垃圾焚燒發(fā)電廠BOT理論與實踐_工程管理

1、垃圾焚燒發(fā)電廠BOT理論與實踐近幾年來，很多城市采納BOT方式興建垃圾焚燒發(fā)電廠。作為中山市中心組團垃圾焚燒發(fā)電廠和福州市紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠項目法人招標(biāo)的政府顧問，筆者對垃圾焚燒發(fā)電廠BOT運作模式進(jìn)行了初步的探討和實踐，形成了一些粗淺的熟悉，現(xiàn)作如下簡潔介紹，不妥之處，敬請指正。 <BR<BR1、BOT與特許經(jīng)營 <BR<BRBOT是英文BuildOperateTransfer的縮寫，即“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，是特許經(jīng)營的方式之一。 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營，是指政府授權(quán)主管部門通過肯定的方式(招商或招標(biāo))，將垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)權(quán)和一段時間的

2、經(jīng)營權(quán)以專營權(quán)的形式授予一個有資格的投資商(項目公司)；投資商(項目公司)負(fù)責(zé)垃圾焚燒發(fā)電廠的投資、融資、設(shè)計、選購以及安裝調(diào)試B；項目建成后，垃圾焚燒發(fā)電廠按協(xié)議規(guī)定向政府供應(yīng)垃圾處理服務(wù)，并利用焚燒余熱發(fā)電，政府則按協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠支付垃圾處理費，并保證垃圾焚燒發(fā)電廠剩余電力上網(wǎng)銷售，投資者由此 <BR<BR回收項目投資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理的回報O；在規(guī)定的特許經(jīng)營期屆滿后，投資者將根據(jù)協(xié)議規(guī)定，把垃圾焚燒發(fā)電廠的全部權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償移交給政府T。 <BR<BR(1)特許期 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠的特許期(含建設(shè)期)一般為2227年。通常

3、狀況下，政府盼望建設(shè)期一般不超過2年。 <BR<BR特許期的提前結(jié)束或延長應(yīng)在特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳潭ā?<BR<BR(2)“協(xié)議照付”原則 <BR<BR“協(xié)議照付”(Take0rPay)原則是BOT項目中重要的信用保證形式。在垃圾焚燒發(fā)電廠的運行期，政府或其授權(quán)機構(gòu)必需根據(jù)協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠供應(yīng)垃圾和接受垃圾處理服務(wù)，并支付垃圾處理費；假如政府或其授權(quán)機構(gòu)未能根據(jù)協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠供應(yīng)垃圾，政府或其授權(quán)機構(gòu)同樣要按預(yù)先預(yù)定支付垃圾處理費。 <BR<BR設(shè)置“最低(年)垃圾供應(yīng)量”是實施“協(xié)議照付”原則的主要措施。 <BR<

4、;BR(3)獨占性 <BR<BR為了遵守“協(xié)議照付”原則，同時力求“物盡其用”，政府通常會將依據(jù)實際狀況，合理規(guī)劃垃圾處理設(shè)施，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠在肯定區(qū)域內(nèi)將具有獨占性。 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠BOT模式的獨占性還表現(xiàn)為對同一區(qū)域內(nèi)擴建或新建垃圾處理項目的種種優(yōu)先權(quán)。 <BR<BR(4)項目融資 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資是指垃圾焚燒發(fā)電廠以其將來的垃圾處理費收人和售電收入作為主要抵押，同時加上項目投資者和其他與該項目有關(guān)的各個方面對項目所作出的有限承諾，為垃圾焚燒發(fā)電廠所支配的融資。 <BR<BR國內(nèi)銀行已開頭開展

5、垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資業(yè)務(wù)，但在不同地區(qū)和不同銀行消失較大差異，有很多問題需要探討。 <BR<BR(5)項目移交 <BR<BR項目移交是BOT模式的最終一個環(huán)節(jié)。一般說來，垃圾焚燒發(fā)電廠項目的各種設(shè)計支配應(yīng)能使BOT發(fā)起人在特許經(jīng)營期間還清項目債務(wù)并有肯定利潤，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠的項目移交應(yīng)是無償?shù)囊平弧?<BR<BR特許權(quán)協(xié)議應(yīng)對移交的程序、移交的 <BR<BR內(nèi)容與范圍、移交前的“恢復(fù)性大修”以及移交保證金等問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳潭ā?<BR<BR2、BOT項目的風(fēng)險及其掌握 <BR<BR(1)風(fēng)險分類 <BR&l

6、t;BR從政府角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險是社會環(huán)境風(fēng)險：選擇的投資商實力不濟，垃圾焚燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來越大；或者在運行期間，不能嚴(yán)格根據(jù)國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放，造成嚴(yán)峻環(huán)境污染。 <BR<BR從投資商角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險包括技術(shù)風(fēng)險(建設(shè)的和運營的)、垃圾供應(yīng)風(fēng)險(數(shù)量的和質(zhì)量的)、支付風(fēng)險(垃圾處理費和電費)、政策風(fēng)險(國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高和城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)變)等等。 <BR<BR(2)風(fēng)險分擔(dān)原則 <BR<BR對能夠猜測的風(fēng)險實行以下“風(fēng)險分擔(dān)”原則：讓更有力量擔(dān)當(dāng)某類風(fēng)險的一方擔(dān)當(dāng)該類風(fēng)險，如： <BR<B

7、Ra對于垃圾焚燒發(fā)電廠的工程設(shè)計、設(shè)運行與維護等工程技術(shù)風(fēng)險，投資商(項目公司)比政府擁有更多的專業(yè)人才和專業(yè)閱歷，因此該類風(fēng)險應(yīng)由投資商(項目公司)擔(dān)當(dāng)； <BR<BRb對于垃圾供應(yīng)風(fēng)險、支付風(fēng)險、政策風(fēng)險，政府或其授權(quán)機構(gòu)有肯定的行政協(xié)調(diào)力量，因此，該類應(yīng)由政府部門擔(dān)當(dāng)； <BR<BR對不能猜測的風(fēng)險(如不行抗力)的分擔(dān)，則由政府和投資商依據(jù)特許權(quán)協(xié)議的有關(guān)規(guī)定共同分擔(dān)。 <BR<BR (3)主要掌握方式 <BR<BR掌握上述風(fēng)險，可以實行以下幾種措施和手段： <BR<BR其一，通過招標(biāo)文件，把政府對項目投資商的基本要求和垃圾焚燒

8、發(fā)電廠的技術(shù)要求明確提出來，同時也把政府供應(yīng)的各種項目條件公示投資商，以便投資商進(jìn)行風(fēng)險評估和經(jīng)濟分析； <BR<BR其二，將特許權(quán)協(xié)議作為招標(biāo)文件的組成部分，以進(jìn)一步明確政府與投資商的責(zé)、權(quán)、利，盡可能避開不必要的糾紛。 <BR<BR其三，依據(jù)不同時期的不同需要，建立各種履約保證機制，如：投標(biāo)期有“投標(biāo)保證金”，建設(shè)期有“完工保證金”，運行期有“運行保證金”和“支付保證金”以及項目移交時的“移交保證金”等。<BR<BR3、BOT項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計與基本流程 <BR<BR(1)基本結(jié)構(gòu) <BR<BR(2)基本流程 <BR<BR

9、政府通過公開招標(biāo)等形式選擇垃圾焚燒發(fā)電廠的投資商； <BR<BR投資商依照招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定，為垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)立特地的項目公司； <BR<BR政府為垃圾焚燒發(fā)電廠指定其授權(quán)代表機構(gòu)； <BR<BR政府授權(quán)機構(gòu)代表政府與項目公司簽訂并履行特許權(quán)協(xié)議； <BR<BR項目公司與貸款銀行簽訂項目融資協(xié)議； <BR<BR項目公司與設(shè)計院、設(shè)備供應(yīng)商、工程及安裝公司等簽訂工程承包合同； <BR<BR政府授權(quán)機構(gòu)為垃圾焚燒發(fā)電廠指定垃圾供應(yīng)商； <BR<BR項目公司與垃圾供應(yīng)商簽訂有關(guān)垃圾運輸協(xié)議； <BR<B

10、R項目公司與電力部門簽訂有關(guān)電力銷售協(xié)議。 <BR<BR4、BOT項目的邊界條件 <BR<BR明確政府對投資商的基本要求和對垃圾焚燒發(fā)電廠的檔次要求，以及確定垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的邊界條件，是一項重要的前期工作，需要政府在專業(yè)詢問公司供應(yīng)的詢問看法的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)決策。 <BR<BR(1)技術(shù)條件 <BR<BR·垃圾的數(shù)量與質(zhì)量 <BR<BR·建設(shè)規(guī)模與技術(shù)檔次 <BR<BR·余熱發(fā)電的上網(wǎng)條件 <BR<BR·煙氣處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn) <BR<BR

11、3;滲濾液處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn) <BR<BR·爐渣與飛灰處理方式 <BR<BR(2)工程條件 <BR<BR·項目用地基礎(chǔ)條件 <BR<BR·水、電、通訊設(shè)施 <BR<BR·氣象、地質(zhì)、水文條件 <BR<BR·現(xiàn)場臨時用地條件 <BR<BR·建設(shè)期一般要求 <BR<BR(3)財務(wù)條件 <BR<BR·特許期期限 <BR<BR·上網(wǎng)電價 <BR<BR·上網(wǎng)電量 <BR<B

12、R·生產(chǎn)用水價格 <BR<BR·各種稅費政策 <BR<BR明確上述各種條件實質(zhì)上就是“凍結(jié)參數(shù)”，以便構(gòu)造統(tǒng)一的“比價平臺”，使垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目法人招標(biāo)具有可操作性。<BR<BR5、BOT項目法人的選擇<BR<BR(1)評估方法 <BR<BR方法一：采納100分制，對投標(biāo)人的綜合實力、工程技術(shù)方案和經(jīng)濟商務(wù)方案等進(jìn)行綜合評定，并根據(jù)綜合得分凹凸，對投標(biāo)人進(jìn)行排序。 <BR<BR方法二：采納100分制，對投標(biāo)人的綜合實力和工程技術(shù)方案進(jìn)行綜合評定，確定技術(shù)標(biāo)入圍投標(biāo)人，然后再根據(jù)垃圾處理費報價凹凸

13、，對投標(biāo)人進(jìn)行排序。雖然方法二可以獲得好的價格，但也簡單造成惡性競爭。 <BR<BR(2)綜合實力 <BR<BR·資金實力 <BR<BR·技術(shù)實力 <BR<BR·同類項目投資業(yè)績 <BR<BR·同類項目工程業(yè)績 <BR<BR·同類項目運營業(yè)績<BR<BR(3)技術(shù)方案 <BR<BR·工藝流程與設(shè)計參數(shù) <BR<BR·總體平面布局 <BR<BR·垃圾接收及供料系統(tǒng) <BR<BR·

14、;垃圾焚燒系統(tǒng) <BR<BR·余熱利用系統(tǒng) <BR<BR·煙氣處理系統(tǒng) <BR<BR·自動掌握系統(tǒng) <BR<BR·電氣系統(tǒng) <BR<BR·廠房及配套設(shè)施 <BR<BR·工程進(jìn)度方案 <BR<BR·調(diào)試與試運行方案 <BR<BR·運行管理方案 <BR<BR(4)商務(wù)方案 <BR<BR·投資估算 <BR<BR·資金籌措 <BR <BR·運行成本估算

15、 <BR<BR·上網(wǎng)電量 <BR<BR·相關(guān)財務(wù)指標(biāo) <BR<BR·垃圾處理費報價 <BR<BR(5)權(quán)重設(shè)置 <BR<BR各部分的權(quán)重設(shè)置一般是根據(jù)政府(招標(biāo)人)的意志進(jìn)行的，并無統(tǒng)一基準(zhǔn)。<BR<BR6、BOT項目的若干技術(shù)問題 <BR<BR(1)焚燒工藝 <BR<BR目前垃圾焚燒工藝也是多種多樣，但是，對于垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目，宜采納成熟、穩(wěn)定的爐排爐焚燒工藝，這是進(jìn)展的主流。 <BR<BR(2)生產(chǎn)線設(shè)置 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠B

16、OT項目的日處理規(guī)模通常為600噸或1000噸，其生產(chǎn)線設(shè)置一般為三爐兩機居多。單臺日處理力量在350噸以上的焚燒爐將是進(jìn)展的新方向之一。 <BR<BR(3)計量系統(tǒng) <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的計量系統(tǒng)是政府部門最為關(guān)懷的重要環(huán)節(jié)之一。如何避開“計量糾紛”和“計量腐敗”是運行期將要面臨的重要課題。 <BR<BR(4)輸變電設(shè)施 <BR<BR由政府方面負(fù)責(zé)建設(shè)廠外的輸變電設(shè)施是比較恰當(dāng)?shù)?。由于上網(wǎng)電壓等級對垃圾焚燒發(fā)電廠投資有肯定的影響，建議由政府出面組織協(xié)調(diào)解決，以兼顧各方利益。 <BR<BR(5)煙氣處理工藝 <B

17、R<BR根據(jù)國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠的煙氣處理工藝一般選擇“中和反應(yīng)器+活性炭噴射+布袋過濾器”，但德國MARTIN公司提出的“活性炭噴射+中和反應(yīng)器+布袋過濾器”工藝也值得深化討論。 <BR<BR(6)自動掌握系統(tǒng) <BR<BR目前，垃圾焚燒發(fā)電廠一般采納集散式掌握系統(tǒng)(DCS)，其成本也是可以接受的，其掌握內(nèi)容與范圍將是評估的重點。 <BR<BR(7)滲濾液處理 <BR<BR由于大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目建在垃圾填埋場四周，其滲濾液處理一般與垃圾填埋場統(tǒng)一考慮，通常不在投資商的責(zé)任范圍。 <BR<BR(

18、8)飛灰穩(wěn)定化 <BR<BR由于政府目前對焚燒飛灰處理重視不夠，加上技術(shù)上的不成熟，因此，實踐中這也不是投資商的責(zé)任范圍。<BR<BR7、BOT項目的若干財務(wù)問題 <BR<BR(1)投資估算 <BR<BR建議垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的單位投資成本掌握在3540萬元噸左右，該成本不包括土地使用費、場地三通一平以及環(huán)境影響評價等前期預(yù)備費用。 <BR<BR(2)資金籌措 <BR<BR依據(jù)國家有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的資本金一般為全部投資的20%-30%，其余部分可通過項目融資獲得。 <BR<BR(3

19、)運行成本 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的運行成本一般為70-80元噸，其中影響比較重要的因素是設(shè)備維護修理費，一般估算為固定資產(chǎn)投資的3%左右，該比例是否合適，還需要進(jìn)一步驗證。 <BR<BR(4)經(jīng)營收人 <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠的收益主要來自于兩個方面：售電收入和垃圾處理費收入。我們認(rèn)為，政府每噸垃圾付費標(biāo)準(zhǔn)在80100元間比較合理。 <BR<BR(5)經(jīng)營收人 <BR<BR政府在稅費方面應(yīng)當(dāng)為垃圾焚燒發(fā)電廠供應(yīng)優(yōu)待政策。建議對垃圾處理費收入按政府補貼處理，免征營業(yè)稅，這樣同時對企業(yè)所得稅、城市建設(shè)維護稅、訓(xùn)練附加稅等

20、稅費的計征也將產(chǎn)生連帶優(yōu)待。 <BR<BR(6)財務(wù)指標(biāo) <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的主要財務(wù)標(biāo)包括：自有資金的投資回報率(IRR，又稱內(nèi)部收益率)、動態(tài)投資回收期和凈現(xiàn)值（NPV）。特殊是前者，最為重要，一般考慮范圍為8%-10%。 <BR<BR(7)調(diào)價公式 <BR<BR由于在招標(biāo)時上網(wǎng)電價是假定的參數(shù)，因此，垃圾處理費的調(diào)價公式首先應(yīng)與實際上網(wǎng)電價自動掛鉤。此外，垃圾處理費隨物價指數(shù)的變動，宜實行累進(jìn)制，不必每年調(diào)整。 <BR<BR8、BOT項目的若干法律問題 <BR<BR從法律角度來看，垃圾焚燒發(fā)電廠BO

21、T項目是非常簡單的系統(tǒng)工程，涉及政府、投資者、項目公司、貸款銀行、承建商、供應(yīng)商、保險公司等組織機構(gòu)，而且牽涉將來20-30年，如何簽訂特許權(quán)協(xié)議及其有關(guān)附件，是垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的關(guān)鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個特許權(quán)協(xié)議文本，但還很不完善，很多法律問題值得進(jìn)一步探討。 <BR<BR(1)投資商與項目公司 <BR<BR投標(biāo)人主體為投資商，而垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的建設(shè)和運行主體為項目 公司，如何實現(xiàn)兩者在法律上的責(zé)任界定和連接，需要進(jìn)一步探討。 <BR<BR(2)產(chǎn)權(quán)歸屬 <BR<BR一方面，政府無償供應(yīng)項目用地，加上不斷付費(也可以看作“回購”行為)和項目移交的商定，因而可以理解政府最終擁有該項目的全部權(quán)；另一方面，投資商(項目公司)是項目的投資主體，理所當(dāng)然擁有其全部權(quán)。如何在法律上界定這兩種全部權(quán)，也需要進(jìn)一步探討。 <BR<BR(3)土地使用權(quán) <BR<BR垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的土地使用權(quán)一般為項目公司擁有，但在實踐中該土地使用權(quán)是否可以