第3章 北大行政管理學(xué)課件 行政組織

1、第三章第三章 行政組織行政組織 一、大部制含義與歷史淵源共性特征：部門數(shù)量少，職責(zé)范圍相對(duì)大 不同含義： 指原發(fā)客觀狀態(tài)美國(guó)、加拿大等 指合并整合過(guò)程英國(guó)、澳大利亞等（一）大部制的不同含義 （二）大部制概念的起源（英國(guó)）p1965年7月，希思接任保守黨領(lǐng)袖（在野黨），親自掛帥“政策咨詢委員會(huì)”，研究大規(guī)模系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革p近五年調(diào)研，四個(gè)群體先后參與（專家學(xué)者、黨的高級(jí)官員、企業(yè)家群體、高級(jí)公務(wù)員）p1970年夏保守黨上臺(tái)，希思任首相，10月英國(guó)議會(huì)通過(guò)中央政府重組白皮書（一）改革背景與決策過(guò)程（二）改革方案的主要內(nèi)容大部制：住房和地方政府部 + 公共建筑和工程部 + 運(yùn)輸 部 = 環(huán)境事務(wù)部 技

2、術(shù)部 + 貿(mào)易部 = 貿(mào)易和工業(yè)部 海外開發(fā)署歸并到外交和聯(lián)邦事務(wù)部核心能力部門：內(nèi)閣辦公廳設(shè)立一個(gè)跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的政策評(píng)審小組，直接首相負(fù)責(zé)，致力于前瞻性思考和戰(zhàn)略構(gòu)建“分群”：設(shè)立一些相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（三）改革的實(shí)施狀況大部制：1971年三個(gè)大部全部到位（18個(gè)內(nèi)閣成員）核心能力部門：中心政策評(píng)審組，每年組織兩次部長(zhǎng)參與的戰(zhàn)略研討會(huì)，不制定具體領(lǐng)域的政策制定，而是集中于“總體戰(zhàn)略發(fā)展”，并消除部門政策與國(guó)家戰(zhàn)略之間的矛盾和沖突超計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)：北愛爾蘭事務(wù)部（72.3）、貿(mào)工部第二個(gè)內(nèi)閣大臣（72.3）、能源部（74.3）內(nèi)閣成員由18 到 211974年3月，貿(mào)易和工業(yè)部一分為三：貿(mào)易部、工

3、業(yè)部、物價(jià)和消費(fèi)事務(wù)部1974 年6月，海外開發(fā)署分離恢復(fù)到原設(shè)置1976年9月，運(yùn)輸部脫離環(huán)境部成為獨(dú)立部門（四）改革的命運(yùn)與后來(lái)發(fā)展大部制“英烈榜”（新工黨政府）： 以后機(jī)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)： 撒切爾開始因地制宜、小修小補(bǔ)，成熟一個(gè)、調(diào)整一個(gè)p改革力度空前絕后：黨首親自掛帥，高級(jí)別常設(shè)研究組；近五年的調(diào)查研究反復(fù)論證；四類群體廣泛參與。這些英國(guó)歷史上史無(wú)前例p曇花一現(xiàn)命運(yùn)：雄心勃勃，“立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期保持生命力” ，但大部制成果幾乎全部夭折p反映的現(xiàn)實(shí)：大部制背后的理由和邏輯未得到廣泛認(rèn)同，沒有形成一個(gè)對(duì)繼任者具有約束力的共識(shí)p真正有生命力的東西：核心能力部門，致力于前瞻性思考和戰(zhàn)略構(gòu)建；相

4、對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（五）英國(guó)實(shí)踐的啟示三、我國(guó)的大部制改革（一）在行政改革中的定位p 中國(guó)政府將對(duì)自己龐大的行政體系進(jìn)行改革，這次的行動(dòng)代號(hào)是“大部制”p 以大部制為代表的第六次行政體制改革p 大部制改革引領(lǐng)行政管理體制改革p 以推行大部制著手，布局行政管理體制改革1. 難以承受之重（一）在行政管理體制改革的定位2. 局部與整體轉(zhuǎn)變職能：健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)等。理順關(guān)系：推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開優(yōu)化結(jié)構(gòu)：統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置；精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)；加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體

5、制提高效能：復(fù)雜一些，既包括一些改革的具體措施（如電子政務(wù)），又是其他改革到位的效果（一）在行政管理體制改革的定位3. 職能轉(zhuǎn)變是第一要?jiǎng)?wù)中央新施政理念和“新民生”路線的旗幟或標(biāo)志 健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會(huì)管 理和公共服務(wù)服務(wù)型政府 目標(biāo)與手段的關(guān)系：服務(wù)型政府是目標(biāo)，大部制涉及 如何組織和提供服務(wù)，因而是手段大部制得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)和條件： 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)行業(yè)甚至企業(yè)實(shí)施微觀管理的時(shí) 候，把1-8 機(jī)部合并為一個(gè)“機(jī)械工業(yè)部” 行嗎？ 政府干了許多“不該管也管不好”的事情，大部制根本 無(wú)法運(yùn)行（二）大部制的“能”與“不能”1. 值得期待的東西p有利于市場(chǎng)和資源投入的統(tǒng)

6、籌規(guī)劃與合理布局，航空、鐵路、公路、水運(yùn)等具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)和替代關(guān)系，不僅涉及市場(chǎng)、客戶，而且爭(zhēng)奪國(guó)家有限資源 p有利于統(tǒng)籌思考解決行業(yè)間的矛盾p有利于減少國(guó)務(wù)院的管理幅度，從而為提高效能奠定基礎(chǔ)（英國(guó)改革要點(diǎn)之一是減少內(nèi)閣成員數(shù)）（二）大部制的“能”與“不能”2. 大部制的功能邊界解決政出多門和部門矛盾方面作用有限p部門再大也得有個(gè)邊界，超越邊界，交叉、矛盾和扯皮難免p美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：從“職權(quán)界定明細(xì)化”到跨部門協(xié)同機(jī)制大部制對(duì)強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約帶來(lái)挑戰(zhàn)p職能集中必然伴隨著權(quán)力集中p決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離說(shuō)的謬誤p押寶大部制 VS 功夫在部門之外 p當(dāng)代國(guó)際政府改革熱門實(shí)踐：整體（協(xié)同）政府的探索

7、是21世紀(jì)公共服務(wù)改革最鮮明的特征，就像20世紀(jì)末“新公共管理”或“政府再造”所帶來(lái)的變革一樣p國(guó)際公共管理研究的前沿領(lǐng)域p機(jī)構(gòu)改革不是一次性任務(wù)，也具有明顯的階段性，而“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”將是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)（三）跨部門協(xié)同機(jī)制更重要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制四、未來(lái)機(jī)構(gòu)改革的幾個(gè)問(wèn)題p 新整合機(jī)構(gòu)的“貌合神離”問(wèn)題：幾個(gè)機(jī)構(gòu)合并成“大部”只是形式，“職能有機(jī)統(tǒng)一”才是核心。這需要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的磨合p 編制控制問(wèn)題：歷次改革的教訓(xùn)之一是出現(xiàn)“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的怪圈，目前“超編”或多種形式的“隱性膨脹”依然嚴(yán)重存在；其中最值得警惕的

8、是“合法膨脹”，科技副職、金融副職、不占領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的崗位（一）改革方案的落實(shí)與成果鞏固（二）機(jī)構(gòu)改革方式的變革系統(tǒng)化、階段性突擊方式（拿出一個(gè)一攬子方案，人大通過(guò)后統(tǒng)一實(shí)施）p 加大了方案設(shè)計(jì)時(shí)的工作量和壓力p 沒有為根據(jù)需要做適時(shí)調(diào)整留下充分余地動(dòng)態(tài)適時(shí)調(diào)整新方式（因地制宜、小修小補(bǔ)，成熟一個(gè)，調(diào)整一個(gè)）p 機(jī)構(gòu)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是英國(guó)大部制改革的經(jīng)驗(yàn)p 經(jīng)歷了幾輪后，我國(guó)機(jī)構(gòu)改進(jìn)余地或空間不斷縮小，大規(guī)模改革已成過(guò)去（三）機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作管理改革（三）機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作管理改革（三）機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作管理改革 理念、政策缺乏技術(shù)支持（萬(wàn)能領(lǐng)導(dǎo)講話模板）一、統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、切實(shí)增強(qiáng)做好XX工作的

9、責(zé)任感和使命感（或者緊迫感）二、明確任務(wù)、突出重點(diǎn)、全力做好今年的XX工作三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實(shí)、努力開創(chuàng)XX工作新局面總之，振奮精神，多干實(shí)事，少說(shuō)空話，開拓進(jìn)取，與時(shí)俱進(jìn)一是提高認(rèn)識(shí)，端正態(tài)度；二是領(lǐng)導(dǎo)重視，親自過(guò)問(wèn)；三是責(zé)任明確，措施到位；四是狠抓落實(shí)，務(wù)求實(shí)效。規(guī)劃的前瞻性與系統(tǒng)性 政策缺乏配套的尷尬長(zhǎng)安集團(tuán)尹家緒：“政府在鼓勵(lì)自主開發(fā)、自主創(chuàng)新，也出臺(tái)有政策，但是沒有一個(gè)具體的制度來(lái)進(jìn)行管理和保障，指導(dǎo)性的政策落實(shí)到具體層面上，就什么都沒有了”：開發(fā)樣車的關(guān)稅：100萬(wàn)/國(guó)外樣車2萬(wàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)考核：利潤(rùn)而非長(zhǎng)遠(yuǎn)的持續(xù)發(fā)展能力 會(huì)計(jì)制度：開發(fā)費(fèi)用計(jì)當(dāng)年成本，國(guó)外5年分?jǐn)倗?yán)肅的規(guī)劃與疲軟的監(jiān)督落實(shí)99年第二輪全國(guó)土地利用規(guī)劃，1年19省市用完規(guī)劃指標(biāo)。