國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制的發(fā)展與實(shí)踐思考-

1、全國(guó)中文核心期刊·財(cái)會(huì)月刊2010.5中旬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是近年來(lái)理論界提及較多的一個(gè)范疇。它是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化,結(jié)合逐步推進(jìn)社會(huì)主義政治體制改革的形勢(shì),所推出的一項(xiàng)旨在加強(qiáng)國(guó)有資本管理、確保國(guó)有資本保值增值、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),同時(shí)有利于完善財(cái)政復(fù)式預(yù)算體系的重要舉措。了解國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)條件、分析其產(chǎn)生的客觀必然性,深刻領(lǐng)會(huì)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的理論基礎(chǔ),厘清當(dāng)前條件下施行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算需要解決的主要問(wèn)題,繼而推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的建立與完善,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的產(chǎn)生與發(fā)展在國(guó)有資本的管理過(guò)程中,政府的職能是管理社

2、會(huì)事務(wù)和管理國(guó)有資本。前者集中體現(xiàn)行政角色,后者集中體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)角色。因此,在國(guó)有資本的管理上應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩個(gè)角色、采用不同的方式。但是長(zhǎng)期以來(lái)我們并沒(méi)有對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支單獨(dú)列示預(yù)算和進(jìn)行分類管理,而是采用將它與經(jīng)常性預(yù)算收支混合在一起的做法。這種做法既不能很好地發(fā)揮公共預(yù)算社會(huì)管理的作用,也沒(méi)有建立獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),尤其是在國(guó)有資本的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后,作為國(guó)有資本的出資人,政府必須建立獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,以全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況,確保國(guó)有資本保值增值和進(jìn)行再投資。我國(guó)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是與復(fù)式預(yù)算、建設(shè)

3、性預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算等范疇緊密聯(lián)系在一起的。早在1986年部分人大代表就提出議案,建議實(shí)行復(fù)式預(yù)算,將政府單一預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分,兩年后財(cái)政部就擬定了實(shí)行復(fù)式預(yù)算的初步方案并報(bào)送國(guó)務(wù)院。1989年全國(guó)人大常委會(huì)正式提出實(shí)施復(fù)式預(yù)算的意見(jiàn),兩年后財(cái)政部又?jǐn)M定出修訂的復(fù)式預(yù)算方案報(bào)送國(guó)務(wù)院。嗣后國(guó)務(wù)院頒布國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例,規(guī)定從1992年起國(guó)家預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制。1993年中共十四屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定中提出,要“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度,建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算,并可根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”,首次明確提

4、出國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。其后全國(guó)人大八屆二次會(huì)議通過(guò)并于1995年實(shí)施的預(yù)算法明確規(guī)定,中央預(yù)算和各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。在此基礎(chǔ)上由國(guó)務(wù)院于1995年發(fā)布的預(yù)算法實(shí)施條例也詳細(xì)規(guī)定,各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制,分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。這標(biāo)志著復(fù)式預(yù)算正式確立了法律地位。但由于當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行了暫停上繳稅后利潤(rùn)的政策,使建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算失去了政策基礎(chǔ)和收入來(lái)源,國(guó)家預(yù)算仍實(shí)行單式預(yù)算的編制方法,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算處于有名無(wú)實(shí)的尷尬境地。在原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局于1998年并入財(cái)政部后,財(cái)政部提出了新“三定”方案,指出要改進(jìn)預(yù)算制度、強(qiáng)化預(yù)算約束,逐

5、步建立起政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算制度。2003年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例,明確了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和地位,即“代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)”。這客觀上也使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算水到渠成。當(dāng)年10月,十六屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定提出建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系,首次明確提出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。2004年3月國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào),抓緊完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關(guān)法規(guī)和實(shí)施辦法,研究建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系,進(jìn)一步落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任。2007

6、年3月溫家寶總理在政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào),從當(dāng)年起要開(kāi)始編制中央企業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。2007年9月8日,國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn);11月20日,財(cái)政部發(fā)布中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法;12月11日,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部會(huì)同國(guó)資委發(fā)布中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法。上述文件及有關(guān)配套管理辦法的相繼出臺(tái),標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度基本框架的初步建立。二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論基礎(chǔ)1.政資分離理論。作為行政管理者的政府,要對(duì)包括領(lǐng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制的發(fā)展與實(shí)踐思考高嚴(yán)(博士(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院南寧530003【摘要】本文根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算理論結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐,

7、介紹了我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展過(guò)程,并提出了建立和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度需要解決的主要問(wèn)題及解決措施?！娟P(guān)鍵詞】國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算公共財(cái)政預(yù)算政資分離理論國(guó)家財(cái)務(wù)論委托代理理論·87·財(cái)會(huì)月刊·全國(guó)優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)期刊2010.5中旬土完整、環(huán)境保護(hù)、稅收征管、社會(huì)保障、安全秩序、公共福利等社會(huì)事務(wù)行使充分的管轄權(quán),其前提取決于國(guó)家機(jī)器的性質(zhì),其依據(jù)是法律制度。在這種管轄的對(duì)象中,既包括非國(guó)有企業(yè),也包括國(guó)有企業(yè)。但是這種管轄是行使社會(huì)事務(wù)管轄權(quán)并承擔(dān)維護(hù)公共事務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)責(zé)任的過(guò)程,所有被管轄的對(duì)象在法律面前都是平等的。而與此同時(shí),政府也是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)的出資者

8、。國(guó)有資本是資本,它就具有資本最重要的一般屬性即增值性,這就要求必須按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律由出資人對(duì)其實(shí)施管理,保證滿足其保值增值的根本要求。而且,我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家,而國(guó)有資本畢竟不同于與此對(duì)應(yīng)的其他社會(huì)資本,它承載著實(shí)現(xiàn)政府目的的任務(wù),因此國(guó)有資本的增值性必定受到政府目的的制約。國(guó)有資本財(cái)政最本質(zhì)的特征在于通過(guò)國(guó)有資本的戰(zhàn)略性配置,優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),取得宏觀經(jīng)濟(jì)效益;確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和控制力,保障宏觀經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。2.國(guó)家財(cái)務(wù)論。本質(zhì)上財(cái)務(wù)是一種本金的投放與收益獲取的活動(dòng),國(guó)家財(cái)務(wù)是國(guó)家作為資本的所有者,對(duì)國(guó)有資本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所進(jìn)行的本金投入與取得收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國(guó)家

9、財(cái)務(wù)有其獨(dú)立存在的客觀性,它是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,是國(guó)家雙重身份(社會(huì)公共事務(wù)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者和“兩權(quán)分離”(所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的產(chǎn)物。它是以所有權(quán)為依據(jù)的資本所有者與受托者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和分配關(guān)系;其資金運(yùn)動(dòng)包括本金投入和收益分配兩個(gè)方面,沿著籌資投資投資收益與分配再籌資的軌跡運(yùn)動(dòng),有著補(bǔ)償性和增值性的特點(diǎn)。另外,其支出是以提高國(guó)有資本的經(jīng)濟(jì)效益為目的的。3.委托代理理論。隨著國(guó)有企業(yè)的改組和改制,國(guó)有資本的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離,政府與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間就形成了一種委托代理關(guān)系?；诳陀^存在的信息不對(duì)稱現(xiàn)象,代理人就有可能損害委托人權(quán)益,產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。而為了預(yù)防這一

10、后果的發(fā)生,就必須建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2006年年底,國(guó)有企業(yè)(不含金融企業(yè)的資產(chǎn)總額達(dá)27.73萬(wàn)億元,國(guó)有凈資產(chǎn)總額9.80萬(wàn)億元,年度實(shí)現(xiàn)的稅后利潤(rùn)6252億元。如此大規(guī)模的存量調(diào)整及增量收入,若無(wú)有效的控制和引導(dǎo),其投資和消費(fèi)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生巨大影響。在此情況下,以建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為手段,對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核和評(píng)價(jià),實(shí)現(xiàn)約束和激勵(lì)機(jī)制的有效運(yùn)行,從而最大限度地減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn),確保國(guó)有資本的保值增值,就非常必要。三、推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算需要解決的主要問(wèn)題應(yīng)當(dāng)說(shuō),國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是我國(guó)的一個(gè)獨(dú)有范疇,國(guó)外學(xué)術(shù)界提出并經(jīng)

11、過(guò)長(zhǎng)期研究的資本預(yù)算概念與此不同,因而國(guó)外的理論與實(shí)踐并不具有借鑒意義。而建立和完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,涉及的面很廣、內(nèi)容較多、新問(wèn)題層出不窮,需要我們以“摸著石頭過(guò)河”的精神開(kāi)拓創(chuàng)新。從當(dāng)前情況來(lái)看,推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算迫切需要解決的問(wèn)題主要有:1.明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體有兩種意見(jiàn):一是根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法的要求提出的以財(cái)政部門作為編制主體;二是國(guó)有資本預(yù)算體現(xiàn)的是國(guó)家作為國(guó)有資本所有者的身份,為利于政資分開(kāi),應(yīng)由政府部門與國(guó)有資產(chǎn)管理部門分別編制公共預(yù)算與國(guó)有資本預(yù)算,以分別向人民代表大會(huì)匯報(bào)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以國(guó)有資本的宏觀運(yùn)營(yíng)為目標(biāo),反映國(guó)家作

12、為資本所有者代表與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配關(guān)系和再投資關(guān)系,是對(duì)國(guó)家在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收支活動(dòng)的反映。編制資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算既是完善國(guó)有資本績(jī)效考核的必要基礎(chǔ),也是強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)約束和激勵(lì)的有效方式。所以,以后一種意見(jiàn)即由國(guó)資委作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體較為合理。此外,在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制級(jí)次上,應(yīng)由中央和地方國(guó)資委分別編制中央和地方預(yù)算,兩級(jí)預(yù)算的內(nèi)容相同,但中央預(yù)算要包括地方預(yù)算,以便全國(guó)人大了解全國(guó)國(guó)有資本的整體運(yùn)營(yíng)情況,并通過(guò)預(yù)算的形式控制整個(gè)國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng),達(dá)到調(diào)控國(guó)有經(jīng)濟(jì)的目的。2.協(xié)調(diào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算。公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間既有分工又有銜接。

13、在這里我們必須厘清兩個(gè)方面的問(wèn)題:第一個(gè)方面,根據(jù)預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定,我國(guó)政府復(fù)式預(yù)算改革的目標(biāo)是逐步建立由公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等組成的功能互補(bǔ)的預(yù)算體系。也就是說(shuō),國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府公共預(yù)算的有機(jī)組成部分之一。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種典型的政府性收支,必須要納入政府預(yù)算體系進(jìn)行統(tǒng)一管理,在保持政府預(yù)算完整及統(tǒng)一的同時(shí),實(shí)行高效、合理、規(guī)范的利益再分配。第二個(gè)方面,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍可按中央政府和地方政府事權(quán)的劃分分級(jí)編制。它是一種預(yù)算收支數(shù)值可能浮動(dòng)的激勵(lì)性約束,主要是既刺激國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的各種機(jī)構(gòu)努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo),又約束其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中各種人為偏離目標(biāo)的因素。它是與其他預(yù)算體系相互保持銜接同時(shí)獨(dú)立于政府復(fù)式預(yù)算中其他預(yù)算而存在的獨(dú)立體系。3.進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。從目前建立和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的角度來(lái)說(shuō),1994年頒布實(shí)施的預(yù)算法中關(guān)于預(yù)算編制、審批、調(diào)整和監(jiān)督的規(guī)定,在時(shí)隔十多年之后回頭看來(lái),有些條款已經(jīng)明顯不能適應(yīng)形勢(shì)的變化和改革的要求了。我們應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),根據(jù)實(shí)際需要盡快修改現(xiàn)行的預(yù)算法,為建立和