對(duì)項(xiàng)目法人責(zé)任制的思考

1、對(duì)項(xiàng)目法人責(zé)任制的思考 項(xiàng)目法人責(zé)任制作為我國(guó)基本建設(shè)領(lǐng)域三項(xiàng)改革制度之一，于1996年由國(guó)家計(jì)委在關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱暫行規(guī)定)中明 確加以規(guī)定。從近幾年實(shí)行的情況來(lái)看，項(xiàng)目法人責(zé)任制對(duì)建立投資責(zé)任約束機(jī)制、提高投資效益起到了一定的作用，但仍存在一些問(wèn)題。 1項(xiàng)目法人責(zé)任制彈性太大，缺乏剛性約束力。由于暫行規(guī)定主要是規(guī)范國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段的管理行為，在項(xiàng)目建成后以及對(duì)非 經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)項(xiàng)目(約占各級(jí)政府投資項(xiàng)目的80%)而言，項(xiàng)目法人責(zé)任制就變成了一個(gè)不確定的概念。如項(xiàng)目法人如何對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行管理負(fù)責(zé)(負(fù)責(zé)建設(shè)的高層 管理人員往往不負(fù)責(zé)運(yùn)行管理，

2、這對(duì)控制工程成本非常不利)，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人如何組建、按何種機(jī)制運(yùn)行等，暫行規(guī)定都未作嚴(yán)密的、科學(xué)的、強(qiáng)制 性的規(guī)定。項(xiàng)目不同，地方不同，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制的做法也不一樣，很多項(xiàng)目甚至仍采用工程建設(shè)指揮部形式。 2項(xiàng)目法人責(zé)任制與公司法有沖突，多數(shù)項(xiàng)目法人都不是公司。現(xiàn)行新上非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目法人在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告經(jīng)批準(zhǔn)(有的甚至投資已下 達(dá)到主管部門(mén))后才正式組建，由原有單位(包括企業(yè)、政府主管部門(mén)和其下屬事業(yè)單位)負(fù)責(zé)建設(shè)的基建大中型項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，由原單位各部門(mén)派遣管理人員組 成，其人員人事關(guān)系大多留在原單位，項(xiàng)目實(shí)施完以后(短的只要35個(gè)月)仍回原單位，有的項(xiàng)目法人本身

3、就與原單位合署辦公。這樣的項(xiàng)目法人是與政府、主 管部門(mén)或原單位關(guān)系模糊的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有資本金，不符合公司法關(guān)于有限責(zé)任公司和股份有限公司設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定，不能設(shè)立為有限責(zé)任公司(包括國(guó) 有獨(dú)資公司和股份有限公司)。 3項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。從目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集和使用來(lái)說(shuō)，仍具有極強(qiáng)的計(jì)劃性，各級(jí)政府在項(xiàng)目建設(shè)中起著決定性的作用，同時(shí) 由于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都是涉及國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的項(xiàng)目，為體現(xiàn)項(xiàng)目的重要性，保證項(xiàng)目實(shí)施的順利進(jìn)行，項(xiàng)目法人的領(lǐng)導(dǎo)班子大多由各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門(mén) 負(fù)責(zé)人組成，項(xiàng)目管理仍以行政手段為主，輔以經(jīng)濟(jì)手段。暫行規(guī)定中“國(guó)家公務(wù)人員不得兼任項(xiàng)目法

4、人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”(第二十一條)的規(guī)定，在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目 中很難執(zhí)行。 4在法制不斷完善的今天，項(xiàng)目法人明顯存在以下幾個(gè)方面的先天不足： (1)項(xiàng)目法人不具備民事法律關(guān)系主體資格。各國(guó)民事法律關(guān)系主體，只有公民(自然人)和法人，法人包括企業(yè)法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人，項(xiàng)目法 人作為民事主體缺乏法律依據(jù)。同時(shí)由于非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人普遍沒(méi)有資本金，除項(xiàng)目建設(shè)資金外，無(wú)其他流動(dòng)資產(chǎn)和固定資產(chǎn)，因此沒(méi)有承擔(dān)民事責(zé)任的 能力。 (2)項(xiàng)目法人難以控制工程質(zhì)量和工程成本。在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，很多項(xiàng)目是中央和地方共同出資建設(shè)，有時(shí)為爭(zhēng)取項(xiàng)目上馬，在概算定額本來(lái)不高、勘測(cè) 設(shè)計(jì)資料不全的情況下，

5、往往還要壓縮投資額，因而在項(xiàng)目實(shí)施后，存在著兩種現(xiàn)象：一種是超概算嚴(yán)重，另一種是在中央投資到位后，往往成了中央出資、群眾出 勞的項(xiàng)目，地方財(cái)政出資很難到位，變相加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。資金不足、前期工作不充分、建設(shè)周期比預(yù)計(jì)工期延長(zhǎng)，導(dǎo)致工程質(zhì)量難以達(dá)到要求，群眾投勞無(wú)法據(jù)實(shí) 折價(jià)計(jì)入工程成本，造成工程成本不真實(shí)、不全面。 (3)項(xiàng)目法人的合法利益無(wú)明確來(lái)源。按前述方法組建的項(xiàng)目法人，不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，沒(méi)有獨(dú)立的投資決策權(quán)，項(xiàng)目建成后如沒(méi)有 工程的所有權(quán)、收益權(quán)，項(xiàng)目法人通過(guò)正常渠道(按概算)在項(xiàng)目建設(shè)成本中列支的管理費(fèi)用和開(kāi)辦費(fèi)用不能反映其為管理項(xiàng)目所必須的開(kāi)支，其職工的住

6、房、醫(yī) 療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、獎(jiǎng)金無(wú)合法來(lái)源。權(quán)、責(zé)、利失衡從客觀上也容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程和違規(guī)使用工程建設(shè)資金現(xiàn)象的產(chǎn)生。 項(xiàng)目法人責(zé)任制作為國(guó)家計(jì)劃管理部門(mén)制定的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理制度，雖然存在許多不完善的地方，但為進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理立法打下了基礎(chǔ)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，筆者認(rèn)為： 1盡快制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法。用 法律來(lái)規(guī)范各級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理主體的權(quán)利、義務(wù)及其應(yīng)具備的資格，并將建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法的內(nèi)容，與已頒布 實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例等法律法規(guī)一起形成嚴(yán)密的、科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管

7、理法律體系。 2在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法中，應(yīng)著重對(duì)下述內(nèi)容作出具體規(guī)定： (1)將政府、主管部門(mén)的行政職能與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法人的建設(shè)管理職能分開(kāi)。 (2)明確規(guī)定政府投資的使用范圍。 (3)明確建設(shè)管理法人的產(chǎn)生辦法。 (4)明確建設(shè)管理法人對(duì)所承擔(dān)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。 (5)明確各級(jí)建設(shè)管理主體的法律責(zé)任。 3充分發(fā)揮各級(jí)人大、政協(xié)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、新聞宣傳單位和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目辦理項(xiàng)目法人設(shè)立登記的思考【摘要】公路建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展，為規(guī)范管理應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制度。本文針對(duì)公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人在進(jìn)行設(shè)立登記時(shí)部門(mén)規(guī)章與法律法規(guī)的沖突進(jìn)行了詳細(xì)的對(duì)比分析，并提出了依法

8、管理的建議。【關(guān)鍵詞】公路建設(shè)項(xiàng)目法人 設(shè)立登記 法律障礙 對(duì)策 當(dāng)前，我省公路建設(shè)如火如荼?！笆晃濉逼陂g，計(jì)劃投資1584億元建設(shè)公路，打造坦途湖南。其中投資1010億元，加快高速公路建設(shè)，到“十一五”末通 車?yán)锍踢_(dá)到3500公里；投資292億元，新改建6000公里國(guó)省道干線公路；投資282億元，新改建95000公里農(nóng)村公路。任務(wù)之艱巨，時(shí)間之緊迫， 是全所未有的。廣大公路建設(shè)者正滿懷熱忱地奮戰(zhàn)在公路一線，用雙手繪制湖南交通美好明天。一個(gè)個(gè)建設(shè)項(xiàng)目（指政府投資項(xiàng)目）相繼開(kāi)工，依法應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人 負(fù)責(zé)制，可在進(jìn)行項(xiàng)目法人設(shè)立登記時(shí)，與現(xiàn)行的法律、法規(guī)有諸多沖突。 一、公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法

9、人負(fù)責(zé)制的有關(guān)法律、規(guī)章 公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的法律、規(guī)章有： 1、公路法第二十三條規(guī)定，公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行法人負(fù)責(zé)制度。 2、交通部2000年第7號(hào)令公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法第五條規(guī)定，公路建設(shè)項(xiàng)目法人分為經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目法人和公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。依法投資 建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。非經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目法人為公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。第六條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)依 法成立有限責(zé)任公司或股份有限公司，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理全過(guò)程負(fù)責(zé)。公益性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)明確或組建項(xiàng)目 法人，根據(jù)交通

10、主管部門(mén)授權(quán)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施全過(guò)程負(fù)責(zé)。 3、交通部交公路發(fā)2001583號(hào)公路建設(shè)項(xiàng)目法人資格標(biāo)準(zhǔn)（試行）中規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路，項(xiàng)目法人應(yīng)具有工商行政管理部門(mén)頒發(fā)的企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照；對(duì)公益性公路，項(xiàng)目法人應(yīng)具有事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的事業(yè)單位法人證書(shū)。 二、辦理項(xiàng)目法人設(shè)立登記時(shí)與有關(guān)法律、法規(guī)的沖突 根據(jù)以上規(guī)定，依法投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路，買斷幾十年收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為投資回報(bào)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織，依照新公司法（指2005年10月27日第十屆全國(guó)人民 代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議修訂，自2006年1月1日起施行的公司法）的規(guī)定辦理工商登記很簡(jiǎn)單，因?yàn)樗旧砭哂蟹ㄈ说匚唬邆涿袷?/p>

11、法律關(guān)系主 體資格。 而政府投資為主體的項(xiàng)目，屬公益性公路建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)交通部規(guī)定應(yīng)取得事業(yè)單位法人證書(shū)。而根據(jù)國(guó)務(wù)院2004第411號(hào)令事業(yè)單位登記管理暫行條 例（以下簡(jiǎn)稱事業(yè)登記條例）第三條的有關(guān)規(guī)定：事業(yè)單位經(jīng)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)成立。第五條的有關(guān)規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府 機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施事業(yè)單位的登記管理工作。也就是說(shuō)，項(xiàng)目法人應(yīng)首先取得縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其主管部門(mén)批準(zhǔn)成立的 文件，再到各級(jí)事業(yè)單位登記管理局登記后方能取得事業(yè)單位法人證書(shū)。 目前，我省公路建設(shè)項(xiàng)目的投資和管理體制是：高速公路建設(shè)項(xiàng)目（不含完全由民營(yíng)資本建設(shè)的項(xiàng)

12、目）的資金來(lái)源一般由交通部投資、省交通重點(diǎn)建設(shè)資金、國(guó)內(nèi)外 銀行貸款等組成。普通公路除以上資金來(lái)源外，還包括一部分地方政府自籌資金。對(duì)于高速公路省里成立了省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司負(fù)責(zé)資金籌措和在建項(xiàng)目的建 設(shè)管理，每條在建高速公路成立一個(gè)項(xiàng)目公司。普通公路一般授權(quán)地方公路局或交通局成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施。項(xiàng)目建成后，高速公路成立 管理處，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理和收費(fèi)還貸。普通公路移交地方公路局或交通局養(yǎng)護(hù)，有貸款的依法依規(guī)成立收費(fèi)站收費(fèi)還貸。 公路建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)期短的不到1年，長(zhǎng)的也就34年。對(duì)于這樣一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，同時(shí)在每年新開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目比較多的情況下（“十一五”期間，光普通公路新開(kāi)

13、 工項(xiàng)目就有90多個(gè)），縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其各級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)不可能針對(duì)每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目下達(dá)批文。就算有的地方違規(guī)得到了批文，也不符合事業(yè)登記條 例第六條有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源的規(guī)定。因項(xiàng)目公司除項(xiàng)目建設(shè)資金外，其他一無(wú)所有。事業(yè)單位登記管理局根據(jù)事業(yè)登記條例的有關(guān)規(guī)定也不可 能頒發(fā)事業(yè)單位法人證書(shū)。 實(shí)際中，公路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)外都稱為某某公路建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司。不能根據(jù)交通部規(guī)定按事業(yè)單位登記的情況下，如按照新公司法規(guī)定來(lái)設(shè)立，對(duì)普通公路建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，也有以下幾點(diǎn)不合法： 1、出資人不合法 普通公路授權(quán)地方公路局或交通局成立項(xiàng)目公司進(jìn)行管理，可交通局是行政機(jī)關(guān)，公路局是事業(yè)單位，不符合國(guó)家

14、工商行政管理局于1998年1月7日發(fā)布的公 司登記管理若干問(wèn)題的規(guī)定中黨政機(jī)關(guān)及其工作人員、國(guó)家公務(wù)員、銀行在職員工等法律、法規(guī)禁止興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的單位和個(gè)人，不得投資設(shè)立公司的規(guī)定。從本 質(zhì)上講，政府投資公路建設(shè)設(shè)立的項(xiàng)目公司應(yīng)屬于國(guó)有獨(dú)資公司。如作為國(guó)有獨(dú)資公司登記，也不符合公司登記管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院2005第451號(hào)令）第二 十條的有關(guān)規(guī)定：設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)的本級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為申請(qǐng)人,申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記。 2、注冊(cè)資本不合法 普通公路的建設(shè)，被授權(quán)管理的地方公路局或交通局自身經(jīng)費(fèi)都是由財(cái)政撥款，不可能再拿出資金來(lái)進(jìn)行投資設(shè)立公司，所以在工商注冊(cè)時(shí)

15、沒(méi)有注冊(cè)資本金。公路局或交通局管理的工程建設(shè)資金，是專項(xiàng)資金，不符合注冊(cè)資本金的規(guī)定。 3、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)不合法 如年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告應(yīng)依法經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，年末要制定利潤(rùn)分配方案等，公益性公路建設(shè)項(xiàng)目都不執(zhí)行這些規(guī)定。 對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，新公司法施行后，高速公路成立項(xiàng)目公司在一定程度上有法可依了。因省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司是省政府以湘政辦函 199362號(hào)文件批準(zhǔn)成立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，具有企業(yè)法人資格，根據(jù)新公司法規(guī)定，法人可以成立一人有限責(zé)任公司。投資主體合格，但是在注冊(cè)資 本、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上也不符合新公司法的有關(guān)規(guī)定。 綜上所述，公益性公路建設(shè)項(xiàng)目要依法依規(guī)辦理項(xiàng)目法人設(shè)立登記，是行不通的。實(shí)

16、際操作中，有的是政府行文、行政干預(yù)、工商行政管理部門(mén)違法辦理企業(yè)法人 營(yíng)業(yè)執(zhí)照；有的是政府及其有關(guān)部門(mén)行文，不辦理工商登記，以批文作為公司成立的標(biāo)志。這樣的公司在辦理銀行開(kāi)戶時(shí)也是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。按上述方法成立的公司， 項(xiàng)目公司不具備民事法律關(guān)系主體資格，不是真正意義上的法人。一旦遇到訴訟，在法律上連應(yīng)訴資格都沒(méi)有。這也與國(guó)家正大力推進(jìn)依法治國(guó)的方針背道而馳。 三、盡快將基本建設(shè)項(xiàng)目如何實(shí)施項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制上升到法律的建議 項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制最早由原國(guó)家計(jì)委以計(jì)建設(shè)1996673號(hào)文件 關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱暫行規(guī)定)提出，主要是規(guī)范國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段的管理行為，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性 基本建設(shè)項(xiàng)目(約占各級(jí)政府投資項(xiàng)目的80%)而言，項(xiàng)目法人如何組建、按何種機(jī)制運(yùn)行等，暫行規(guī)定都未作嚴(yán)密的、科學(xué)的、強(qiáng)制性的規(guī)定。非經(jīng)營(yíng)性基 本建設(shè)項(xiàng)目參照此部門(mén)規(guī)章執(zhí)行起來(lái)與現(xiàn)行法律、法規(guī)有諸多沖突，為進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，筆者建議： 1、盡快制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法。用法律來(lái)規(guī)范各級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理主體的權(quán)利、義務(wù)及其應(yīng)具備