論行政訴訟立案登記制度

1、=2017年6月2日目 錄誠信承諾書1畢業(yè)論文2-9中文摘要及關鍵字2 一、行政訴訟立案登記制度的概述2(一)行政訴訟立案登記制度的概念2(二)行政訴訟立案登記制的審查內容3(3) 行政訴訟立案登記制下的材料處理3(4) 立案登記與立案審查的區(qū)別4二、國外行政訴訟立案登記制度4(一)國外立案登記制實為訴狀登記制4(二)我國未采取國外立案登記制度的原因5三、行政訴訟立案登記制度實施后的現(xiàn)狀分析6(一)行政訴訟立案登記制的現(xiàn)狀6(二)行政訴訟立案登記制度實施后出現(xiàn)的問題6四、現(xiàn)階段立案登記制度實施的建議7(一)明確起訴要件的審理規(guī)則和標準7(二)建立濫訴、惡意訴訟的制裁制度8(3) 健全多元化糾紛

2、解決機制8(4) 優(yōu)化司法資源內部配置機制9參考文獻9 開題報告表11中期檢查表16答辯記錄表17成績評定表19歸檔材料第1頁開始誠信承諾書 本人作為論行政訴訟立案登記制度一文的作者，鄭重承諾：一、本論文是我在導師的指導下，參考相關文獻資料，進行分析研究，獨立完成的，其中所引用的文獻資料和相關數(shù)據(jù)，都是真實的，并均準確地標明其來源；除標明來源的內容以外，不包含他人已公開發(fā)表的作品內容、學術成果、學術觀點和數(shù)據(jù)。二、我保證本論文中沒有學位論文作假行為處理辦法(教育部令第34號)規(guī)定的任何學位論文作假行為，若有違反，本人自愿接受學校和教育主管部門依據(jù)學位論文作假行為處理辦法的任何處理，承擔取消論文

3、成績、取消學位申請資格、交回并注銷學歷學位證書、撤銷學位等一切后果和法律責任。學生簽名：秦佳佳2017年6月2日10論行政訴訟立案登記制度摘 要為了解決行政訴訟三大難中的立案難問題，新行政訴訟法建立了立案登記制度。立案登記制度實施后已取得一定成果，但是也存在著起訴要件和標準不明確，容易引發(fā)濫訴、惡意訴訟風險從而增加法院的工作量等多種問題。面對這些現(xiàn)實問題，不能置之不理，需要制定有效的規(guī)范支撐及配套措施，優(yōu)化外部環(huán)境，建立健全多元糾紛解決機制，確保立案登記制得到有效實施。關鍵詞行政訴訟；立案登記；立案審查；訴權Abstract In order to solve the case of thre

4、e great difficult problem inadministrative litigation, the newly revisedAdministrative Procedural Lawhasestablished filing registration system. Filing registration system has made someachievements, but there is also suing the requirements and standards are not clear,easy to cause rampant litigation,

5、 malicious litigation risk to a variety of problems, suchas increase the workload of the court. Facing these practical problems, can not beignored, it is necessary to establish and improve the effective support and supportingmeasures of specification, optimize the external environment, actively expl

6、ore themultiple dispute resolution mechanism, ensure the filing system to effectivelyimplement.Key words Administrative proceedings; Register put on record; Case filing investigation; Right of action1、 行政訴訟立案登記制度的概述（一）行政訴訟立案登記制度的概念“立案”一詞在偵查程序、訴訟程序、行政復議程序等多種法律程序中多有出現(xiàn)。但就訴訟程序而言，立案是指司法機關對起訴人或檢察機關提交的案件材料

7、進行審查，對于屬于自己管轄范圍內的并且確認有法律責任需要追究的案件，決定對該案件進行審判的一種訴訟活動1。行政訴訟中，立案登記制指人民法院在收到行政相對人的訴訟材料以后對其進行形式審查，并輔以必要的實質性審查，需要符合法律規(guī)定的相關條件才予以立案2。至于案件是否能夠進入審判程序，再由專門的司法機關對其進行實質性審查后再決定。也就是說，在立案階段主要對起訴條件進行形式審查，在審判程序當中再主要對實體要件進行審查，使當事人能夠進入訴訟程序。（二）行政訴訟立案登記制的審查內容2015年最新實施的行政訴訟法將我國的行政訴訟案件受理制度正式確立為立案登記制，摒棄了以往的立案審查制，但這并不表明人民法院對

8、行政相對人提起的訴訟不進行審查就給予立案登記，也不代表法院要接收并處理所有的行政爭議。新行政訴訟法第五十一條明確表明:“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟浮?。從這個法條中可以看出，人民法院必須先對案件的起訴條件進行審查再作立案的決定，并且行政訴訟法對法院所需要審查的起訴條件在第25和49條中有所規(guī)定。在實踐中，人民法院需要審查下面四個起訴要件：一是訴訟主體是否是權益受到行政行為侵害的利害關系人，二是案件是否在法院的管轄權限之內以及受案的法院是否擁有管轄權，三是被訴的行政機關是否明確，四是起訴材料是否寫明具體的訴訟請求內容并有相應的事實證明。有關法院管轄權問題的審查、

9、行政相對人訴訟主體資格問題的審查等，都需要經過一定程度的實質性審查之后才能判定。這些不但已經涉及到對受案條件的形式審查，而且已經涉及到實質性審查。在最高法法官編寫的行政訴訟法理解適用與實務指南中對有關立案登記制的誤區(qū)給出了解釋，指南指出立案登記制不會摒棄對起訴材料在程序層面進行審查，但“排除嚴格的實體審查”3。也就是說，法院對起訴材料的審查不會僅停留在程序性的審查上，而會對起訴要件進行一定的實質性審查，只不過放寬了對實質性審查方面的內容。（三）行政訴訟立案登記制下的材料處理在立案審查制中，“立案難”主要體現(xiàn)在行政相對人遞交起訴材料時，手續(xù)復雜，法院對于一些瑣碎的案件經常采取不收材料、不予答復、

10、不出具法律文書的消極立案態(tài)度4。為了解決這一問題，我國確立了立案登記制。新的立案制度實施后，立案難的“三不”現(xiàn)象得到了極大的遏制。新行政訴訟法的實施極大地方便了起訴人進行起訴程序：起訴方式上，允許當事人在書寫起訴書困難時進行口頭起訴，由法院按要求進行筆錄，并開具憑證進行備案；在起訴失敗的救濟上，法院既不立案也不作出不予裁定的，起訴人可以直接向上一級法院起訴，由上一級法院立案或指定法院立案審理。另外，行政訴訟法對案件受理程序作出了新的規(guī)定：在立案審查過程中發(fā)現(xiàn)情況復雜難以當場作出受理或不受理的決定的，不得拒絕接收起訴書，在告知起訴人具體情況并開具證明后，七日之內做出決定；起訴狀內容或形式存在瑕疵

11、的，法院應當及時予以指明并指導，一次性告知起訴人所有應當補正的內容，未經上述程序不得認定起訴條件不符合要求而不予立案；法院經審查后決定不予立案的，應當出具書面裁定書，并告知起訴人如果不服裁判可以提起上訴。由此我們可以看出，行政訴訟立案登記制注重于處理因法外因素而導致的不接收起訴材料的問題。（4） 立案登記與立案審查的區(qū)別傳統(tǒng)的立案審查制是指當事人向法院提起訴訟時，法院對訴訟要件進行實質審查后，決定是否受理。其審查的內容不僅包括程序性的管轄、主體資格等內容，還包括起訴所涉及的法律關系、具體請求的內容等實質性內容5。在立案審查中，人民法院對整個案件的審查都放在立案之前，甚至在沒有當事人到場的情況下

12、，就對與當事人切身利益有利害關系的實質性內容進行審查，缺乏透明度和公開性。由于行政訴訟立案審查制的濫用,使行政相對人的訴訟權利遭到嚴重的影響,信訪的公信力曾一度高于人民法院的司法公信力,我國司法制度改革的第一步同時也是最關鍵的一步就是受案制度的變革，即由審查制變?yōu)榈怯浿?。審查制與登記制的不同之處在于:第一，訴訟起始時間點不同。在立案登記制中，只要人民法院接收了起訴材料，訴訟程序就此啟動了；而在立案審查制下，人民法院接收了起訴材料并且決定立案時，訴訟程序才會啟動。第二，審查方式不同。立案登記制只要求法院立案庭對于起訴材料進行形式上的審查，符合形式條件的就予以立案；立案審查制則要求法院的審查深入到

13、起訴材料中的相關實質性內容。第三，兩者對當事人起訴權的保障不同。登記制實際上降低了法院接受訴狀的門檻，無特殊理由不得拒絕接受起訴書，從而保護了當事人的訴權6。二、國外行政訴訟立案登記制度（一）國外立案登記制實為訴狀登記制眾多西方發(fā)達國家都已經將立案登記制作為行政訴訟的立案受理制度，但是美、英、德等國家的立案登記制與我國的存在細微差異：只要行政相對人遞交的起訴材料的格式符合法律規(guī)定的形式要求,法院就可以當場立案，我們可以稱之為訴狀立案登記。這樣的立案登記制不容易出現(xiàn)案件在立案階段就進行實質性審查的現(xiàn)象，只需要起訴材料在形式上符合法律規(guī)定的受理案件的相關條件就予以立案。1.英美法系國家 英美兩國行

14、政案件的立案與民事案件的立案沒有什么不同之處。在英國，行政相對人在填完法院提供的格式化起訴狀后通過法院審查簽發(fā)后就完成立案，法院只依據(jù)法定的格式要求對行政相對人的起訴材料進行形式審查。在美國，根據(jù)美國聯(lián)邦法院民事訴訟規(guī)則的規(guī)定，當事人將起訴材料提交法院以后，格式審查的工作就由書記員承擔，書記員需要找出起訴材料存在的具體問題，方便當事人或者律師進行補正，但是“書記官不得僅因提交文件的格式不適當而拒絕接受所提交的任何文件”7。英美法系對起訴材料僅作形式審查就予以立案，不會對材料內容進行實體審查。英美兩國在進入審理程序后首先要對訴訟要件進行實質審查的制度實際上是與立案登記制度相匹配的，這也就是說，它

15、們準許全部的行政案件都納入法院，但是法官并不會對全部的案件都進行實體審判，他們會先對起訴要件的實體審查，對通過實體審查的案件再進行實體審判，凡是不符合起訴要件的案件，法院都會駁回起訴。2.大陸法系國家 在德國，所有的行政訴訟無一例外的都要進入法院進行審查。當事人提交訴訟書后訴訟程序就已經開始，處于一種等待審理的狀態(tài)，被稱之為“訴訟系屬狀態(tài)”。行政相對人是否具有訴訟能力、起訴程序是否符合法律要求、案件是否在法院管轄范圍內、是否具有權利保護必要等問題，都是立案以后承辦法官就案件實體問題進行審理和裁判之前審查的實體判決要件問題。日本的做法與德國并沒有多少不同。在日本，民眾把日本憲法的第32條規(guī)定，即

16、“任何人都具有不被剝奪的、在法院接受裁判的權利”作為民眾能夠向法院提起行政訴訟的法律根據(jù)。至于當事人是否具有實質性判決要件，只是承辦法官決定是否實體審查被訴行政機關行為的前提條件，與是否立案無關8。從對兩大法系國家的立案登記制度相關法律規(guī)定的研究中，我們能夠看出，行政相對人可以很容易的進入訴訟程序，即只要起訴材料符合形式要求就予以立案，訴訟就此開始了，可以反映出司法機關對行政相對人訴訟權利的重視。這樣的制度是以犧牲了部分司法效率為代價而設計的，因此為了彌補相應的司法效率下降，這些國家通過訴前案件分流體系、濫訴惡訴懲戒制度作為輔助。（2） 我國未采取國外立案登記制度的原因在中國，行政訴訟立案登記

17、制度采用形式審查與寬松的實體審查相結合的方法，而不像國外一樣實行真正的立案登記制，其主要原因在于：第一，有些行政案件會出現(xiàn)“進的來、出不去”的情況。假如我國行政訴訟法像西方國家一樣實施訴狀登記制，在面對我國行政訴訟實踐中不達到起訴要求案件比例高的情況時，會造成法院審判的壓力急劇上升。目前，我國公民的法律知識水平有限，對法律的認識能力不足，許多民眾對訴訟程序缺乏基本的了解，將司法機關的職能與某些行政機關的職能相混同，錯誤地認為法院必須對所有起訴案件進行深入全面的審理以“主持公道”，而當起訴被拒絕接收時則會妄加揣測，從而不利于社會穩(wěn)定。第二，目前中國法院行政訴訟配置資源較少，缺乏足夠的行政訴訟司法

18、審判人員，與日俱增的行政訴訟起訴量與現(xiàn)有的法官人數(shù)形成巨大反差，甚至于有些基層法院不具備開展行政訴訟裁判的條件。我國行政案件的法官缺乏一定的職業(yè)素養(yǎng)，法官隊伍也不是很穩(wěn)定，數(shù)量十分匱乏。第三，前置行政訴訟案件分流程序缺失。為了防止出現(xiàn)訴訟爆滿法院的情況，司法機關應該在起訴前對案件進行分類處理，將有效的起訴納入到下一個程序階段，而將無效的起訴分流出去，從而保障司法裁判的高效率。如果我國沒有建立配套的輔助程序而盲目地吸納國外的立案登記制度，那在運用過程中還是無法解決實際的司法實踐問題。3、 行政訴訟立案登記制度實施后的現(xiàn)狀分析（一）行政訴訟立案登記制的現(xiàn)狀隨著立案登記制的實行，處理行政爭議的訴訟途

19、徑更加簡便，促使人民法院接收的行政糾紛的案件數(shù)量大幅度增加。2015年5月4日，新法實施的第一個工作日，各級法院接收的行政起訴案件數(shù)量高達兩千余件，同比去年增長了三倍多。據(jù)統(tǒng)計，同年全國各級人民法院受理的行政案件數(shù)量平均每天高達六百余件，次年這個數(shù)字就達到了一千余件。在行政訴訟案件數(shù)量激增的同時，立案率也同時顯著提升，2015年1-9月，各級人民法院受理各類行政案件40萬件，同比上升47.6%，僅5月份一個月就受理2.6萬件，同比上升221%，9有九成案件由法院當場立案。2016年行政案件收案量同比修法前增加了60%-70%。行政訴訟立案登記制的實施不僅有利于緩解立案難問題，保障行政相對人的訴

20、權，從而提高司法機關的公信力，還有助于提高政府的治理能力，加快政府法治化的進程，促進法治社會的完善。（二）行政訴訟立案登記制度實施后出現(xiàn)的問題1.案多人少矛盾更加突出，有限的司法資源面臨挑戰(zhàn)立案登記制降低當事人的訴訟門檻，保障了行政相對人有效訴權的同時，也使得有限的司法資源正面臨著史無前例的挑戰(zhàn)。隨著社會的發(fā)展，公民的司法救濟意識增強，許多新型的、疑難的行政糾紛也將會伴隨著行政訴訟門檻的降低而大量的涌入訴訟程序，進一步加大了人民法院的壓力。在現(xiàn)實生活中由于當事人雙方情緒激烈而產生矛盾，有些行政相對人或許僅僅為了“出一口氣”就提起訴訟，對任何訴前處理方法都不予以接受，存在著不理性傾向,容易出現(xiàn)許

21、多“斗氣型訴訟”的現(xiàn)象。從上文數(shù)據(jù)我們也可以看出，立案登記制的實施雖然充分保障了行政相對人行使訴訟權利，但也必定加重了法院行政庭司法人員的負擔。在大量的案件面前，法官不得出現(xiàn)辦案拖沓現(xiàn)象，就很可能造成法官只求訴訟效率而忽視司法公正。由于法官員額制的變革，法官不僅要忙于審判案件，還要在績效考核中耗費一定的精力，雙重壓力之下可能會造成法官的辭職，這樣不僅會使案多人少的問題更加突出，也會造成更多的國家司法資源的消耗。2.惡意訴訟、濫訴問題日益嚴重根據(jù)立案登記制的規(guī)定，人民法院主要對接收的起訴材料進行形式審查，輔以淺層次的實體審查，然而在司法實踐過程中，各地法院盲目攀比立案數(shù)量，以立案數(shù)量作為衡量立案

22、登記制度實行情況的標準，使得大多數(shù)人民法院的立案庭法官對案件起訴狀僅做形式審查，對所有案件均予以立案受理，過低的起訴門檻給濫訴有了可乘之機。由于立審分立的模式使得立案庭與審判庭之間缺乏溝通，即使有惡意訴訟、濫訴情況，立案庭對案件情況及后續(xù)處理也不了解，缺乏防范機制，難以減少惡意訴訟、濫訴的發(fā)生，缺乏具體的懲罰機制，惡意訴訟人無需承受嚴重的后果，對其沒有威懾力。有些行政相對人為了取得不正當利益或是規(guī)避執(zhí)行而提起惡意訴訟;一些律師和法律從業(yè)者為了得到案件收取代理費，就慫恿、鼓動甚至是幫助當事人鉆法律的空子、打“擦邊球”，提供不實的證據(jù)、偽造事實。有些當事人無理纏訴、濫訴，法官疲于應付，嚴重浪費司法

23、資源。加之制度設置的缺陷，使得人民法院難以承受突如其來的壓力。3.起訴要件和標準不明確，缺少司法實踐中的操作規(guī)范在我國，由于立案登記制中起訴要件與標準不明確，在實踐中就容易出現(xiàn)操作程序混亂的情形。不僅如此，由于行政訴訟立案登記制實施時間較短，與之相匹配的司法解釋、實施條例仍不夠詳細，往往會導致基層法院審查工作難以有效展開，同時審查人員需要重新培訓和再適應，把握新的審查標準還需要一定的磨合時間。上述情況在實踐中較為普遍的表現(xiàn)就是：在面對訴訟條件適格度參差不齊的大量起訴材料時，很多基層法院的處理方法使得行政訴訟立案問題走向了另一個極端，只要行政相對人提交了起訴狀就登記立案的情形，立案庭法官僅進行形

24、式上的審查，對起訴條件是否符合并不作任何實質性的審查。從淺層次來看，這好像是保障了更多行政相對人的訴權，但實際結果是，部分行政案件在法院對其進行實體審查后，將面臨著被駁回起訴的結果。而一旦出現(xiàn)這種情況，不僅會導致行政相對人的訴權得不到實質性的保護，還會浪費更多的時間和金錢，這對原來就很緊缺的司法資源無疑是一錘重擊。很多基層法院司法資源不足，他們既沒有成立立案庭，也沒有組織法官學習全新的立案制度理念和工作流程，僅憑新出臺行政訴訟法單一條款改變審查尺度而沒有指定具體可操作的法院工作制度與監(jiān)督方案，這些因素造成的結果就是法官對“登記”與“立案”的標準掌握不準確，甚至還對司法權威和公信力產生了消極影響

25、。四、現(xiàn)階段立案登記制度實施的建議（一）明確起訴要件的審理規(guī)則和標準為了避免立案登記制重新變成立案審查制，我們要將起訴條件與訴訟要件區(qū)分開，為人民法院立案登記工作確立明確的立案標準。因而，我們應該做到以下兩點:首先要分離立案庭與行政庭的審查工作。立案庭專門負責立案程序，正式進入訴訟程序前對行政訴訟起訴材料進行形式審查。我們應該通過法律的制定來統(tǒng)一起訴材料的內容和格式，從而方便立案庭對行政案件進行形式審查的工作。行政庭則應承擔行政案件的審判工作的責任，行政庭應該對案件的訴訟要件進行實體審查，以此審查清楚立案登記的案件是否具有必要的訴訟條件。在這個審查過程中，行政庭應當讓雙方當事人都參與到審查程序

26、當中來，以此確保當事人在審查程序中的抗辯權，然后做出裁定。其次要嚴格區(qū)分接收起訴材料與審查起訴材料。即使人民法院接收了起訴材料，但這也并不代表立案庭會對這些案件一律予以登記、立案。只有在案件的起訴材料符合法律規(guī)定的完整的形式要件時，才能予以立案。立案登記制度下，法院在立案階段僅對行政相對人遞交的起訴材料作形式審查，在這種情形下我們就需要具體的形式審查的法律標準，然而，在新行政訴訟法中并沒有法律對此進行明確的規(guī)定。在司法實踐中，我們可以采用形式審查和寬松的實體審查相結合的審查方法，但原則上還是采用形式審查。我們采用適度的實體審查是因為行政訴訟的起訴主體與被訴的行政行為具有利害關系，但要對寬松的實

27、體審查的具體內容做好法律規(guī)制，不能讓立案登記制再次滑向立案審查制。（二）建立濫訴、惡意訴訟的制裁制度濫訟和惡意訴訟是嚴重影響司法機關正常工作的不正當訴訟行為，這種行為在我國非常普遍。在建立登記立案制度之后應當及時建立濫訴、惡訴制裁體制，預防這些不正當行為影響司法公正與司法效率，讓行政相對人為濫用訴權、惡意訴訟的行為承擔相應的法律責任。首先，我們可以通過建立懲罰制度來規(guī)制濫訴、惡意訴訟的行為，在確立懲罰制度的基礎上，我們可以明確司法方面的處罰標準。在司法處罰上，對于一些當事人為了讓法院立案而遞交虛假證據(jù)材料或者采用欺騙等手段，我們可以采取對已經收取的案件費用不予返還，并附加實施罰款、司法拘留等處

28、罰措施。其次，我們可以參考銀行個人信息信用庫的模式，專門建立惡意訴訟、濫訴人的“黑名單”，并明確相應的處罰措施，將“黑名單”里面的惡意訴訟、濫訴人的行為與個人信用掛鉤，從而達到防止惡意訴訟、濫訴現(xiàn)象的再發(fā)生。通過合理的構想來建立制裁惡意訴訟、濫訴行為的機制，并且通過立法來加以保障，這樣才能起到規(guī)制惡意訴訟、濫訴行為的作用。（三）健全多元化糾紛解決機制立案登記制的實施無疑使訴訟程序更加簡便，充分保障了當事人訴權的行使。然而，不能把全部行政爭議的解決都引入人民法院當作行政立案登記制度的目的，使多元化解決糾紛的途徑成為單一途徑。事實上，登記立案制不排除采用其他方式來處理行政爭議，例如調解、行政復議等

29、。盡管法院立案了，也不會排除采用合理、合法的調解、撤訴結案等途徑來處理行政爭議。對于行政相對人來說，通過行政訴訟處理糾紛并不是必然的選擇，它只是眾多選擇中的其中一項。一項調查顯示，在1700多名受訪者中，有近70%的人表示從未進行過訴訟10。至于如何解決法律糾紛，僅有22.1%的受訪者會第一選擇訴訟渠道來處理糾紛。而77.7%的受訪者會選擇非訴訟渠道來處理糾紛，在這當中有66.3%的受訪者表示會將采用人民調解的途徑來處理糾紛作為第一選擇。由此可以看出，行政訴訟也并不是大眾作為處理行政爭議的首要選擇。立案登記制度制僅僅在立案階段給選擇訴訟方式來解決糾紛的行政相對人提供了更為方便的司法途徑，充分保障了行政相對人訴權的有效行使，但是我們不能把立案登記制當作鼓勵當事人在處理行政糾紛時不考慮其他解決途徑而直接選擇訴訟的司法途徑。我們不僅要強調利用立案登記制來加強當事人訴訟權利的保障力度，也要注重對當事人理性訴訟的引導,