當(dāng)前閑置土地形成原因及處理建議

1、當(dāng)前閑置土地形成原因及處理建議土地是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基石。在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”形勢下，中央加大了對土地的宏觀調(diào)控，土地征用實(shí)行了嚴(yán)而又嚴(yán)的審批制度，征用土地成了眾多用地企業(yè)、用地單位“焦頭爛額”的頭等大事，成了一些地方制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協(xié)調(diào)的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒蕪、土地閑置的現(xiàn)象大量存在。據(jù)國土資源部資料表明，截至2009年年底，全國仍然約有1萬公頃閑置土地。如何清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，使之科學(xué)利用與管理，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，筆者就此談幾點(diǎn)初淺的看法。一、閑置土地的概念及形成原因閑置土地是一個(gè)法定概念。1999年，國土資源

2、部發(fā)布的閑置土地處置辦法對閑置土地的認(rèn)定進(jìn)行了明確規(guī)定。閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。在實(shí)踐中有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：一是國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；二是已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；三是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。低效用地是指雖已開發(fā)建設(shè)，但未達(dá)到招商引資協(xié)議、土地

3、使用權(quán)有償使用合同等約定的投資強(qiáng)度、投資進(jìn)度、產(chǎn)出效益的建設(shè)用地，或由于經(jīng)營管理不善等原因，企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)的建設(shè)用地。土地是稀缺資源，“閑置”是高效利用土地資源的“攔路虎”。據(jù)中國證券報(bào)消息稱，國土資源部8月份對全國1457宗閑置土地統(tǒng)計(jì)調(diào)查，形成了有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地閑置情況表。其中，北京160宗、廣州54宗、海南77宗、江蘇48宗，四地閑置土地?cái)?shù)量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質(zhì)為住宅用地，成為閑置土地"重災(zāi)區(qū)"。通過調(diào)查分析，筆者認(rèn)為，造成土地閑置的原因主要有以下幾個(gè)方面：（一）地方政府成土地閑置主因。因政府原因閑置土地主要有三種情況：第一種是政

4、府沒有在約定期限內(nèi)交地。第二種是城市規(guī)劃多變，造成開發(fā)企業(yè)來不及做相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整。第三種情況，雖然是開發(fā)商自身原因造成了土地閑置，但拿地的開發(fā)商卻是政府招商引資“求”來的。因此，政府部門很難忍痛割愛。根據(jù)國土資源部組織的房地產(chǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)來看，由于閑置土地處置辦法缺乏對地方政府導(dǎo)致的閑置的相關(guān)約束，在各地上報(bào)的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。如閑置土地滿1年的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)；滿兩年的，政府則可以無償收回土地使用權(quán)等。但實(shí)際情況卻是，這些政策在執(zhí)行中都被嚴(yán)

5、重地打了折扣，閑置時(shí)間超過一年以上的土地比比皆是，閑置時(shí)間超過5年的也不在少數(shù)。這些政策之所以沒有能夠發(fā)揮作用，很大程度上不在企業(yè)，而在政府，在于政府沒有能夠嚴(yán)格執(zhí)行國家的法律法規(guī)與政策規(guī)定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生財(cái)、土地創(chuàng)造政績，每一塊閑置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果嚴(yán)格執(zhí)行政策，就意味著土地財(cái)政會嚴(yán)重縮水，創(chuàng)造政績的物質(zhì)基礎(chǔ)也大大減少。更重要的是，這些閑置的土地，有相當(dāng)一部分是地方政府拆遷不到位、補(bǔ)償不到位等方面的原因造成的。（二）開發(fā)企業(yè)的原因。一是用地者資金回籠不到位,沒有資金動(dòng)工。開發(fā)商在土地拍賣會上你追我趕，競相舉牌，把地價(jià)炒得

6、一個(gè)比一個(gè)高；把地價(jià)炒高之后，拿了地的開發(fā)商卻又遲遲不愿開工建房，為的是等待房價(jià)漲得高些、再高些。但自國家宏觀調(diào)控樓市以來，出臺了很多新政策，樓市交易少了，開發(fā)商資金回籠少了，銀行收緊銀根，開發(fā)商因自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生變化，現(xiàn)已無力進(jìn)行開發(fā)，或者有的項(xiàng)目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但其間開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開發(fā)時(shí)間延誤，從而造成土地閑置。二是用地者購地就是為了炒地皮,惡意囤積土地。一些開發(fā)企業(yè)取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，如此循環(huán)，以有限的資金取得了更多的土地，這樣就使他們的固定資產(chǎn)迅速增加，同時(shí)增加了上市的籌碼，當(dāng)開發(fā)商的企業(yè)上市后就可以

7、迅速融資，然后用這筆錢迅速在去買地，土地越多，開發(fā)商就越會受到追捧，股價(jià)必然上漲，開發(fā)商將獲得巨大的收益，他們看中的甚至不是土地的產(chǎn)出效應(yīng)，而是土地的升值效應(yīng)，從而造成了土地利用率低下、土地閑置。三是用地者推遲開發(fā)獲得土地額外增值。土地是稀缺資源，從長遠(yuǎn)來看是有很好的增長預(yù)期，開發(fā)商正是看到了這一點(diǎn)，因此他們十分樂意囤地，只要不及時(shí)開發(fā)，將開發(fā)周期延長，那么就可以享受到高額的土地利潤回報(bào)，因?yàn)榈貎r(jià)的翻番是比建房、賣房更大、更快的暴利獲取方式，而且這些土地不需要流轉(zhuǎn)而升值，土地增值稅無法對這類土地閑置行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，推遲開發(fā)可以使開發(fā)商獲得更多的利潤而無任何損失，卻導(dǎo)致了土地的閑置。（三）政策、體

8、制的原因。一是由于現(xiàn)行的“重審批輕監(jiān)管”的管理模式導(dǎo)致建設(shè)用地批而未供、閑置和粗放、低效利用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。就當(dāng)前我國的國土資源管理模式而言，其工作的重心主要設(shè)置在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地的供應(yīng)環(huán)節(jié)，而對于土地開發(fā)利用的后續(xù)管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期審批過程中的各項(xiàng)合同約定，后續(xù)監(jiān)管中無法一一落實(shí)，僅限于宗地驗(yàn)收過程中的建筑占地面積的測定，而無法檢查其合同約定的實(shí)施情況，合同也就成為一紙空文，從而形成了國土管理部門想管而無從入手的局面。后續(xù)監(jiān)管的可操作性不強(qiáng)，土地閑置現(xiàn)象得不到及時(shí)有效的遏制。二是雖然土地管理法、房地產(chǎn)管理法等有規(guī)定，滿一年未動(dòng)工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費(fèi)、連續(xù)兩年未

9、使用的土地?zé)o償收回，但同時(shí)又規(guī)定：因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成的動(dòng)工開發(fā)延遲除外。這個(gè)規(guī)定彈性很大，許多用地項(xiàng)目的土地閑置在土地管理部門查處時(shí)都能找到規(guī)避處置的種種借口。三是閑置土地查處機(jī)制沒有形成，每一宗的閑置土地的出現(xiàn)，都涉及相應(yīng)的人、財(cái)、物，牽涉錯(cuò)綜復(fù)雜的社會關(guān)系。僅僅單一的依靠國土資源管理部門來認(rèn)定、處置，很難達(dá)到目的，必須依靠當(dāng)?shù)氐恼?、法院、公安、?cái)政、建設(shè)、規(guī)劃、審計(jì)等多個(gè)管理部門。對于閑置土地的處置問題，因涉及地方政府前期的拆遷、人員的安置、土地的補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施的配套、規(guī)劃審批等多種問題，閑置土地的查處難的問題顯而易見。此外，由于政策調(diào)整

10、和規(guī)劃變更等原因致使個(gè)別項(xiàng)目的審批程序上存在瑕疵，項(xiàng)目被擱置也在所難免，從而造成土地閑置。（四）社會、市場機(jī)制的原因。我國正處于初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制階段，市場在土地資源配置上沒有發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，土地自身的價(jià)值規(guī)律和價(jià)格杠桿作用被人為扭曲，未能有效建立土地價(jià)格的市場形成機(jī)制。前些年，土地資源的配置主要是以政府供應(yīng)、協(xié)議出讓為主，市場機(jī)制的土地資源配置未能在市場經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展中起到價(jià)格的調(diào)節(jié)作用。在地方政府GDP經(jīng)濟(jì)增長模式作用下，土地自身的價(jià)值未能得到真正的體現(xiàn)，政府供應(yīng)價(jià)和市場交易價(jià)之間存在每畝數(shù)萬元的價(jià)差，成為各方競相尋租購買的內(nèi)在動(dòng)力，從而形成了大量圈占土地和土地閑置。近幾年，部分企業(yè)因?qū)κ?/p>

11、場判斷過于樂觀，和過于激進(jìn)的拿地導(dǎo)致過高的地價(jià)與當(dāng)?shù)刂苓叿績r(jià)幾乎持平，部分地區(qū)地價(jià)甚至比周邊房價(jià)還要高，正是這種“面粉貴過面包價(jià)”的怪現(xiàn)象使開發(fā)商不敢輕易進(jìn)行開發(fā)，畢竟土地開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)要比土地閑置大很多，因此開發(fā)商更加愿意囤地。此外，一些項(xiàng)目通過毛地出讓，供地后，在拆遷過程中遇到阻礙，土地不能及時(shí)交付開發(fā)；一些項(xiàng)目在供地前司法糾紛和債務(wù)糾紛沒能得到及時(shí)解決，從而造成土地閑置。二、閑置土地的危害及清理面臨的難點(diǎn)閑置土地不僅破壞土地市場秩序，影響房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制約人民群眾居住條件改善，而且嚴(yán)重阻滯城市建設(shè)步伐，與中央實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求和地方趕超跨越的發(fā)展戰(zhàn)略格格不入，極易引發(fā)社會

12、矛盾。一是會造成土地資源浪費(fèi)，閑置地占用了大量建設(shè)用地指標(biāo)，而真正想開發(fā)土地的企業(yè)卻無地可用。閑置土地占用了大量的建設(shè)用地指標(biāo)，形成了無實(shí)力開發(fā)的企業(yè)占用土地，真正有開發(fā)實(shí)力的企業(yè)因沒有土地而無法進(jìn)駐的局面，既造成了土地資源的浪費(fèi)，又造成了開發(fā)企業(yè)財(cái)力、精力的浪費(fèi)。二是由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)囤積土地，大量的土地不能形成有效供應(yīng)，造成人為的資源緊張，引起房價(jià)上漲。相當(dāng)數(shù)量的土地被故意囤積或倒賣，開發(fā)企業(yè)通過炒作房價(jià)、地價(jià)賺取暴利，導(dǎo)致開發(fā)的房地產(chǎn)價(jià)格上升。三是會影響城市化進(jìn)程。在城市中，有顯著區(qū)位優(yōu)勢的土地閑置未開發(fā)，容易給外來投資客商及當(dāng)?shù)厝罕娫斐沙鞘幸?guī)劃混亂、城市建設(shè)無序的印象，有大量土地閑置，

13、勢必影響城市形象和建設(shè)進(jìn)程。清理閑置土地，目前遇到的主要問題，一是清理涉及電力、電信、規(guī)劃等多個(gè)部門，非常復(fù)雜。在各地清理閑置土地的過程中，很多開發(fā)商借口規(guī)劃調(diào)整等原因而逃避清理責(zé)任，因此僅依靠國土部門一家難以有效推進(jìn)。二是由于歷史遺留問題，有的地方土地閑置時(shí)間長達(dá)十幾年，那么原定的政策和簽訂的合同是否執(zhí)行？政策從新還是從舊？如果處理不好就要容易引起社會矛盾。三是閑置土地涉及補(bǔ)償問題，涉及多方面的利益，相關(guān)部門處理措施力度相對不足，收回土地使用權(quán)遇到的壓力和阻力比較大。三、閑置土地清理處置的基本原則（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、立足長遠(yuǎn)的原則。閑置土地的處置事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源問題。因此，工作要

14、避免隨意性、簡單化，應(yīng)當(dāng)在查清土地利用現(xiàn)狀、閑置土地現(xiàn)狀的前提下，從全局的高度對閑置土地提出科學(xué)、合理的處置方案。只有在政府的統(tǒng)一部署下，土地、規(guī)劃、城建、計(jì)劃等各有關(guān)部門共同協(xié)調(diào)，綜合治理，把閑置土地的處置作為轉(zhuǎn)變土地利用方式的突破口，才能有效地利用閑置土地，完善土地市場的管理機(jī)制。（二）控制源頭、依法規(guī)范的原則。對清理中查出的問題，本著“依法清理、逐級負(fù)責(zé)、統(tǒng)一政策、分類處置、限期完成、促進(jìn)發(fā)展”的原則，依照土地出讓合同和法律法規(guī)有關(guān)政策規(guī)定妥善處理。要嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，通過建立統(tǒng)一的建設(shè)用地供應(yīng)市場，政府控制土地儲備權(quán)的方法，防止新的閑置土地產(chǎn)生。對閑置土地和低效用地的處置，要嚴(yán)

15、格遵守國家法律、法規(guī)的相關(guān)要求，按照法定程序，依法處置。（三）積極消化、優(yōu)先利用的原則。對閑置土地進(jìn)行處置的主導(dǎo)思想，應(yīng)該立足于有機(jī)地盤活土地資產(chǎn)，重新規(guī)劃、利用。要堅(jiān)持公平公正，體現(xiàn)公開透明，根據(jù)具體原因，分門別類予以處理，區(qū)別對待，同類問題則采取同類解決辦法，不搞特殊，不循私情，實(shí)事求是地兼顧各方利益。采取有效措施加強(qiáng)政府對土地市場的統(tǒng)一控制，規(guī)范土地市場的運(yùn)作機(jī)制，讓閑置土地有序地流轉(zhuǎn)起來，優(yōu)先“活躍”利用起來。（四）區(qū)別情況、妥善處理的原則。考慮閑置土地產(chǎn)生的客觀原因以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的綜合因素，結(jié)合閑置土地處置辦法的規(guī)定，對閑置土地應(yīng)區(qū)別不同情況采取不同方法妥善處理。目前的閑置土地，有

16、一部分用地企業(yè)、土地開發(fā)商是利用銀行貸款取得土地使用權(quán)，如果處置不當(dāng)，不僅使企業(yè)失去了發(fā)展機(jī)會，損失也會轉(zhuǎn)嫁給國家，給國家的金融秩序帶來沖擊。因此，在閑置土地的處置中既要貫徹“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，又要妥善協(xié)調(diào)保護(hù)土地使用者合理利益與維護(hù)社會穩(wěn)定之間的關(guān)系，積極、穩(wěn)妥地加大閑置土地的處置力度。四、對科學(xué)盤活處理閑置土地的幾點(diǎn)建議清理處置閑置和低效用地是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知精神，堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度的具體舉措。通過開展閑置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潛力，“從存量中找增量”，實(shí)現(xiàn)投資擴(kuò)大、效益提升、土地利用效率提高的目標(biāo)。

17、（一）、維護(hù)政府信用，讓土地不再“賦閑”。一是各級國土資源部門每年公布一次土地閑置和開發(fā)情況，借助社會和輿論的壓力來監(jiān)督閑置土地行為。與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)手，對閑置土地的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，對違法用地項(xiàng)目及企業(yè)不批準(zhǔn)貸款和上市融資。同時(shí)，建立和完善閑置地的市場退出機(jī)制，避免用地主體無力投資建設(shè)項(xiàng)目只有等滿兩年后被無償收回土地使用權(quán)的情況。建議制定閑置地處置實(shí)施意見，明確地方相關(guān)部門在處置閑置地過程中的職、權(quán)、責(zé)；對閑置地要在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括閑置的起算時(shí)間、有效計(jì)算時(shí)段、已投資數(shù)額、開發(fā)的面積，以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未利用土地的閑置情況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。二是對存量閑置地逐宗登

18、記造冊，在充分了解閑置原因的基礎(chǔ)上，對多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發(fā)布存量閑置地的信息，為需要轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機(jī)會。在創(chuàng)新土地登記機(jī)制方面，改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相應(yīng)年期土地證的做法，根據(jù)實(shí)際情況，對新出讓的土地頒發(fā)臨時(shí)的土地權(quán)證。這個(gè)臨時(shí)的土地權(quán)證的有效期可以按照合同規(guī)定的開發(fā)周期來定，一般為兩年。臨時(shí)土地權(quán)證只可以在金融機(jī)構(gòu)抵押一次，這樣既可讓開發(fā)企業(yè)獲得銀行貸款用以完成土地開發(fā)，又解決了開發(fā)企業(yè)數(shù)次抵押土地而不開發(fā)或延期開發(fā)的問題。臨時(shí)土地權(quán)證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這將改變土地部門

19、被動(dòng)監(jiān)管的局面，并極大地提高土地部門的監(jiān)管效率。（二）、完善相關(guān)制度，讓閑置土地處置不再有“漏洞”。一是提高土地閑置費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。按現(xiàn)行規(guī)定，土地閑置滿一年而不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。事實(shí)上，許多城市按此標(biāo)準(zhǔn)征收的閑置費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于因囤地而獲取的巨大收益。過低的違法成本，難以遏制開發(fā)商囤地的利益沖動(dòng)。建議國家有關(guān)部門修改相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定按土地現(xiàn)行市場價(jià)格的50%80%征收土地閑置費(fèi)，讓開發(fā)商閑置土地在經(jīng)濟(jì)上無利可圖。二是完善土地市場退出機(jī)制。建議對土地閑置滿兩年、被依法無償收回的開發(fā)商，實(shí)行“一次性死亡法”，即取消其以后在土地市場上的拿地資格，讓那些閑置土地者付出

20、沉重的代價(jià)。三是在制度執(zhí)行方面，要嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓價(jià)款50%的首付制度，加大開發(fā)商囤地成本，令其有所顧忌；其次要對處理或利用閑置土地未達(dá)標(biāo)的城市，應(yīng)當(dāng)核減其下一年度的用地計(jì)劃指標(biāo)；對連續(xù)三年未達(dá)標(biāo)的城市，應(yīng)暫停審批其用地計(jì)劃指標(biāo)。此舉可有效調(diào)動(dòng)地方政府重視閑置地處置的積極性。（三）、規(guī)范土地市場，嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”出讓政策。落實(shí)市場機(jī)制的土地資源配置，讓市場在土地資源配置上更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。通過市場機(jī)制的引入，使土地由無償、無期限、無流動(dòng)向有償、有期限、有流動(dòng)轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。合理確定建設(shè)用地使用權(quán)出讓的宗地規(guī)模，對出讓的宗地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)論證，做到充分了解出讓宗地的基本情況

21、、基本價(jià)值，充分了解競爭主體的承受能力、可能的競爭對象、開發(fā)企業(yè)的實(shí)力以及社會的承載能力等。通過相關(guān)的調(diào)查了解，使土地出讓做到知己知彼，有的放矢。防止開發(fā)企業(yè)因資金短缺、市場前景不佳而囤地觀望造成土地閑置，同時(shí)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓土地使土地的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，縮小了土地實(shí)際價(jià)值和出讓價(jià)格的價(jià)差。嚴(yán)格落實(shí)好“凈地”出讓的政策是保證開發(fā)企業(yè)及時(shí)開工建設(shè)的首要保證。“凈地”出讓可以避免土地產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)糾紛，使開發(fā)企業(yè)能集中人力、財(cái)力和物力進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。對未完成“凈地”標(biāo)準(zhǔn)的，未完成通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)工作的土地，相關(guān)部門不得辦理土地的招拍掛和出讓手續(xù)，防止新的閑置土地出現(xiàn)。（四）健全查處體系，分類處置閑置土地。查處閑置土地，核心是提高土地的利用率，當(dāng)前相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善，對閑置土地處理的相關(guān)法律過于剛性，對閑置土地的退還機(jī)制及途徑，無論在立法精神上還是在條文上均未進(jìn)行設(shè)置，缺乏完善的市場退出機(jī)制。對核準(zhǔn)的閑置