當(dāng)前基層國土資源管理的困境及對(duì)策

1、當(dāng)前基層國土資源管理的困境及對(duì)策2008-8-21中宏數(shù)據(jù)庫1998年機(jī)構(gòu)改革后，全國各地先后組建了國土資源管理部門，強(qiáng)化了工作職能，細(xì)化 了工作職責(zé)，理順了工作關(guān)系，增強(qiáng)了國土資源管理部門工作的自主性和獨(dú)立性，促進(jìn)了國土資源事業(yè)的健康發(fā)展。 2004年體制改革后，進(jìn)一步理順了省以下國土資源部門的干部管 理體制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，強(qiáng)化了規(guī)劃管理和執(zhí)法監(jiān)察職能，各級(jí)國土資源管理部門認(rèn)真履行工作職責(zé)，積極服務(wù)發(fā)展大局，全面推進(jìn)依法行政，資源保障能力、服務(wù)發(fā)展能力、依 法行政能力和改革創(chuàng)新能力不斷提高，國土資源事業(yè)保持了持續(xù)快速健康發(fā)展的良好勢(shì)頭， 極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。然而，諸

2、如對(duì)國土資源的正確保護(hù)觀樹得不牢、國土資源執(zhí)法手段不硬、征地補(bǔ)償安置措施不完善等問題不僅限于基層，全國各地都是如此，成為國土資源管理的難點(diǎn)，需引起重視。、當(dāng)前基層國土資源管理的困境保護(hù)意識(shí)欠缺、發(fā)展意識(shí) 致使國土資源歷史遺留問（一）對(duì)國土資源的正確保護(hù)觀樹得不牢，非法占用土地和違法開采礦產(chǎn)資源問題仍然存 在少數(shù)用地單位、個(gè)人甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在法律意識(shí)淡薄、 不強(qiáng)、僥幸心理嚴(yán)重等問題，思想和行動(dòng)與國家法規(guī)、政策相駁， 題得不到根本解決，新的違法用地、采礦行為依然存在。當(dāng)前的問題，一是“亂審批”、有的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是少數(shù)村組干部“長(zhǎng)官”意識(shí)強(qiáng)烈， 自以為掌控一方大權(quán)， 就可以無所顧忌地行使權(quán)力，

3、時(shí)常將國家法律法規(guī)置之度外，私自干預(yù)土地使用權(quán)、采礦權(quán)審批、出讓，并將其作為增加集體經(jīng)濟(jì)收入和滿足個(gè)人利益的手段；有的領(lǐng)導(dǎo)打著招商引資旗號(hào)，對(duì)引進(jìn)的企業(yè)獻(xiàn)媚，本著特事特辦的原則對(duì)企業(yè)一路“綠燈”，嚴(yán)重影響了土地、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，成為國土資源違法行為存在的一個(gè)重要“癥結(jié)”。二是“預(yù)用地”。土地管理法規(guī)定：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要占用土地的，必須經(jīng) 縣、市、省三級(jí)政府逐級(jí)審批同意 ；占用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外超過35公頃的耕地及超過70公頃的其他土地還要由國務(wù)院審批。由于審批程序復(fù)雜、審批條件嚴(yán)格，用地審批時(shí) 間也相對(duì)較長(zhǎng)。但用地單位或個(gè)人都迫切希望盡快收回投資成本，因而，在未辦妥用地審批手

4、續(xù)或未收到供地批文的情況下，就迫不及待地占地開發(fā)搞建設(shè)，存在邊報(bào)邊用和未批先用的問題三是“濫用地”。這是近幾年比較常見的違法現(xiàn)象，主要有以下幾種情況：一些村民把 土地的所有權(quán)和使用權(quán)混為一談，錯(cuò)誤地認(rèn)為責(zé)任田一旦承包，就是自己的，無視國家法紀(jì)擅自利用承包土地建蓋房屋， 造成大量耕地亂占濫用， 致使土地資源遭到巨大破壞。一些村民雖辦理了用地審批手續(xù)，依法取得了建設(shè)用地批準(zhǔn)書，但卻不認(rèn)真執(zhí)行批準(zhǔn)書的規(guī)定， 隨意擴(kuò)大占地面積或批甲地建乙地，造成了土地證書與實(shí)際現(xiàn)狀不符的違法事實(shí)。四是“亂開采”。一些采礦者為了規(guī)避國家稅費(fèi)，減少開采成本，低價(jià)采購采、洗礦設(shè) 備，廉價(jià)招聘勞動(dòng)力，實(shí)行無固定開采場(chǎng)所、“打

5、一槍換一個(gè)地方”的掠奪性開采和隨采隨走的做法，既影響了正常的礦業(yè)開發(fā)秩序，又損害了投資者的信心， 使原本想通過合法渠道獲取采礦權(quán)的投資者望而生畏，不敢涉入，或認(rèn)為根本沒有必要花更大的代價(jià)獲得采礦權(quán)， 而直接加入了非法采礦的隊(duì)伍。（二）國土資源執(zhí)法手段不硬，執(zhí)法難度大執(zhí)法難、難在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚需完善、各種相關(guān)法規(guī)制度還有待進(jìn)一步健全的情況下， 執(zhí)法、法難執(zhí)成了制約基層國土資源管理的“軟肋”。主要表現(xiàn)在4個(gè)方而:一是行政執(zhí)法主體“多元化”，分工不合理。往往存在這種情況，即一項(xiàng)法律出臺(tái)后， 就會(huì)隨之產(chǎn)生一個(gè)執(zhí)法主體和一支執(zhí)法隊(duì)伍。就一個(gè)縣而言，享有行政許可、行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門和專職機(jī)構(gòu)少則十幾家，

6、多達(dá)幾十家，形成大量權(quán)能交叉現(xiàn)象， 造成有利可圖的執(zhí)法事項(xiàng)都爭(zhēng)相執(zhí)行，無利可沾的都互相推諉。譬如：僅礦產(chǎn)資源管理一項(xiàng)，就涉及公安、經(jīng) 濟(jì)、工商、環(huán)保、安監(jiān)、國土資源等近10家部門。在利益面前，相關(guān)職能部門往往各自為政，爭(zhēng)相逐利，造成“依法扯皮打架”的被動(dòng)局面，但在執(zhí)法方而，則又存在“事不關(guān)己， 高高掛起的推諉觀望現(xiàn)象。二是執(zhí)法主體素質(zhì)不高，工作中濫用職權(quán)的問題仍然存在。少數(shù)國家機(jī)關(guān)工作人員法治觀念淡薄，不能充分認(rèn)識(shí)依法辦事的重要性，有的礙于人情關(guān)系或?yàn)榱诵F(tuán)體和個(gè)人私利， 違反行政執(zhí)法原則，亂批土地，亂罰款，亂處罰，使辦案、發(fā)證、收費(fèi)等執(zhí)法活動(dòng)，都帶有 濃厚的人情關(guān)系色彩；有的擅自擴(kuò)張法定權(quán)力

7、，越權(quán)辦理審批、許可等事項(xiàng)；少數(shù)執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)不亮證或不帶證，使執(zhí)法的力度和可信度降低；有的對(duì)法律條文概念模糊，定性不準(zhǔn)， 而對(duì)一宗案件，不能進(jìn)行有理有據(jù)的分析處理，執(zhí)法信譽(yù)低；有的對(duì)違法案件處理不動(dòng)腦筋，單一粗暴，配合不力，推諉扯皮，大大減緩了辦案速度和效率。這些問題的存在，不僅損害 了國土資源部門的形象，還在一定程度上影響了政府的公信力。2004年體制改革后國土但這些國土資源信息三是國土資源信息員法律意識(shí)不強(qiáng)，存在地方保護(hù)主義。雖然 資源體制上劃，不少地方對(duì)村組國土資源信息員進(jìn)行了重新考核聘用, 員都是生于斯、長(zhǎng)于斯，在當(dāng)?shù)赜凶约旱纳钊?、工作圈、朋友圈，有的信息員礙于情面或 迫于人情壓

8、力，對(duì)一些國土資源違法行為持“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度，變相地做了順 水推舟的人情，致使國土資源違法行為得不到及時(shí)制止。四是執(zhí)法手段和執(zhí)法力量軟弱，執(zhí)法保障不足的問題還普遍存在。一方面，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所無獨(dú)立辦公共場(chǎng)所和執(zhí)法用車，蝸居鄉(xiāng)鎮(zhèn)一隅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域大、地理偏遠(yuǎn)、交通不便，加上違法信息掌握滯后，管理上常常鞭長(zhǎng)莫及，對(duì)國土資源違法行為查處常常是事后補(bǔ)救， 充當(dāng)了“消防員”角色。另一方面，我國法律法規(guī)未賦予國土資源部門執(zhí)行權(quán)，對(duì)一些拒不 配合調(diào)查、拒不停止違法行為的違法者沒有強(qiáng)制措施，造成國土資源執(zhí)法人員在案件調(diào)查取證、法律文書送達(dá)、制止等方面軟弱無力， 形成“印發(fā)停工通知書不管用， 強(qiáng)制執(zhí)

9、行不敢用” 的被動(dòng)局面。申請(qǐng)法院執(zhí)行，在漫長(zhǎng)的申請(qǐng)執(zhí)行過程中許多違法建筑已完工或接近完工、洗礦設(shè)備已安裝好，如果拆除房屋、洗礦設(shè)備又加劇了干群矛盾，影響了社會(huì)和諧。為了減輕或避免這些問題和矛盾，有的地方就無可奈何地采取“批評(píng)了事、下發(fā)通知了事、補(bǔ)辦手續(xù)完事”的軟辦法，以合法的“外衣”掩蓋了非法問題，違法者得不到懲處，逍遙法外，影響 了執(zhí)法效果，致使國土資源違法現(xiàn)象屢禁不止。（三）土地、礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化配置水平不高，國土資源有償使用制度改革難度大近幾年來，全國各地不斷深化國土資源使用制度改革，積極采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓土地使用權(quán)、采礦權(quán)，極大地顯化了資源的使用價(jià)浪，促進(jìn)了土地、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范化

10、運(yùn) 作，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。但在實(shí)踐中也暴露出一些問題，在一定程度上影響了國土資源使用制度改革的實(shí)施及改革社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在經(jīng)營性土地使用權(quán)、采礦權(quán)出讓存在“一高”、“一難”問題?！耙桓摺?，即掛牌出讓數(shù)占有償出讓數(shù)比例高。這一問題 主要存在于成片大宗土地出讓和采礦權(quán)出讓中。掛牌出讓除了與招標(biāo)、 拍賣、出讓方式一樣具有公開、公平、公正的特點(diǎn)外，還有其獨(dú)特的可操作性和靈活性。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，采取掛 牌方式出讓土地使用權(quán)、采礦權(quán)，即使在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競(jìng)買人的，只要報(bào)價(jià)高于底價(jià)，并符合其他條件，掛牌就可成交。雖然這種出讓方式增加了政府的可控性，但明顯削弱了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性?！耙浑y”，即

11、土地收購儲(chǔ)備難度大，由于土地前期開發(fā)投入大、周期慢，致使國 土資源部門無法在短期內(nèi)收回土地收購儲(chǔ)備成本，又沒有多余資金實(shí)施新的土地收購儲(chǔ)備工作，使小宗土地出讓由于供不應(yīng)求而單價(jià)“虛高”。一些地方政府為了尋求短期利益，置“可持續(xù)發(fā)展”于不顧，想方設(shè)法為農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用找“缺口”、為礦業(yè)權(quán)審批找“漏洞”。一些地方甚至將土地的報(bào)批數(shù)量作為衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的主要指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)干部任免的重要內(nèi)容，采取拆分批地、另立用途等方式為建設(shè)用地審批尋路子、開口子，極大地浪費(fèi)和破壞了資源。（四）征地安置補(bǔ)償措施不完善，土地征用工作難度大近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，各地的建設(shè)用地量都不斷加大，征地量 也隨之增

12、多，土地征用中也暴露出一些不容忽視的問題。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致。表現(xiàn)在： 不同時(shí)期的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，不同地區(qū)、不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，致使少數(shù)群眾誤以為是有關(guān)職能部門私自截留或挪用了征地補(bǔ)償費(fèi)，造成征地安置補(bǔ)償工作難做、群眾思想難通的被動(dòng)局面。二是保障措施不到位。一些地方由于財(cái)政吃緊，對(duì)被征地農(nóng)民采取的是單一的“貨幣安 置”方式，雖然解決了群眾的燃眉之急，但他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)仍得不到根本保障。三是群眾期望值較高。 在征地工作中，大多數(shù)地方制定的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都符合法律法規(guī) 的規(guī)定，有的甚至高于法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，群眾的期望值越來越高，政府無法滿足群眾“漫天要價(jià)”的要求，這也是

13、阻礙征地安置補(bǔ)償工作順利進(jìn)行的一個(gè)重要原因。、解決的對(duì)策及建議（一）圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞好服務(wù)，力求保障發(fā)展更加持續(xù)有力在用地需求與供應(yīng)矛盾突出、資源保護(hù)與保障難以同時(shí)兼顧的嚴(yán)峻形勢(shì)下，更應(yīng)該正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，及時(shí)學(xué)習(xí)和研究新形勢(shì)、新問題、新政策，按照“有保有壓”的 要求，用全新的思路破解發(fā)展中遇到的新問題，突出供地的針對(duì)性?！坝斜！?，就是要優(yōu)先保證有利于加快發(fā)展、有利于城市建設(shè)、有利于支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)用地需求，切實(shí)做好資源供給。結(jié)合實(shí)際而言，就是要自覺服務(wù)于項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，盯住項(xiàng)目實(shí)施提前介人提供服務(wù)，對(duì)國家鼓勵(lì)和允許建設(shè)的重點(diǎn)急需項(xiàng)目以及符合國家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的科技 型、節(jié)

14、能型、生態(tài)環(huán)保型項(xiàng)目，要優(yōu)先保證用地需要；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)用地，要超前思考，主動(dòng)提前介人，做好用地保障，做到快受理、快會(huì)審、快報(bào)批，盡量簡(jiǎn)化 審批程序，提高工作效率，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展?！坝袎骸保褪且堰`法亂占土地特別是耕地的勢(shì)頭壓下去， 確保耕地總量不減、 質(zhì)量不降、用途不變，最大限度地滿足人民群眾對(duì) 糧食的需求；要全面落實(shí)“一個(gè)從嚴(yán)”、“三個(gè)不報(bào)批”、“五個(gè)不準(zhǔn)”的規(guī)定，嚴(yán)格用地審批， 強(qiáng)化批后監(jiān)督，堅(jiān)守基本農(nóng)田這條事關(guān)人民生存和發(fā)展的“生命線”；要自覺服務(wù)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，把加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理與推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)一并實(shí)施，以村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)“中心村”建

15、設(shè)，促進(jìn)“空心村”治理，切實(shí)改變農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、 土地利用率低的局面。（二）加大資源保護(hù)力度，力求保護(hù)資源更加嚴(yán)格規(guī)范在土地資源保護(hù)方面，一要圍繞“規(guī)劃管地”的目標(biāo)，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管理。以 嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約集約利用土地為核心，緊密結(jié)合 實(shí)際，科學(xué)預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌合理地安排各類、各區(qū)域用地，為中心城市、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重 點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展留足空間，做到既能保障發(fā)展，又能保證耕地特別是基本農(nóng)田數(shù)量的穩(wěn)定。二要圍繞“節(jié)約用地”的目標(biāo)，嚴(yán)把建設(shè)用地審批關(guān)。嚴(yán)格按照國家的供地目錄供地，對(duì)各類 建設(shè)項(xiàng)目用地嚴(yán)格審查、嚴(yán)格把關(guān)、嚴(yán)格控制用地規(guī)模，防止新的用地浪費(fèi)，努力提

16、高投資 強(qiáng)度和容積率。三要圍繞“占補(bǔ)平衡”的目標(biāo)，扎實(shí)開展土地開發(fā)整理。進(jìn)一步加大土地開 發(fā)整理力度，不斷提高耕地質(zhì)量， 確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡， 置換出更多的建設(shè)用地以滿足經(jīng) 濟(jì)建設(shè)的需要。四要圍繞“以證管地”的目標(biāo)，進(jìn)一步完善土地登記制度。要按照國家有關(guān) 土地登記管理的技術(shù)要求，制定科學(xué)、規(guī)范的土地登記管理流程，建立起以初始登記、 變更登記、公開查詢和登記代理等為核心的土地登記體系。在礦產(chǎn)資源保護(hù)方面I，一要從全面排查人手，切實(shí)剎風(fēng)治亂。及時(shí)查處越界開采、非 法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)等違法行為，堅(jiān)決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)， 確保礦產(chǎn)資源有序開發(fā)和科學(xué)合理利用。二要從規(guī)范權(quán)限

17、人手， 全面加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理。 要嚴(yán)格執(zhí)行采礦權(quán)審批權(quán)限和程序，進(jìn)一步完善采礦權(quán)延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等相關(guān)管理制度， 切實(shí)做好已有礦山監(jiān)管和符合開采條件的新建礦山的審批工作。三要從分類管理入手，全面推進(jìn)規(guī)模化開采和集約化利用。要按照礦業(yè)權(quán)整合優(yōu)化的原則，使礦山布局更趨于合理、 礦產(chǎn)資源綜合利用率大幅提高。四要從礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)入手，全面加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)管。要規(guī)范礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)登記統(tǒng)計(jì)工作，準(zhǔn)確掌握礦產(chǎn)資源家底，建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案審批制度，明確治理責(zé)任，嚴(yán)格按照“誰破壞、誰 恢復(fù)”的原則進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境治理，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位。要進(jìn)一步建立

18、健全礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)查處、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)移交的快速反應(yīng)機(jī)制，確保礦業(yè)秩序的穩(wěn)定。（三）加大資源市場(chǎng)配置的力度，力求調(diào)控資源供應(yīng)更加規(guī)范高效深化國土資源使用制度改革，不僅是規(guī)范土地、 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序的需要，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。因此，相關(guān)職能部門應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，深化改革，積極爭(zhēng)取各級(jí)、各部門對(duì)土地收購儲(chǔ)備工作的大力支持，不斷加大資源的市場(chǎng)配置力度，將調(diào)控土地、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在政府手中，確保資源保值增值。同時(shí)，要進(jìn)一步加 強(qiáng)對(duì)土地、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理，在土地資源的有償使用下， 要在繼續(xù)堅(jiān)持凡不符合劃撥目錄的 用地一律實(shí)行有償使用、凡經(jīng)營性用地一律實(shí)行“招拍掛”的基礎(chǔ)L,進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用范圍，對(duì)工業(yè)用地、經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行有償使用，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)用地實(shí)行招拍掛出讓，對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)使用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的，必須按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓金。對(duì)改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)的，必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，嚴(yán)禁以任何形式減免土地出讓金。在礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域，要繼續(xù)實(shí)行采礦權(quán)有償使用制度，對(duì)新設(shè)置的采礦權(quán)都要采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式出讓，逐步提高招標(biāo)拍賣方式在采礦權(quán)有償出讓中所占的比