關(guān)中灌區(qū)灌溉管理體制改革探討工商管理專(zhuān)業(yè)

1、關(guān)中灌區(qū)灌溉管理體制改革探討摘 要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，灌區(qū)的管理體制不順、機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)短缺、人員過(guò)剩、管理粗放、工程保障程度低等問(wèn)題日益突出，已經(jīng)不能跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，這不僅對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)安全隱患，而且嚴(yán)重影響到了灌區(qū)自身的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的灌區(qū)的管理和經(jīng)營(yíng)體制，很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和灌區(qū)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的要求。因此，全面推進(jìn)灌區(qū)工程管理體制改革勢(shì)在必行。本文首先介紹了關(guān)中灌區(qū)，整理了關(guān)中灌區(qū)管理體制改革的演變過(guò)程，接著對(duì)關(guān)中灌區(qū)的五個(gè)灌溉管理體制改革形式進(jìn)行研究，分析了各自的特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題，最后在以上研究基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)建議，關(guān)中灌區(qū)更新改造工程的實(shí)施，

2、對(duì)量大面廣的田間工程的投入與管護(hù)問(wèn)題找出了一條根本的解決途徑，對(duì)我國(guó)灌區(qū)工程更新改造都有一定的指導(dǎo)意義。關(guān)鍵詞：關(guān)中灌區(qū)，管理體制改革，農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)Irrigation Management System Reform in Guanzhong Irrigation DistrictABSTRACTWith the development of socialist market economy, irrigation management system is not smooth, the mechanism is not active, the shortage of funds, per

3、sonnel surplus, extensive management, low degree of engineering security problems have become increasingly prominent, can not keep up with the pace of socio-economic development, which not only bring security risks to the national economy, but also seriously affects the development of the irrigation

4、 district. For a long time, under the condition of planned economy, it is difficult to adapt to the requirements of the socialist market economy and the virtuous circle of irrigation district. Therefore, it is imperative to comprehensively promote the reform of irrigation project management system.T

5、his paper firstly introduces the evolution process of Guanzhong irrigation district, finishing the reform of management system of irrigation district of Guanzhong, and then studied the five irrigation district of Guanzhong irrigation management system reform, analyzes their characteristics and probl

6、ems, finally the study puts forward suggestions for improvement, implementation of Guanzhong Irrigation improvement project, investment and management of field engineering of large quantity to find a fundamental solution, have certain guiding significance for the renovation project of irrigation dis

7、trict in our country.Keywords:Guanzhong irrigation districts;management system reform;Water UsersAssociation目 錄一 、關(guān)中灌區(qū)概況（一）關(guān)中灌區(qū)地理位置（二）關(guān)中灌區(qū)運(yùn)行現(xiàn)狀（三）灌區(qū)改制的目的和意義二 、關(guān)中灌區(qū)灌溉管理體制改革的演變（一）集體化管理階段（1949-1985）（二）灌溉管理民營(yíng)化階段（1985-1996）（三）參與式灌溉管理及農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的發(fā)展（1996年至今）三 、關(guān)中灌區(qū)灌溉管理體制改革的主要形式及成效（一）承包經(jīng)營(yíng)（二）拍賣(mài)（三）租賃拍賣(mài)（四）股份合作供水社（

8、五）農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)四、關(guān)中灌區(qū)改制的對(duì)策建議（一）爭(zhēng)取政府支持（二）廣泛宣傳，提高認(rèn)識(shí)（三）水價(jià)改革（四）灌區(qū)改革必須因地制宜（五）主系統(tǒng)改革與支斗渠改制相結(jié)合關(guān)中灌區(qū)概況（一）關(guān)中灌區(qū)地理位置陜西有著悠久的灌溉歷史，早在秦國(guó)時(shí)期就有興修水渠的記載，關(guān)中地區(qū)位于陜西中部（包括西安、渭南、寶雞、銅川、咸陽(yáng)），屬于暖溫帶半干旱半濕潤(rùn)氣候，降水量非常豐富，光熱資源充足，日照時(shí)間長(zhǎng)，霜期比較短，適宜種植經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物。關(guān)中灌區(qū)是陜西省糧棉生產(chǎn)的主要基地，對(duì)促進(jìn)陜西省的工農(nóng)業(yè)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。灌區(qū)地處關(guān)中平原，東臨黃河，南依秦嶺，西起隴山，北跨渭北黃土高原。灌區(qū)沿渭河流域共分為九個(gè)灌

9、區(qū)（寶雞峽、徑惠渠、交口抽渭、桃區(qū)坡、石頭河、馮家山、洛惠渠石寶川、羊毛灣）灌溉5個(gè)市25個(gè)縣所轄的59.2萬(wàn)公頃農(nóng)田，并為西安，寶雞等城市供水。目前，關(guān)中地區(qū)農(nóng)業(yè)年用水量約為25.2億立方米，大概占全區(qū)總用水量的二分之一，在關(guān)中九大灌區(qū)中，除水庫(kù)調(diào)節(jié)能力較強(qiáng)的東雷灌區(qū)和馮家山灌區(qū)基本不缺水外，其他灌區(qū)都有不同程度的缺水現(xiàn)象。（二）關(guān)中灌區(qū)運(yùn)行現(xiàn)狀灌溉的發(fā)展一定會(huì)面臨治理的問(wèn)題，即利用物力和人力等資源，選擇適當(dāng)?shù)墓喔燃夹g(shù)，安排有效的組織和制度。當(dāng)然，關(guān)中灌區(qū)也不例外，關(guān)中灌區(qū)已經(jīng)運(yùn)行五十多年了，干支渠襯砌老化、渠首淤積、損壞失修嚴(yán)重，運(yùn)行成本日漸增長(zhǎng)，結(jié)果是灌區(qū)面積越來(lái)越小，灌區(qū)水費(fèi)收入越來(lái)越

10、低，工程投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致工程的進(jìn)一步老化。特別是實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，田間工程基本沒(méi)有人管理。為了改善上述情況，關(guān)中九大灌區(qū)商討結(jié)果一致，向世界銀行申請(qǐng)貸款用于關(guān)中灌區(qū)工程更新改造建設(shè)。世界銀行通過(guò)考察和分析之后，決定給關(guān)中灌區(qū)提供一億美金的貸款，并且省政府在出資一億美金，用于九大灌區(qū)的更新改造工程，關(guān)中九大灌區(qū)積極地進(jìn)行了斗支渠管理體制的改革。自 1997年以來(lái)，關(guān)中各大灌區(qū)開(kāi)始進(jìn)行斗支渠管理體制的改革，并取得了顯著的成效。1999 年 12 月，關(guān)中九大灌區(qū)利用世界銀行的貸款實(shí)施工程更新改造，其目的在于提高灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，為灌區(qū)的農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持

11、續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。關(guān)中灌區(qū)改制的目的和意義灌區(qū)改制的目的本文通過(guò)對(duì)關(guān)中九大灌區(qū)管理體制改革的探討，揭示灌區(qū)灌溉管理體制改革的成效，提出灌區(qū)改制進(jìn)一步發(fā)展的對(duì)策建議，促進(jìn)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民收入的增加。灌區(qū)改制的意義農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)是灌區(qū)農(nóng)民參與灌溉管理的一種重要形式，是灌溉管理的一種微觀機(jī)制，在世界各國(guó)灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全以及減貧中都起著戰(zhàn)略性作用。對(duì)我國(guó)廣大灌區(qū)來(lái)說(shuō)，一方面外部利益相關(guān)者處于強(qiáng)勢(shì)地位，往往會(huì)干預(yù)農(nóng)民的民主參與，另一方面，內(nèi)部的傳統(tǒng)村莊治理結(jié)構(gòu)也制約著農(nóng)民的參與意識(shí)和參與行為，導(dǎo)致農(nóng)民自治組織先天性自治不足，從而使參與和民主自治在某種程度上形式化，出現(xiàn)所謂“第三部門(mén)

12、”失靈以及集體行動(dòng)困境等問(wèn)題。通過(guò)本文的理論分析和實(shí)證研究，提出協(xié)會(huì)健康發(fā)展的對(duì)策建議，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。二、關(guān)中灌區(qū)灌溉管理體制改革的演變根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特征，建國(guó)以來(lái)，關(guān)中灌區(qū)灌溉管理制度大致上經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段，分別是集體化管理階段（1949-1985）、民營(yíng)化階段（1985-1996）和參與式灌溉管理（1996年至今）。（一）集體化管理階段（1949-1985）新中國(guó)成立以后，我國(guó)政府將整治水害、保障生產(chǎn)和生活用水放到了戰(zhàn)略地位，這一階段的灌溉管理主要圍繞建設(shè)灌溉排水骨干工程展開(kāi)，采取了集體化的管理模式，由國(guó)家和集體投入資金，建設(shè)灌溉排水工程，在管理上，骨干工程由水利部門(mén)負(fù)責(zé)，末級(jí)渠系

13、由集體負(fù)責(zé)。這一階段又可以分為兩個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是從新中國(guó)成立到上世紀(jì)50年代末，灌溉管理實(shí)行的是分散用水管理和臨時(shí)組織起來(lái)合作用水管理，后來(lái)又形成季節(jié)性和常年性的灌溉組織，如“澆地隊(duì)”、“巡渠組”、“包澆組”等。第二個(gè)時(shí)期是從20世紀(jì)60年代初至80年代中期人民公社解體。隨著水利行政管理體系的健全和完善，原有的灌溉工程管理模式也發(fā)生了變化，逐步形成了各級(jí)水利行政管理部門(mén)和鄉(xiāng)（公社）、村（隊(duì)）等基層組織共同管理的體制。1981年水利部頒發(fā)的灌區(qū)管理暫行辦法第二章第六條規(guī)定：灌區(qū)的管理組織體制實(shí)行按渠系統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，采取專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)和群眾管理組織相結(jié)合的辦法進(jìn)行管理。水利部是中央水

14、行政主管部門(mén)，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)灌溉的行業(yè)指導(dǎo)以及宏現(xiàn)管理，水利局和水利廳作為地方水利部門(mén)，主要負(fù)責(zé)骨干工程管理以及大型水利工程建設(shè)。在這種管理體制下，對(duì)于水利骨干工程，采取“專(zhuān)業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合”的方法，專(zhuān)業(yè)管理是各級(jí)政府的水行政主管部門(mén)之間對(duì)灌溉管理實(shí)行的垂直管理，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理。灌區(qū)管理暫行辦法第七條規(guī)定：“國(guó)家管理的灌區(qū)，屬哪一級(jí)行政管理單位，即由哪一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)建立專(zhuān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)灌區(qū)規(guī)模，分級(jí)設(shè)管理局、處或所”。在省、市、縣三級(jí)行政專(zhuān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，各級(jí)又成立了灌溉管理委員會(huì)或灌溉管理局，負(fù)責(zé)管理支渠和支渠以上的工程和灌溉用水管理。對(duì)于支渠以下的斗渠和毛渠

15、等末級(jí)渠系工程的維護(hù)和管理，由受益農(nóng)戶(hù)推選出來(lái)的支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)進(jìn)行管理，支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)接受灌區(qū)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。“專(zhuān)業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合”的管理體制見(jiàn)圖3-1。專(zhuān)管與群管相結(jié)合的管理體制是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要求的一種灌溉管理制度，由于在這種制度下灌溉工程和水資源管理基本上是由各級(jí)政府層層下達(dá)，而且存在產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明等問(wèn)題，造成國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行以及人民公社的解體，農(nóng)村小型灌溉工程失去了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)體依托，在其組織基礎(chǔ)不復(fù)存在的情況下，所有者主體缺位，權(quán)責(zé)不明，水利投入大幅度減少以及渠系破壞等問(wèn)題日益突出，影響了農(nóng)業(yè)生

16、產(chǎn)的正常進(jìn)行，這一階段的管理結(jié)構(gòu)如圖3-1所示。圖2.1 集體化管理制度示意圖資料來(lái)源：孟德鋒.2009.農(nóng)戶(hù)參與灌溉管理改革的影響研究（二）灌溉管理民營(yíng)化階段（1985-1996）這一階段與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，在灌溉管理體制上也出現(xiàn)了市場(chǎng)化取向，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，在經(jīng)費(fèi)的管理上，灌溉工程管理費(fèi)來(lái)源由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一支付轉(zhuǎn)變?yōu)槭芤嬗盟畱?hù)繳納水費(fèi)，1985年水利部頒布的水費(fèi)計(jì)收管理辦法明確規(guī)定：灌區(qū)水利工程管理所需經(jīng)費(fèi)主要由收取的水費(fèi)負(fù)擔(dān)。已建成的大型抽水泵站和干渠等工程維護(hù)所需要的資金，由地方財(cái)政和渠系的受益對(duì)象共同承擔(dān)，支渠和毛渠等末級(jí)渠系的維護(hù)費(fèi)用，原則上由村集體和受益農(nóng)戶(hù)共

17、同承擔(dān)。第二，在灌溉管理體制上，出現(xiàn)了市場(chǎng)化取向，在國(guó)家或集體擁有水權(quán)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不變的情況下，采取承包、租賃、股份合作以及拍賣(mài)等多種形式下放經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。承包是通過(guò)簽訂承包合同，將灌溉工程的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托給承包者，由承包者按照合同經(jīng)營(yíng)和管理；租賃是通過(guò)招標(biāo)的方式將灌溉經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給承包者，承包者按照租賃合同繳納租金并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理；股份合作制是將灌溉工程資產(chǎn)劃分成股份，由購(gòu)買(mǎi)股權(quán)的股東共同擁有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并參與經(jīng)營(yíng)和管理；拍賣(mài)是將灌溉工程的使用權(quán)通過(guò)競(jìng)價(jià)部分或全部賣(mài)給高價(jià)購(gòu)買(mǎi)者，由購(gòu)買(mǎi)者自主經(jīng)營(yíng)和管理。隨著各種產(chǎn)權(quán)形式在農(nóng)業(yè)水資源管理中的應(yīng)用，農(nóng)業(yè)水利投資主體出現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，投資渠道大

18、大拓展，在一定程度上解決了小型灌溉工程有人用無(wú)人管的問(wèn)題，促進(jìn)了資金、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素的合理組合。但是，由于灌溉工程投資大、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)以及傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“專(zhuān)管”為主管理思想的影響，部分民營(yíng)化的灌溉工程在20世紀(jì)90年代中后期出現(xiàn)了資金緊張、運(yùn)行困難的問(wèn)題，致使灌溉工程帶病運(yùn)行、水費(fèi)上漲，用水戶(hù)不滿情緒日益凸出。（三）參與式灌溉管理及農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的發(fā)展（1996年至今）20世紀(jì)80年代以來(lái)的參與式灌溉管理（PIM）模式和灌溉管理權(quán)轉(zhuǎn)移（IMT），將灌溉系統(tǒng)的部分或全部管理權(quán)移交給農(nóng)民組織，并將用水戶(hù)參與灌溉管理作為灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。我國(guó)在世界銀行的資助下，從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始實(shí)

19、施“參與式灌溉管理”改革。經(jīng)歷了建立“經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)”和“用水戶(hù)自主管理灌排區(qū)”兩個(gè)階段。在我國(guó)與世界銀行簽訂的長(zhǎng)江流域水資源貸款項(xiàng)目協(xié)議中，明確要建立以用水戶(hù)協(xié)會(huì)為主要形式的“經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)”，推行用水戶(hù)參與灌溉管理。經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)有兩個(gè)最主要的管理組織，即供水公司和農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)（WUA），供水公司和農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建立經(jīng)濟(jì)上的契約關(guān)系，供水公司按照合同向農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)按方收取水費(fèi)。但是在改革實(shí)踐中，由于建立供水公司比較困難，農(nóng)業(yè)灌排不可能完全做到經(jīng)濟(jì)自立，國(guó)內(nèi)外也很少見(jiàn)到這種先例，后經(jīng)管理部門(mén)和世界銀行項(xiàng)目管理人員的商討，達(dá)成一致意見(jiàn)，把“經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)”改為“用水戶(hù)自主管理灌排區(qū)”，強(qiáng)調(diào)

20、建立和發(fā)展農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)。在以后的其它世界銀行貸款項(xiàng)目，以及中國(guó)與英國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)際合作項(xiàng)目中都強(qiáng)調(diào)組建用水戶(hù)協(xié)會(huì)，讓用水戶(hù)參與灌溉管理，最終實(shí)現(xiàn)完全的自主管理。參與式灌溉管理的理念和方法在中國(guó)逐步被人們了解、接受和推廣。關(guān)中灌區(qū)灌溉管理體制改革的主要形式及成效我國(guó)灌區(qū)管理長(zhǎng)期以來(lái)沿用總干、干渠、分干渠及支渠由國(guó)家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理，支渠以下工程由群眾管理的專(zhuān)管與群管相結(jié)合的管理模式。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，和農(nóng)村改革尤其是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，由過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃種植，改為各家各戶(hù)，這些都對(duì)灌區(qū)的管理提出新的要求，而灌區(qū)還是沿用過(guò)去的管理模式，顯然已經(jīng)不適應(yīng)這種變化，不能適應(yīng)社

21、會(huì)的發(fā)展。尤其在灌區(qū)的支斗渠管理上，灌區(qū)無(wú)力管理，出現(xiàn)了渠道有人用無(wú)人管的局面，導(dǎo)致渠道破爛，管護(hù)責(zé)任不清等諸多問(wèn)題，影響了灌區(qū)農(nóng)戶(hù)的用水積極性，和渠道灌溉效益的發(fā)揮。因此灌區(qū)改制（基層體制改革）的重點(diǎn)在與針對(duì)支斗渠的改制，在關(guān)中灌區(qū)針對(duì)各灌區(qū)的實(shí)際情況采用承包、租賃、拍賣(mài)、股份合作供水社和用水者協(xié)會(huì)五種不同的改制模式。20世紀(jì) 80年代中國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,土地承包到戶(hù),原集體所有的生產(chǎn)資料都分到農(nóng)戶(hù)。但灌區(qū)基層的末級(jí)渠系工程無(wú)法分, 也不能分,仍歸集體所有 、集體管理。但新形勢(shì)下的集體管水組織主體“缺位” ,造成了集體所有的田間工程有人用、無(wú)人管、老化損壞嚴(yán)重等問(wèn)題。特別是隨著

22、農(nóng)村取消“兩工”(勞動(dòng)積累工與義務(wù)工),該矛盾以及由此造成的田間工程老化失修問(wèn)題日益加劇 。陜西關(guān)中九大灌區(qū)灌溉面積達(dá) 59 萬(wàn) hm 2 , 是陜西省主要的農(nóng)產(chǎn)品與商品糧生產(chǎn)基地。但由于灌溉設(shè)施年久失修, 急需進(jìn)行更新改造 。為此,中國(guó)政府于1999 年向世界銀行申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn) 1 項(xiàng)為期 (2000 2005 年)的關(guān)中灌區(qū)更新改造工程項(xiàng)目(GIIP)。而整個(gè)關(guān)中灌區(qū)從 1997 年就開(kāi)始進(jìn)行末級(jí)渠系的管理體制改革試點(diǎn), 一開(kāi)始主要采用承包租賃 、拍賣(mài)和股份合作等經(jīng)營(yíng)方式和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)(WUA)的管理體制改革模式。為此, 世界銀行GIIP項(xiàng)目專(zhuān)家組及陜西省項(xiàng)目辦于 1999 年委托西北農(nóng)林

23、科技大學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu) ,通過(guò)設(shè)立分布九大灌區(qū) 6000 條斗渠及定點(diǎn)監(jiān)測(cè)的 120 條斗渠與 800個(gè)農(nóng)戶(hù)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò),連續(xù)進(jìn)行了 (2000 2005 年)的跟蹤調(diào)查, 監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)了整個(gè)關(guān)中灌區(qū)管理體制改革的進(jìn)展、成效 ,及時(shí)分析了改制實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題 , 并提出了相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)與建議 。通過(guò)對(duì)承包 、租賃、拍賣(mài) 、股份合作以及WUA等 5 種不同改制模式與未改制模式的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向?qū)φ?,篩選出最適合灌區(qū)基層管理體制改革的模式 用水戶(hù)參與管理的模式即 WUA。該模式廣大用水戶(hù)民主參與管理的程度最高, 能最大程度地發(fā)揮農(nóng)民的主人翁精神, 且灌區(qū)末級(jí)渠系工程能夠得到最有效的

24、管護(hù)。承包經(jīng)營(yíng)承包的概念承包經(jīng)營(yíng)是在產(chǎn)權(quán)不變的前提下，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，以承包經(jīng)營(yíng)的合同形式，確定灌區(qū)、承包人、農(nóng)戶(hù)三者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。承包經(jīng)營(yíng)是指交付一定的風(fēng)險(xiǎn)抵押金，承諾完成一定的任務(wù)指標(biāo)，并獲得相應(yīng)報(bào)酬的一種管理形式, 是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。它是我國(guó)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一種延伸，是灌區(qū)管理體制改革中容易操作，便于推廣的改制模式。2、承包的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)承包經(jīng)營(yíng)在產(chǎn)權(quán)不變的情況下，由管理站將支、斗渠修復(fù)、管理、改造、經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給集體或者個(gè)人，以合同的形式確定完成一定的灌溉管理目標(biāo)和任務(wù)來(lái)實(shí)行自負(fù)盈虧和自主經(jīng)營(yíng)。這樣做既有利于調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人管理田間工程的積極性,

25、 又建立了以經(jīng)營(yíng)者為管理主體的新機(jī)制, 在改革初期發(fā)揮了積極的作用。經(jīng)營(yíng)者會(huì)投入一定的資金，這樣會(huì)促使經(jīng)營(yíng)者認(rèn)真負(fù)責(zé)地管理工程，宣傳合理用水，并為農(nóng)戶(hù)做好服務(wù)。以此達(dá)到避免風(fēng)險(xiǎn)損失，早日收回投資，增加效益的目的。拍賣(mài)1、拍賣(mài)的概念拍賣(mài)是“五小水利工程，通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估后，采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)，出讓移交給另一方經(jīng)營(yíng)管理的一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手段。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水利資產(chǎn)優(yōu)化組合、配置的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。在關(guān)中灌區(qū)，特別是涇惠渠灌區(qū)，他們是借用拍賣(mài)這種形式來(lái)優(yōu)選承包經(jīng)營(yíng)人，實(shí)質(zhì)是出讓支斗渠的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)。所以更確切地講，應(yīng)當(dāng)叫作競(jìng)價(jià)承包。這種模式僅適用于改革初期且渠道工程狀況較好的斗渠。拍賣(mài)的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)拍賣(mài)的特點(diǎn)

26、：工程所有權(quán)不變，將使用權(quán)拍賣(mài)，發(fā)揮民辦水利工程的優(yōu)勢(shì)。引入了多元化投入機(jī)制，吸納了社會(huì)資金，減輕了水管單位負(fù)擔(dān)，加快了工程修復(fù)和建設(shè)。其優(yōu)勢(shì)為:責(zé)任落實(shí),調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)者的積極性 。因斗渠運(yùn)行管理的好壞直接關(guān)系到經(jīng)營(yíng)者的投資收益,為此, 經(jīng)營(yíng)者會(huì)主動(dòng)聯(lián)系農(nóng)戶(hù), 引水期間會(huì)加強(qiáng)巡渠、查水, 使水量對(duì)口率有較大提高 , 渠道工程的日常管護(hù)責(zé)任得到落實(shí)。 減少了中間環(huán)節(jié),降低了農(nóng)民的水費(fèi)負(fù)擔(dān)。改制后,經(jīng)營(yíng)者通過(guò)灌水員直接面向農(nóng)戶(hù) ,減少了村 、組等中間環(huán)節(jié), 加之經(jīng)營(yíng)者管護(hù)渠道的積極性提高了, 加強(qiáng)了用水管理 ,減少了水量浪費(fèi), 相對(duì)降低了農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān) 。 確定了經(jīng)營(yíng)主體, 使農(nóng)戶(hù)監(jiān)督有了具體對(duì)象。缺

27、點(diǎn)是在保護(hù)農(nóng)民的利益上存在較大的局限性, 少數(shù)承包經(jīng)營(yíng)者的短期行為時(shí)有發(fā)生。特別是斗渠產(chǎn)權(quán)的歸屬不明晰, 推廣拍賣(mài)這種形式有一定阻力。核心問(wèn)題是拍賣(mài)金的歸屬及使用。租賃經(jīng)營(yíng)租賃經(jīng)營(yíng)的概念將支斗渠工程設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估后，出租給個(gè)人或合伙人。由他們自行負(fù)責(zé)渠道改造、開(kāi)發(fā)以及經(jīng)營(yíng)管理。而且承租者應(yīng)預(yù)交一定的租金，其款項(xiàng)用于該承租的支、斗渠設(shè)施的改造。租賃經(jīng)營(yíng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)水利資產(chǎn)優(yōu)化組合配置的一種嘗試形式，是公有共營(yíng)和公有民營(yíng)的典型。 灌區(qū)改制中所謂的租賃是指在所有權(quán)不變的前提下將使用權(quán)出租給個(gè)人或合伙人，由承租人自行負(fù)責(zé)渠道工程改造的資金投入和經(jīng)營(yíng)管理的一種經(jīng)營(yíng)形式。租賃的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)其特

28、點(diǎn)是支、斗渠所有權(quán)不變，將使用權(quán)、管理權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)出租。而且租期相對(duì)靈活，一般為530年。承租權(quán)只能繼承，不得轉(zhuǎn)讓。而且經(jīng)營(yíng)中，出租方（甲方）不負(fù)聯(lián)帶責(zé)任。這種模式適用于具備一定工程條件、設(shè)施尚能使用且效益較差的田間工程 。其優(yōu)點(diǎn)是有利于吸收社會(huì)資金 、拓寬投資渠道 、加快工程改造 、落實(shí)管護(hù)責(zé)任 、減少中間環(huán)節(jié)并能形成一種責(zé) 、權(quán)、利相統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)機(jī)制 。租賃制的局限性在保護(hù)農(nóng)民自身的利益上存在局限性，經(jīng)營(yíng)者對(duì)支斗渠工程一次性投入較大，實(shí)際推廣尚有難度。農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)1、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的概念農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)(Water UsersAssociation )是按渠系邊界（一般以支渠或斗渠為單元），有

29、同一渠道或幾條相關(guān)渠道控制區(qū)內(nèi)的用水戶(hù)，按一定程序共同參與組成的有法人地位的非盈利性質(zhì)的用水戶(hù)自己的灌溉服務(wù)社團(tuán)組織，通過(guò)政府或水管單位授權(quán)，將工程設(shè)施的維護(hù)與管理部分或全部交給用水戶(hù)，實(shí)行民主管理的一種灌溉管理模式。他是參與式灌溉管理的具體組織形式，其實(shí)只是民主管理，廣泛監(jiān)督。用水戶(hù)參與灌溉管理是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)現(xiàn)有管理體制與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，從目前的行政事業(yè)型變?yōu)榻?jīng)營(yíng)管理型。把支渠及支渠以下工程設(shè)施交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理，讓受益農(nóng)民參與灌溉管理，使灌溉工程的運(yùn)行維護(hù)對(duì)于政府的依賴(lài)程度逐步減弱，灌溉管理機(jī)構(gòu)自我維持的能力逐步增強(qiáng)，最終達(dá)到良性運(yùn)行的目的。2、農(nóng)民用水戶(hù)的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)特

30、點(diǎn)：農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)不以盈利為目的，向用水戶(hù)提供灌溉供水和技術(shù)服務(wù)，維護(hù)用水戶(hù)的灌溉利益；用水戶(hù)直接參與，實(shí)行民主決策；具有法人資格，經(jīng)濟(jì)自立，權(quán)責(zé)明確；實(shí)行人民用水自治，堅(jiān)持以服務(wù)為本，這也是農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)最主要的一個(gè)特點(diǎn)。優(yōu)勢(shì)：成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)后，大大提高了廣大農(nóng)民的積極性，他們把發(fā)展灌溉當(dāng)成自己的事業(yè)，主動(dòng)及時(shí)地對(duì)工程進(jìn)行維修、管護(hù)，保證工程持續(xù)有效經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的組織，通過(guò)協(xié)商可以解決一些用水糾紛，確保計(jì)劃用水。依據(jù)制度和章程，召開(kāi)會(huì)員大會(huì)大力宣傳、商量協(xié)調(diào)，有利于農(nóng)民科學(xué)用水。組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，保證了支、斗渠工程的管護(hù)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，又可以促使灌溉管理單位其迅速轉(zhuǎn)變職能

31、，使灌溉管理單位從具體的工程維護(hù)、送水澆地、開(kāi)票結(jié)算等繁雜的程序中解脫出來(lái)，以便更好地管理和服務(wù)基層，最終實(shí)現(xiàn)灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展12,5354,57,100農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的成立減輕了用水戶(hù)的負(fù)擔(dān)。協(xié)會(huì)作為獨(dú)立的管水組織，實(shí)行民主自治，減少了行政干預(yù)和中間環(huán)節(jié)，推行水價(jià)公開(kāi)按量計(jì)費(fèi)，降低了農(nóng)民的用水費(fèi)用。股份合作供水公司股份合作制的概念股份合作制是中國(guó)小型企業(yè)改制中涌現(xiàn)出來(lái)的新生事物。它是把規(guī)模較小的企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估后，將部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折成等額股份出售給企業(yè)內(nèi)部職工，把原來(lái)的公有制改造成內(nèi)部職工持股的股份合作制。股份合作制的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)股份合作制的產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有，但又是集體占有且共同使用的，其中有一

32、個(gè)民主決策的運(yùn)作機(jī)制，將按勞分配與按股分配相結(jié)合，職工通過(guò)勞動(dòng)和資本同時(shí)成為利益的共同體。股份合作制在灌區(qū)支斗渠改制中的應(yīng)用股份合作供水社引入灌區(qū)改制將公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜?，即將部分灌溉系統(tǒng)分成等額股份，出售給受益的農(nóng)戶(hù)、灌溉管理部門(mén)的員工和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)村組的干部等，股東共同投資組建供水社，共同擁有工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。由股東大會(huì)選出 5 到 7 名成員組成的董事會(huì)，包括一名董事長(zhǎng)，并在競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)理的候選人中選出一名經(jīng)理。由經(jīng)理及雇傭員工來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行和管護(hù)，并負(fù)責(zé)收繳水費(fèi)。出售股份的資金部分用在改造斗、分渠，以及擴(kuò)大灌溉服務(wù)范圍。除支付運(yùn)行和管護(hù)費(fèi)用外，可在灌溉水費(fèi)中提取比例，用來(lái)作為股東投資的

33、回報(bào)。股東對(duì)內(nèi)實(shí)行股份制合作，對(duì)外與管理局簽訂協(xié)議。關(guān)中灌區(qū)改制的對(duì)策建議爭(zhēng)取政府支持灌區(qū)改革涉及到國(guó)家、灌區(qū)水管單位和廣大受益農(nóng)民，灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國(guó)家應(yīng)給予扶持，改革措施的實(shí)施還要依靠多方協(xié)調(diào)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組與灌區(qū)的配合；有關(guān)職能部門(mén)要在工程技術(shù)、科學(xué)管水用水、財(cái)務(wù)管理等方面對(duì)經(jīng)營(yíng)人或農(nóng)戶(hù)給以培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)管理水平。廣泛宣傳，提高認(rèn)識(shí)灌區(qū)改革是關(guān)系農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等各方面的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面緊密配合，加強(qiáng)宣傳，加深認(rèn)識(shí)，樹(shù)立信心。水價(jià)改革水價(jià)的改革要認(rèn)真貫徹國(guó)家將農(nóng)業(yè)灌溉按成本價(jià)供水的政策，供水價(jià)格要按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則核定，對(duì)農(nóng)業(yè)用水要區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)定價(jià)；同時(shí)要綜合考慮各方面因素，除了灌區(qū)自身發(fā)展的要求外，還要考慮農(nóng)民的承受能力，在降低供水成本上下工夫，通過(guò)精簡(jiǎn)人員，以工補(bǔ)農(nóng)等多種形式實(shí)現(xiàn)灌區(qū)和農(nóng)戶(hù)的雙贏。灌區(qū)改革必須因地制宜根據(jù)自身實(shí)際管理的特點(diǎn)和工程狀況，分析存在的問(wèn)題，在借鑒其他灌區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，找到突破口，循序漸進(jìn)探索出適合自己的改革之路，促進(jìn)灌區(qū)的發(fā)展。切忌跟隨盲從，從而逐步建立符合我國(guó)國(guó)情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。主系統(tǒng)改革與支斗渠