宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)查與法律問題分析

1、宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)查與法律問題分析宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)查與法律問題分析 農(nóng)村宅基地交易的產(chǎn)權(quán)在理論界眾說紛紜，有學者提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶的回歸是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的必然選擇，也有學者提出農(nóng)民住房可轉(zhuǎn)讓而宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的折中立法方案。以武漢大學盂勤國教授為代表的一部分學者則激烈反對物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易，指出“農(nóng)村宅基地不得交易是農(nóng)村宅基地分配制度的有機組成部分，農(nóng)村宅基地分配制度是有效維系億萬農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要制度，物權(quán)法必須重申農(nóng)村宅基地交易的現(xiàn)行法律政策。我國新物權(quán)法在審議獲得通過時，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題最終采取了擱置的態(tài)度，規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律

2、和國家有關(guān)規(guī)定。”物權(quán)法的擱置態(tài)度并沒有停止人們對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，乃至農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度未來走向的關(guān)注和思索。2008年，筆者對安徽省肥西縣的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行了實況調(diào)查，共獲得有效問卷359份和肥西縣五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)房產(chǎn)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從一定程度上反映了中部較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實際情況?；谡{(diào)查統(tǒng)計，對我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問題從法律上進行分析，提出完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議以及應該注意的相關(guān)問題。一、肥西縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀肥西縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還不成規(guī)模，與其閑置情況相比，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小(見表1)。根據(jù)該縣房產(chǎn)局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前全縣農(nóng)村待流轉(zhuǎn)宅基地數(shù)量驚人，整戶閑置的房子就有

3、8526戶。其宅基地面積為1913畝。另外，現(xiàn)在農(nóng)村人均占有房屋2，5間，而實際上人均占有1，5間已足以滿足其生產(chǎn)生活需要，照此計算，肥西全縣約有33，73萬間房屋等待流轉(zhuǎn)。調(diào)查結(jié)果顯示，總計只有20的村莊實際存在著房屋出租情況，出租戶數(shù)在10戶以上的村莊僅占11 ，出現(xiàn)住宅買賣情況的村莊更少。表1 肥西縣農(nóng)村宅基地與農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)情況鄉(xiāng)鎮(zhèn) 村莊 惠戶，數(shù) 買賣戶數(shù) 出租戶數(shù) 交易百分比上派鎮(zhèn) 三崗村 1549 3 500 32，5花崗鎮(zhèn) 蘇小村 900 5 45 5，6小廟鎮(zhèn) 建設(shè)村 980 14 33 4，8劉河鄉(xiāng) 木蘭村 1223 13 54 5，5產(chǎn)后等 九連村 1080 16 21 3

4、，4說明：該地區(qū)宅基地與農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的主要形式是買賣和出租住房，因此定義交易比例=(買房戶+出租戶)總戶數(shù)據(jù)調(diào)查，市郊(或縣郊)大部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)案例占宅基地總數(shù)的10左右，有的甚至高達40以上。而肥西縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小，在經(jīng)濟最為發(fā)達的上派鎮(zhèn)，其典型村的交易比例也僅有32，5。這一比例與其他地區(qū)相比明顯偏低。我國土地管理法第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”。第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”在我國，宅基地使用權(quán)具有一定的社會福利性質(zhì)，從根本上說，是依據(jù)村集體成員權(quán)而無償分配給村民的，是維持農(nóng)民基本居住條件、維護農(nóng)

5、村社會穩(wěn)定的保障，因此，我國法律并不允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。但問卷調(diào)查表明，目前城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買房屋或者購買宅基地建住宅的情況較為常見，成為農(nóng)民宅基地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓的主要渠道之一(表2)。而且，這種情況隨地區(qū)經(jīng)濟狀況而變化，經(jīng)濟越發(fā)達且所在或相鄰城市房價越高的地方，居民購買宅基地的就越多(比如合肥郊區(qū))，而在農(nóng)村，則比較少見。表2 城鎮(zhèn)居民在村里購買宅基地情況調(diào)查人數(shù)及比例 有很多 有一些 沒有 合計人數(shù) 35 115 209 359百分比 1O 32 58 100問卷還顯示，對于是否應該允許宅基地買賣，56的農(nóng)民認為，宅基地取得后就是自己的，當然可以買賣；另有44的村民選擇不能買賣，但

6、也并非真是自己希望這樣做，而是因為知道國家法律不允許，所以才這樣選擇(表3)。選擇允許買賣的，對于宅基地該賣給誰，看法不一(表4)。而且實踐中宅基地轉(zhuǎn)讓的原因也很復雜，有的為生活所迫，如看病、子女上學，有的則為經(jīng)濟利益所驅(qū)使。這表明宅基地轉(zhuǎn)讓存在極為復雜的原因。以上調(diào)查可以看出，雖然法律上禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，但實際調(diào)查卻大量存在宅基地的買賣，這種現(xiàn)狀游離在法律和政策的邊緣，而且宅基地的轉(zhuǎn)讓也被許多人認可，法律與現(xiàn)實之間非常尷尬。 二、當前農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的弊端(一)法律制度價值理念無法適應現(xiàn)實社會發(fā)展法律追求的價值是正義、平等、自由、秩序、效率。通過分析土地管理法可以看出，立法者在設(shè)計宅基

7、地使用權(quán)時將秩序價值放在首位，這體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合分配條件的農(nóng)戶、禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地、宅基地使用權(quán)不得抵押等條款的規(guī)定上。土地管理法這樣的規(guī)定以及物權(quán)法擱置規(guī)定，其出發(fā)點是要保護土地資源、保障農(nóng)民的生活、側(cè)重土地的社會保障功能，在涉及“三農(nóng)”問題的時候。然而筆者認為法律應當順應社會發(fā)展的要求。我國宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計如果只注重計劃經(jīng)濟時代的秩序價值，意味著對市場經(jīng)濟時代市場主體行為的限制，是不符合市場經(jīng)濟要求的。在市場經(jīng)濟背景下，土地管理法和物權(quán)法應當更加注重正義與效率價值的實現(xiàn)。秩序所側(cè)重的是社會制度和法律制度的形式結(jié)構(gòu)，而正義所關(guān)注的卻是法律

8、規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容。法律制度的設(shè)計必須能夠滿足個人的合理需要和主張，才能真正打破現(xiàn)今城鄉(xiāng)二元體制的束縛。物權(quán)法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！蓖恋毓芾矸ǖ?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！睋７ǖ?7條明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。因而，在我國現(xiàn)行法律體制下，法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓和抵押。這種禁止性規(guī)定是建立在人不流動的自然經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，帶有

9、濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，政府過于強調(diào)由國家配置土地資源?。既有違民法物權(quán)的基本原理，也使大量的土地資源得不到合理利用。(二)過度強調(diào)宅基地的保障功能忽視了用益物權(quán)首先，房屋作為私人財產(chǎn)，根據(jù)民法通則第75條第一款的規(guī)定，房屋屬于公民的個人財產(chǎn)范疇，公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。另根據(jù)民法通則第71條的規(guī)定和民法的相關(guān)理論，公民個人對于其房屋享有受法律保護的財產(chǎn)所有權(quán)，自然有依法對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中的處分，包括出賣、互易、贈與等方式。土地管理法第62條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！边@說明土地管理法只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅

10、基地的，不予批準，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。其次，平等為民法的基本原則，對于物權(quán)同樣應當實行“同地同權(quán)”，目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用權(quán)人只要取得房產(chǎn)證，就可上市交易，同為土地使用權(quán)的福利性分配，農(nóng)村宅基地使用權(quán)為何不能進行交易呢?這是人為地造成同樣用于居住目的的“城市土地使用權(quán)”和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”不平等，此種不平等實際上是剝奪了農(nóng)民手中的財產(chǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為民事權(quán)利的一種，也毫無保留地貫穿平等原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)，在法律地位上應與城市土地使用權(quán)相平等，這就意味農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)。限制宅基地的流轉(zhuǎn)，只會導致

11、農(nóng)村宅基地使用價值和交換價值不能完全實現(xiàn)，離開了使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能的充分實現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物效能必將大打折扣。最后，物權(quán)法為權(quán)利法，本來就該確認宅基地使用權(quán)一項重要的用益物權(quán)?？墒歉鶕?jù)新頒布的物權(quán)法第152條，宅基地使用權(quán)對宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，但卻沒有收益的權(quán)利，因而是一種權(quán)能不完全的用益物權(quán)。這是對宅基地使用權(quán)權(quán)能上的縮減，導致自邏輯內(nèi)容的矛盾。民法上的收益方式千變?nèi)f化，如果使用人無權(quán)從宅基地上獲得收益，那么，庭院之內(nèi)的果實、出租的房屋、在居所內(nèi)從事手工創(chuàng)收等是否一概無效?顯然維護農(nóng)村居住土地穩(wěn)定的基本政策并不能排除使用權(quán)人有收益的權(quán)

12、能。合理的宅基地使用權(quán)應該是權(quán)能完整的用益物權(quán)。三、宅基地上的建筑物區(qū)分所有構(gòu)建新型農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度宅基地上是否成就建筑物區(qū)分所有，于理論上并不是一個大的難題。建筑物區(qū)分所有權(quán)，是在區(qū)分所有建筑物上成就的包括專有部分專有權(quán)、共有部分共有權(quán)以及成員權(quán)在內(nèi)的一種復合型權(quán)利 ，盡管其稱謂在各國有所不同，但都指向一個實質(zhì)，即在同一幢建筑物上成立功能獨立的多個空間，并且分屬不同所有人?？梢?，是否成就建筑物區(qū)分所有，與所依附土地性質(zhì)并無特別關(guān)聯(lián)。宅基地上能否成就建筑物區(qū)分所有的關(guān)鍵，是宅基地上的房子可否區(qū)分為不同獨立空間并允許歸屬于不同所有人。若然，則成立建筑物區(qū)分所有，否則，則不成立。在現(xiàn)代技術(shù)

13、條件下，在建筑物上區(qū)分功能獨立的區(qū)間很容易實現(xiàn)，但能否歸屬不同的人所有則是一個法律問題，即法律是否允許區(qū)分的獨立空間在不同主體間流通，從而歸屬于不同的所有人。在國有土地上的建筑物區(qū)間，法律允許正常的流通，自可成就建筑物區(qū)分所有權(quán)。筆者認為，宅基地上也應可以成就建筑物區(qū)分所有。理由如下：第一，房權(quán)與地權(quán)的適當分離，奠定了宅基地上建筑物區(qū)分所有權(quán)成立的基礎(chǔ)。我國法律對農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的限制，集中在地而非房。所謂“房地不可分”、“地隨房走”，只是一種通常的說法。“由于宅基地與房屋是不可分離的，因此轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)必然發(fā)生宅基地使用權(quán)變動” ，因宅基地轉(zhuǎn)讓限制而連帶房屋不可轉(zhuǎn)讓的觀點只在房屋整體轉(zhuǎn)讓的情況下

14、具有合理性，在建筑物區(qū)分所有的情況下實際上根本站不住腳。在一物已為他人占有的情況下，再要成立一個以占有為前提的權(quán)利，違反一物一權(quán)原則。倘若土地使用權(quán)具有惟一性和專有性，則理所當然適用一物一權(quán)原則。然而，土地作為物權(quán)客體本身就帶有一定的觀念性。在土地這樣的不動產(chǎn)上，多個使用權(quán)完全可以并行不悖，而并不一定相互沖突或排斥。在同一塊土地上成就多個使用權(quán)客觀上完全是可能的。筆者認為，房權(quán)與地權(quán)各自具有一定的獨立性，盡管其相互關(guān)聯(lián)，但可以適當分離。在同一塊土地上，可以存在多套分屬不同所有人的房屋，這些房屋所有人都對該塊土享有土地使用權(quán)。國有土地如此，宅基地亦然。第二，按照現(xiàn)行法律，在宅基地上是可能成就建筑

15、物區(qū)分所有的。我國物權(quán)法第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！钡?53條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”土地管理法第59條規(guī)定，農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)村建設(shè)，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)赳和土地利用年度計劃?？梢?，對于農(nóng)民如何利用宅基地建設(shè)房屋，除了要求符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃之外，法律并沒加以過多限制。農(nóng)民在符合上述要求的情況下，現(xiàn)代農(nóng)民對生活隱私的態(tài)度也趨于重視，有些農(nóng)民在建造房屋的時候開始借鑒城市房屋的布局進行設(shè)計，在建設(shè)農(nóng)家庭院時，將建筑物分成相對獨