行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)研究

1、行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)研究             內(nèi)容摘要：本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)開(kāi)展行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了探討。首先分析了開(kāi)展行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的必要性，對(duì)比分析了中外績(jī)效審計(jì)存在的差距，闡述了我國(guó)開(kāi)展行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的制約因素。然后，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，提出了符合我國(guó)國(guó)情的行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、工作要求、組織方法和內(nèi)容設(shè)想。關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān) 績(jī)效審計(jì) 研究 隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，公共財(cái)政框架的逐步建立，政府機(jī)關(guān)財(cái)政資金使用效率和效益

2、越來(lái)越受到各級(jí)政府的關(guān)注和重視。在當(dāng)前，開(kāi)展政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)，對(duì)促進(jìn)政府機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)不斷完善財(cái)政制度，提高自身的工作效率，促進(jìn)財(cái)政改革的有效進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的職能目標(biāo)將發(fā)揮重要的作用。 績(jī)效審計(jì)的概念 目前，國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的績(jī)效審計(jì)是指由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用專門(mén)的審計(jì)程序和方法，對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)管理、提高效益的一種獨(dú)立的監(jiān)督活動(dòng)?！敖?jīng)濟(jì)性”，是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是支出是否節(jié)約；“效率性”，是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的

3、產(chǎn)出，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是支出是否講究效率；“效果性”，是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是是否達(dá)到目標(biāo)。本文所說(shuō)的行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的主體主要是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，客體主要是公共部門(mén)、公共工程項(xiàng)目、公共事業(yè)等。一個(gè)具體的行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目可以對(duì)三個(gè)方面內(nèi)容中的一個(gè)或多個(gè)進(jìn)行檢查。 對(duì)經(jīng)濟(jì)性的審計(jì)。包括：根據(jù)健全的行政管理原則、實(shí)務(wù)和管理政策對(duì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計(jì)；對(duì)政府部門(mén)是否經(jīng)濟(jì)地使用其資源并將成本保持在較低水平進(jìn)行審計(jì)。 對(duì)效率性的審計(jì)。包括：人力、財(cái)力和其他資源是否得到有效應(yīng)用；政府項(xiàng)目、單位和活動(dòng)是否得到有效管理、約束、組織和執(zhí)行；政府服務(wù)是否及時(shí)提供；政府項(xiàng)目目

4、標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否符合成本效益原則。 對(duì)效果性的審計(jì)。包括：政策目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)；所發(fā)生的理想結(jié)果是否可以歸功于所追尋的政策。 我國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀 隨著我國(guó)加入WTO，國(guó)際上對(duì)政府行為的“可控性”、“透明性”和“服務(wù)性”的要求越來(lái)越高，伴隨著社會(huì)主義民主的進(jìn)步和政府機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革等逐步深化，政府機(jī)關(guān)運(yùn)作的效率怎樣、財(cái)政資金的使用效果如何，已成為社會(huì)各界所關(guān)注的焦點(diǎn)。從而將績(jī)效審計(jì)提上了議事日程，審計(jì)署2003年公布的2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃，明確提出了今后五年審計(jì)工作重點(diǎn)之一就是：“積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益”。 近幾年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合政府投資項(xiàng)

5、目、專項(xiàng)資金審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政府及老百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題在一定程度上嘗試和實(shí)踐了績(jī)效審計(jì)。在政府投資項(xiàng)目審計(jì)方面：如審計(jì)署對(duì)國(guó)家投資30億元建設(shè)的福州長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)的審計(jì)取得了一定的成果，其中一些審計(jì)結(jié)果公眾反響強(qiáng)烈。這說(shuō)明公眾迫切需要政府提高財(cái)政資金使用效益和效率的愿望，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面。近些年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不僅要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審查，還要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況作出評(píng)價(jià)，也包含了績(jī)效審計(jì)的職責(zé)履行情況評(píng)價(jià)的內(nèi)容。 當(dāng)然，就審計(jì)機(jī)關(guān)總體而言，雖然在政府投資項(xiàng)目、專項(xiàng)資金審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面都涉及到效益

6、性審計(jì)，但是由于往往把注意力集中在財(cái)務(wù)收支審計(jì)上，因而遠(yuǎn)未達(dá)到績(jī)效審計(jì)的真正要求，只能說(shuō)明績(jī)效審計(jì)的觀念在我國(guó)政府審計(jì)中開(kāi)始萌芽。 行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展 目前，我國(guó)一無(wú)全面系統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)理論指導(dǎo)，二無(wú)針對(duì)性的制度規(guī)范和切實(shí)可行的績(jī)效審計(jì)操作規(guī)程，三無(wú)健全完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（制定績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源如組織的基本命令或基本計(jì)劃文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認(rèn)的管理實(shí)務(wù)準(zhǔn)則等內(nèi)容不詳細(xì)；目前能評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，即只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒(méi)有非財(cái)務(wù)指標(biāo)。只有歷史指標(biāo)，沒(méi)有未來(lái)價(jià)值指標(biāo)；綜合性指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)；審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不適用，如被審計(jì)單位的計(jì)劃指標(biāo)不科學(xué)，沒(méi)有反

7、映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的水平。由于經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化導(dǎo)致原來(lái)使用的標(biāo)準(zhǔn)不適用而沒(méi)有及時(shí)更改）。四無(wú)專業(yè)成熟的績(jī)效審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)隊(duì)伍。這就決定了現(xiàn)階段我國(guó)不能照抄照搬國(guó)外先進(jìn)的績(jī)效審計(jì)模式和組織方式方法，只能從我國(guó)的現(xiàn)有條件和實(shí)際情況出發(fā)，逐步探索出符合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)組織方式方法。筆者認(rèn)為，開(kāi)展政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)應(yīng)該包括以下方面。 （一）選準(zhǔn)題選好題，找準(zhǔn)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的切入點(diǎn) 政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)工作涉及面廣，而目前審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在審計(jì)力量不足的問(wèn)題。因此在確定項(xiàng)目時(shí)，必須量力而行，有所為有所不為，按照“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的方針，堅(jiān)持在全面審計(jì)基礎(chǔ)上，“從查處嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)入手”，結(jié)合政府工作中心，選擇重

8、點(diǎn)領(lǐng)域（部門(mén)）、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金，作為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的突破口。即在加強(qiáng)對(duì)全部政府性資金審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)抓住重要財(cái)政專項(xiàng)資金、重大政府投資項(xiàng)目、重點(diǎn)部門(mén)和政府采購(gòu)資金等財(cái)政支出比較集中的部位開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，監(jiān)督公共支出和財(cái)政資源配置使用的經(jīng)濟(jì)性，揭露影響財(cái)政資金績(jī)效的問(wèn)題。          （二）提高方案質(zhì)量，指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)全局 審計(jì)方案是審計(jì)行動(dòng)的先導(dǎo)，績(jī)效審計(jì)方案指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)審計(jì)實(shí)施工作的全局。要發(fā)揮績(jī)效審計(jì)揭露管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，為加強(qiáng)宏觀

9、管理和提高資金使用效益和效率服務(wù)的作用，在編寫(xiě)績(jī)效審計(jì)方案過(guò)程中，必須堅(jiān)持高起點(diǎn)，提高目標(biāo)定位；堅(jiān)持突出重點(diǎn)，確保個(gè)性特色；堅(jiān)持創(chuàng)新思路，才能實(shí)現(xiàn)新的突破。首先是指導(dǎo)思想要轉(zhuǎn)變。政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)不能局限在財(cái)務(wù)收支審計(jì)思維上，也不能搞大而全的綜合性的績(jī)效審計(jì)模式，應(yīng)該著重對(duì)某個(gè)項(xiàng)目和某一具體事項(xiàng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；其次是目標(biāo)定位要提高。政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)方案的目標(biāo)定位必須改變以往財(cái)務(wù)收支審計(jì)僅僅從規(guī)范預(yù)算的編制和執(zhí)行、促進(jìn)規(guī)范財(cái)務(wù)收支和加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理等角度來(lái)明確目標(biāo)的做法，應(yīng)該立足宏觀，圍繞政策、制度和管理等層面設(shè)計(jì)審計(jì)的目標(biāo)，也就是通過(guò)績(jī)效審計(jì)，既要揭示存在的問(wèn)題，更要為加強(qiáng)宏觀管理服務(wù)，為完善制度服務(wù)

10、；再次是審計(jì)重點(diǎn)要突出。在確定績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)時(shí)，要根據(jù)績(jī)效審計(jì)具體目標(biāo)，績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，和審前調(diào)查發(fā)現(xiàn)的存在突出問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，來(lái)明確績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)，取得適當(dāng)證據(jù)，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；第四是審計(jì)內(nèi)容要明確。要根據(jù)被審計(jì)事項(xiàng)的管理政策、制度和審計(jì)重點(diǎn)，提出明確具體的審計(jì)內(nèi)容和要求，指導(dǎo)審計(jì)實(shí)施和操作；第五是處理標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)尺度要恰當(dāng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要做到定性與定量相結(jié)合、長(zhǎng)期效益與短期效益相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合的原則，確保績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)、合理，否則會(huì)削弱績(jī)效審計(jì)的說(shuō)服力和權(quán)威性。 （三）搞好專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，提高績(jī)效審計(jì)工作效率 利用審計(jì)調(diào)查機(jī)動(dòng)靈活、涉及面廣的特點(diǎn)，開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)督全方位調(diào)查，

11、不僅能夠以較小的審計(jì)資源投入將審計(jì)覆蓋面做大，而且能夠就所調(diào)查的單項(xiàng)內(nèi)容深入下去，做深做透，做出精品，收到事半功倍的效果，是專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在審計(jì)調(diào)查過(guò)程中應(yīng)該注重做到四個(gè)結(jié)合：?jiǎn)柧碚{(diào)查與延伸調(diào)查相結(jié)合。針對(duì)專項(xiàng)資金籌集、使用和管理中的問(wèn)題，設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查表征求被調(diào)查單位意見(jiàn)，同時(shí)選擇部分有代表性的單位進(jìn)行針對(duì)性的延伸調(diào)查，為審計(jì)評(píng)價(jià)積累第一手資料；自查與延伸調(diào)查相結(jié)合。采用自查與延伸調(diào)查的形式對(duì)有關(guān)單位發(fā)放自查表，了解資金繳存、管理和監(jiān)督中存在的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析匯總，有針對(duì)性地延伸調(diào)查部分相關(guān)單位，有利于掌握真實(shí)情況；審計(jì)與抽查相結(jié)合。在對(duì)重點(diǎn)部門(mén)進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，延伸調(diào)查相

12、關(guān)單位，可以順滕摸瓜，發(fā)現(xiàn)一些帳面審計(jì)無(wú)法發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題；傳統(tǒng)審計(jì)與現(xiàn)代審計(jì)相結(jié)合。采用傳統(tǒng)手工審計(jì)與現(xiàn)代計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)相結(jié)合的形式，利用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)快捷高效的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大審計(jì)調(diào)查的覆蓋面，提高審計(jì)效率。因此，在行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)中，只要能選準(zhǔn)項(xiàng)目，精心組織，這種快捷方式無(wú)疑將會(huì)更有用武之地。 （四）靈活運(yùn)用各種處理方法，提高績(jī)效審計(jì)工作水平 充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)，發(fā)揮計(jì)算機(jī)信息收集處理方面的強(qiáng)大功能，在此基礎(chǔ)上靈活運(yùn)用各種信息分析處理方法，對(duì)于提高行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)方案的科學(xué)性，審計(jì)證據(jù)的相關(guān)性、充分性和證明力，審計(jì)結(jié)論的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，無(wú)疑具有重要意義。 目前國(guó)外常用的績(jī)效分析處理技術(shù)方

13、法：比較分析法。就是將實(shí)際情況與一定的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，看是否達(dá)標(biāo)。這里的技術(shù)指標(biāo)可以是計(jì)劃、預(yù)算、設(shè)計(jì)目標(biāo)，也可以是歷史指標(biāo)、同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)際慣例等；因素分析法。也稱因果分析法，就是對(duì)事實(shí)進(jìn)行分析，找出問(wèn)題的成因；凈現(xiàn)值法。這同時(shí)也是一項(xiàng)決策技術(shù)，其最大特點(diǎn)是融人了貨幣時(shí)間價(jià)值的概念，將不同時(shí)期的財(cái)政資金支出與收益全部轉(zhuǎn)換為同一個(gè)時(shí)點(diǎn)上的貨幣價(jià)值，兩者進(jìn)行比較得出結(jié)論；抽樣分析法。就是對(duì)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法抽取的樣本進(jìn)行分析，得出整體性結(jié)論。這種方法適用于總量或規(guī)模較大且分布較廣的項(xiàng)目；趨勢(shì)分析法。就是采用倒序時(shí)法確定一個(gè)時(shí)段，將這一時(shí)段內(nèi)不同時(shí)點(diǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)按時(shí)間順序排列，并加以分析，從而得出趨勢(shì)性

14、結(jié)論；圖表圖形輔助法。即利用計(jì)算機(jī)輔助功能，將分析數(shù)據(jù)以圖表或圖形展示出來(lái)，簡(jiǎn)明易懂，增強(qiáng)直觀效果。上述信息分析處理方法各有長(zhǎng)短優(yōu)劣，我國(guó)在政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)中應(yīng)視項(xiàng)目或資金的具體情況進(jìn)行選擇。 （五）整合審計(jì)資源，提供績(jī)效審計(jì)的力量保障 開(kāi)展政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目要有復(fù)合型的人才，從專業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，除財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)人員外，還需要有懂工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)分析等方面的專業(yè)人才。從國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)狀看，是不能滿足財(cái)政績(jī)效審計(jì)工作要求的，這就必須在行政機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)中整合審計(jì)資源。要統(tǒng)籌規(guī)劃項(xiàng)目，發(fā)揚(yáng)財(cái)政審計(jì)一體化理念，打破專業(yè)界線和處室界線，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。借助外力，采取有償調(diào)用社會(huì)審計(jì)力量和專家的方式參與績(jī)效審計(jì)。解決審計(jì)人員力量短缺，特殊審計(jì)人才不足的矛盾，為深化績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)拓新的途徑。 （六）注重審計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化，提升績(jī)效審計(jì)的成績(jī) 政府機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)不僅僅局限于預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審查和查處其中的違法違規(guī)問(wèn)題，而是更加重視宏觀決策和內(nèi)部控制制度建立和執(zhí)行情況的審計(jì)，查找預(yù)算體制和決策機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，從制度層面提出對(duì)策或建議，因此對(duì)審計(jì)結(jié)論和審計(jì)成果轉(zhuǎn)化的要求更高。這就要求審計(jì)人員一方面對(duì)審計(jì)情況進(jìn)行深挖掘、深加工，深入分析研究影響行政機(jī)關(guān)績(jī)效的主要因素，重