新預(yù)算體制下行政事業(yè)單位績效審計研究調(diào)研

1、新預(yù)算體制下行政事業(yè)單位績效審計研究調(diào)研新預(yù)算體制下行政事業(yè)單位績效審計研究調(diào)研新預(yù)算體制下行政事業(yè)單位績效審計研究調(diào)研隨著市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌發(fā)展，國家公共財政體制改革不斷深入，原有的預(yù)算法已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。20 xx 年 8 月出臺，在 2015年 1 月 1 日起正式全面實(shí)施的新預(yù)算法是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，它的實(shí)施給行政事業(yè)單位的改革發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響，更能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。本文首先闡述了新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位財務(wù)管理問題的主要變化及新預(yù)算法對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要影響，接著討論了新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位財務(wù)管理存在的主要問題，績效審計的概念及發(fā)展，最后針對績效審計

2、的思路、方法以及開展財務(wù)審計與績效審計相結(jié)合的方式方法進(jìn)行探討研究，希望對行政事業(yè)單位績效審計整體水平的提升能有所幫助。一、新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位財務(wù)管理的主要變化(一)建立全口徑預(yù)算新預(yù)算法確立了全口徑預(yù)算原則，第四條規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，不僅取消了預(yù)算外資金，而且明確未列入預(yù)算不得支出，實(shí)現(xiàn)了真正的全口徑預(yù)算。新預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算包括：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，各自保持獨(dú)立完整。全口徑預(yù)算的建立能夠有效治理行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金和其他非規(guī)范收入，客觀上可以避免貪腐問題的發(fā)生。(二)強(qiáng)化預(yù)算的公開透明新預(yù)算法中新增了預(yù)決算公開制度，全

3、面具體地規(guī)定了公開時間、公開內(nèi)容、公開主體，行政事業(yè)單位預(yù)決算公開開始步入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，大大增強(qiáng)了預(yù)決算的公開透明度。(三)完善了轉(zhuǎn)移支付制度新預(yù)算法針對近幾年轉(zhuǎn)移支付中存在的問題，首次做出系統(tǒng)規(guī)定，具體對財政轉(zhuǎn)移支付的種類、目標(biāo)、原則等都做出細(xì)致規(guī)定，不僅有利于財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且可以提高財政轉(zhuǎn)移支付的公平性、科學(xué)性，縮小地區(qū)之間財力差距，促進(jìn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。(四)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理為了規(guī)范地方政府舉債行為，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，新預(yù)算法對舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式、債務(wù)資金用途都做了詳盡的規(guī)定，并要求地方政府舉債要列入預(yù)算向社會公開、嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險，并接受國

4、務(wù)院財政部門的監(jiān)督。(五)強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任新預(yù)算法中增加了一些法律責(zé)任條款，從 3 條 3 款增加到 5 條25 款，加大了法律責(zé)任追究力度。新預(yù)算法詳細(xì)規(guī)定了追究行政責(zé)任的情形及應(yīng)該承擔(dān)的后果，同時還規(guī)定了構(gòu)成犯罪的直接責(zé)任人員還要移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。二、新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位財務(wù)管理存在的問題(一)上級部門對行政事業(yè)單位的財政開支預(yù)算管控不到位我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段較晚，因此在發(fā)展過程中個別行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理以及外部監(jiān)督等在某種程度上就會受到傳統(tǒng)因子的干擾，例如行政管理人員對企事業(yè)單位的內(nèi)部財政預(yù)算不能引起高度重視，預(yù)算工作不能作為該單位的一項重大工作任務(wù)來管理，對預(yù)算

5、的重要性不能全面認(rèn)識，所以在長期的發(fā)展過程中就會導(dǎo)致人員配置結(jié)構(gòu)不合理、資金的利用和開支缺乏嚴(yán)密的核實(shí)流程，這在很大程度上都會制約行政事業(yè)單位的年度預(yù)算工作與執(zhí)行工作的有效開展，部分行政事業(yè)單位外部缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，內(nèi)部缺乏預(yù)算審核和風(fēng)險管控機(jī)制，因此預(yù)算管理體系制度形同虛設(shè)，在實(shí)際執(zhí)行過程中缺乏可行性；另外行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的流程設(shè)置方面依然不能夠進(jìn)行一定的創(chuàng)新，缺乏科學(xué)性，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的節(jié)奏不相適應(yīng)，最終導(dǎo)致財政預(yù)算不合理，造成國家資源的不斷浪費(fèi)。(二)行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行不能有效實(shí)施，監(jiān)管不到位按照國家財政開支的要求，所有行政事業(yè)單位的預(yù)算和財政經(jīng)營活動都要嚴(yán)格按照法定

6、的流程進(jìn)行，不斷規(guī)范操作流程，完善制度法規(guī)，將財政預(yù)算透明化和公開化，但是在現(xiàn)今財政部門的實(shí)際操作過程中缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，在執(zhí)行過程中可操作性不強(qiáng)，預(yù)算存在隨意更改的現(xiàn)象，資金的利用也比較隨意，例如，行政事業(yè)單位在執(zhí)行中不能考慮預(yù)算編排，資金使用不合理，不同公共項目之間互相擠兌公款和挪用資金，更有的行政事業(yè)單位項目資金不在預(yù)算范圍之內(nèi)，這樣的情勢必會造成預(yù)算與實(shí)際的開支之間存在巨大的資金漏洞，所以長期下去，就會造成巨大的財政壓力；此外，有些行政事業(yè)單位的預(yù)算工作的執(zhí)行不能與員工的工作績效進(jìn)行聯(lián)系，所以缺乏一定的自制力和約束力，降低了行政事業(yè)單位的資金利用率，也加大了預(yù)算的風(fēng)險。(三)行政

7、事業(yè)單位預(yù)算不能做到精細(xì)化管理財政預(yù)算工作是一項十分復(fù)雜的工作，需要對每一項財政開支進(jìn)行有效核實(shí)，因此行政事業(yè)單位的預(yù)算具有很大的風(fēng)險，在我國的行政事業(yè)單位存在管理不精的現(xiàn)象，很多大型以及專項經(jīng)營性業(yè)務(wù)的項目開支內(nèi)容管理不夠透明、科學(xué)與精細(xì)，因此各預(yù)算單位為了彌補(bǔ)國家財政的公共費(fèi)用支出資金缺口，通常會擠占專用的項目預(yù)算資金，所以造成了專項支出與基本的項目支出之間存在不明的劃分關(guān)系，在預(yù)算編制過程中不能按照有關(guān)的詳細(xì)流程進(jìn)行，操作不夠?qū)I(yè)化和精細(xì)化，所以行政事業(yè)單位在編制預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時經(jīng)常會出現(xiàn)有項目業(yè)務(wù)的名稱而沒有相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列支的內(nèi)容情況發(fā)生，導(dǎo)致在實(shí)際的行政預(yù)算執(zhí)行操作過程中缺乏科學(xué)

8、的參考和決策依據(jù)。(四)財務(wù)管理人員的綜合素質(zhì)及信息化建設(shè)需要大幅度提升一是，行政事業(yè)單位里一般沒有專職的預(yù)算管理人員，大多由財務(wù)人員兼職。新預(yù)算法的實(shí)施，強(qiáng)化了預(yù)算管理，工作量增加了，而財務(wù)人員沒有增加，因此財務(wù)管理人員不足、力量薄弱。二是，行政事業(yè)單位中的財務(wù)管理人員年齡偏大、學(xué)歷不高、知識落后的居多。三是，行政事業(yè)單位中財務(wù)人員工作穩(wěn)定，沒有危機(jī)感，因而學(xué)習(xí)的主動性不強(qiáng)，無法滿足財務(wù)管理工作的需要。四是，行政事業(yè)單位中財務(wù)部門使用的計算機(jī)配置不高，無法滿足信息化建設(shè)的需要。五是，財務(wù)部門使用的財務(wù)軟件還有不完善的地方，需要及時更新。同時，財務(wù)部門對應(yīng)的財政、銀行、稅務(wù)等相關(guān)部門之間沒有建

9、立科學(xué)的信息化平臺。三、新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位財務(wù)審計與績效審計的結(jié)合盡管審計署早在 1991 年就提出“既要進(jìn)行財務(wù)收支審計，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和績效審計方面的延伸，并作出適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)評價”的要求，各地審計機(jī)關(guān)也為此進(jìn)行了不斷的探索，但由于沒有法律法規(guī)依據(jù)，探索中的績效審計在實(shí)施方式上至今未形成獨(dú)立的審計形態(tài)，績效審計主要是依附在財務(wù)審計或財政預(yù)算執(zhí)行審計中進(jìn)行。盡管績效審計方式不獨(dú)立，但對資金使用效果的分析，對影響績效有關(guān)問題的揭示，及改進(jìn)建議和措施等，都能在財務(wù)審計報告或預(yù)算執(zhí)行審計的報告中得到反映，并能收到明顯的審計效果。因而對績效審計的方式，在法律依據(jù)不足或探索初期仍可

10、采取財務(wù)審計中延伸，預(yù)算執(zhí)行審計中安排專題的方式進(jìn)行。當(dāng)審計法律法規(guī)較為健全和審計工作較為成熟時，為充分體現(xiàn)績效審計的成果和作用，績效審計則應(yīng)從財務(wù)審計或預(yù)算執(zhí)行審計中分離出來，成為獨(dú)立的審計形態(tài)，單獨(dú)立項，單獨(dú)實(shí)施，單獨(dú)報告。(一)績效審計的重點(diǎn)內(nèi)容在較為完善的公共財務(wù)框架下，公共支出的重點(diǎn)是政府行政支出和政府重點(diǎn)建設(shè)項目支出。因此，績效審計的重點(diǎn)也應(yīng)放在對預(yù)算部門行政支出和專項經(jīng)費(fèi)的作用以及公共項目對調(diào)資金作用情況的審計上。1.檢查部門正常經(jīng)費(fèi)的使用效益正常經(jīng)費(fèi)（包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)）主要是用于保障機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作，以便經(jīng)較高的行政效能向社會提供公共服務(wù)。這與企業(yè)“投入產(chǎn)出”的效益概念是一

11、致的，只不過政府支出注重追求的是社會效益而不是一般的經(jīng)濟(jì)效益。審計的內(nèi)容是檢查財政支出供給范圍是否合規(guī)，支出的結(jié)構(gòu)是否符合公共財政管理的要求，各項資金是否真正落實(shí)到該用的項目上，確實(shí)發(fā)揮了資金的作用。2.檢查預(yù)算部門政府采購的執(zhí)行和效益除行政經(jīng)費(fèi)之外，部門支出中另外一部分就是專項經(jīng)費(fèi)，這些經(jīng)費(fèi)主要用于部門基本建設(shè)，購置設(shè)備，接受勞務(wù)和服務(wù)等支出。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府部門獲得這些產(chǎn)品和服務(wù)必須進(jìn)行政府采購。因此，政府采購的實(shí)施以及執(zhí)行結(jié)果直接關(guān)系到財政資金使用效益的大小和效率的高低。對政府采購進(jìn)行審計時，除對采購計劃的執(zhí)行，采購資金鐵管理等進(jìn)行監(jiān)督外，重點(diǎn)要突出對物品價格的審計，檢查采購資金的節(jié)約

12、情況。審計方法可引進(jìn)企業(yè)內(nèi)部實(shí)施的“比價采購”法，即將采購物品的價格與同期規(guī)格商品的市場價格進(jìn)行比較，也可將政府采購中心與廠家協(xié)議的采購價與代理價進(jìn)行比較，對正處于實(shí)施過程中的采購項目可進(jìn)行跟蹤審計，監(jiān)督采購結(jié)束。同時，還要突出對采購操作方式的監(jiān)督，審查其是否嚴(yán)格執(zhí)行了政府采購制度，采取了公開招標(biāo)的采購方式，這是一個重要的環(huán)節(jié)，因為在當(dāng)今各種約束機(jī)制尚不健全的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，依靠道德自律是不可能杜絕商品供應(yīng)商與商品采購人員之間串聯(lián)作弊而損害國家利益的現(xiàn)象的，通過對這些重點(diǎn)的審計，保證采購機(jī)關(guān)能夠獲得人格質(zhì)量比較佳的商品、貨物、工程和服務(wù)，從而節(jié)約財政支出，提高資金的使用效益。3.對公共項目建設(shè)

13、資金使用效益審計即對政府建設(shè)項目開展投資績效審計。我國國家審計機(jī)關(guān)現(xiàn)行的建設(shè)項目竣工決算審計，雖然能夠擠掉一部分水分，降低工程造價。但畢竟這是事后審計，有些問題難以發(fā)現(xiàn)，或得不到及時的糾正和解決。為此，我們審計局已開始在建設(shè)項目實(shí)施全程跟蹤審計，也即：對建設(shè)項目從正式立項到了竣工決算的全部建設(shè)過程進(jìn)行就地審計。把審計作為一種制約鑲嵌在項目從招投標(biāo)到竣工決算的全過程之中，跟蹤監(jiān)督財政投資的使用情況，確保財政資金使用效益的最大發(fā)揮。我局固投科的審計實(shí)踐證明，跟蹤審計除了具有竣工決算審計所具有的降低造價的作用外，還有規(guī)范管理，防止舞弊、保證質(zhì)量等明顯作用，能堵住在事后竣工決算審計根本發(fā)現(xiàn)不了的漏洞，

14、能有效地防止在設(shè)計、施工、監(jiān)督、物資采購等各個環(huán)節(jié)的資源流失。跟蹤審計體現(xiàn)著明顯的投資績效審計的特點(diǎn)。(二)績效審計與財務(wù)審計的結(jié)合1.兩者結(jié)合的原則績效審計與財務(wù)審計的結(jié)合原則是具體問題具體分析。由于我國審計環(huán)境比較復(fù)雜，每個地區(qū)有關(guān)財政的政策有所不同，不同的單位也有不同的經(jīng)濟(jì)狀況。到目前為止，對于績效審計與財務(wù)審計還沒有具體的法律去約束，所以在處理這些問題時，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，找出具體問題具體解決。2.兩者結(jié)合的范圍在我國現(xiàn)階段，財務(wù)審計的工作已經(jīng)有了廣泛的覆蓋范圍，但是績效審計在實(shí)際工作中運(yùn)用的范圍還比較小。想要將績效審計和財務(wù)審計兩者結(jié)合起來，在實(shí)際工作中就必須考慮到績效審計對它的特殊

15、影響。在我國目前還存在著大量的違規(guī)行為，在這樣的背景下，績效審計就應(yīng)該更注重對一些重點(diǎn)區(qū)域以及人們熱議的領(lǐng)域進(jìn)行開展工作，比如：對專項資金的審計、對財政預(yù)算支出的審計以及公共支出的審計等。這樣就能不僅能夠得到良好的效果，還能節(jié)省國家的資金。3.兩者結(jié)合的方式到目前為止，我國的審計環(huán)境還比較復(fù)雜，績效審計還沒有完全的被用于實(shí)際工作中，它現(xiàn)在處于一個過渡期，所以可以根據(jù)單位的具體情況不同采取不同的解決方法。對于那些存在過違法違紀(jì)記錄但是審計效果比較明顯的有關(guān)部門單位，可以取其精華去其糟粕，將績效審計和財務(wù)審計在實(shí)際工作中姐穿插的運(yùn)用；對于那些審計效果比較很好的部門單位，可以采用以績效審計為主，財務(wù)

16、審計輔助績效審計進(jìn)行實(shí)施；還有一些單位進(jìn)行過績效審計，對于他們而言，可以直接的進(jìn)行績效審計。4.兩者結(jié)合的具體實(shí)施諸如公共投資或者公共工程等項目，它們的資金使用的情況比較大，對它們進(jìn)行審計工作時，應(yīng)該考慮到績效審計，這樣就可以提高資金的使用率，而且，績效審計中的一些標(biāo)準(zhǔn)可以應(yīng)用到績效審計與財務(wù)審計結(jié)合上；對績效審計，應(yīng)該經(jīng)過長期的、有計劃的設(shè)計實(shí)施；應(yīng)該分開制定績效審計與財務(wù)審計的審計準(zhǔn)則，規(guī)定出它們各自審計的內(nèi)容，制定出符合它們自身的報告準(zhǔn)則和作業(yè)準(zhǔn)則；在獨(dú)立運(yùn)用績效審計時，應(yīng)該充分的將財務(wù)審計以往收集到的資料運(yùn)用到績效審計的工作中去，如果要將績效審計和財務(wù)審計結(jié)合實(shí)施，在收集資料時就要做兩

17、份工作；績效審計沒有固定的審計方法，它可以根據(jù)具體情況結(jié)合有關(guān)財務(wù)審計的技術(shù)進(jìn)行審計，比如利用審閱、計算、分析等技術(shù)進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計工作；不僅要改善績效審計與財務(wù)審計的技術(shù)方法，更應(yīng)該注重培養(yǎng)審計人員的素質(zhì)，對他們進(jìn)行不定期的理論與技術(shù)培訓(xùn)，提高他們績效審計的技能，將審計人員培養(yǎng)成全方位的人才。（三）關(guān)于績效審計的評價關(guān)于評價績效優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，上前尚無統(tǒng)一的尺度。在實(shí)際工作中，審計人員只有將被審計單位已取得的業(yè)績與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，與縱向和橫向水平進(jìn)行比較，再加以職業(yè)判斷，從而評價其成績或不足。這里的“有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，目前可主要采用本級政府與各部門之間簽訂的“年度目標(biāo)任務(wù)書”中所明確的指標(biāo)。此類指標(biāo)是

18、部門從自身職責(zé)、任務(wù)實(shí)際出發(fā)自行確定并經(jīng)政府認(rèn)可的，因此作評價標(biāo)準(zhǔn)不僅具有權(quán)威性，而且具有相當(dāng)?shù)目尚行?，具體方法為：1.通過對相關(guān)指標(biāo)的檢查，評價資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效率性在確定某項指標(biāo)完成程度的基礎(chǔ)上，評價其在完成指標(biāo)中是否遵循了有關(guān)提高資金效率的規(guī)定，以保證以較少的投入取得相等或較多成果。2.通過對相關(guān)指標(biāo)的檢查，評價資金使用的效果性主要是確定財政資金的動用是否已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期的效果。如今年，某市審計局對市城管部門財務(wù)審計中結(jié)合部分市政重點(diǎn)工程進(jìn)行績效審計，發(fā)現(xiàn)部分市政重點(diǎn)工程項目進(jìn)度緩慢。列入 2016 年市區(qū)城建重點(diǎn)工程項目清單的雨污分流、老舊供水管網(wǎng)改造、中心區(qū)供熱管網(wǎng)改造等 3 個市政重點(diǎn)項目，計劃于 2017 年底完成，至2017 年