對項目法人責任制的思考

1、對項目法人責任制的思考 項目法人責任制作為我國基本建設(shè)領(lǐng)域三項改革制度之一，于1996年由國家計委在關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定(以下簡稱暫行規(guī)定)中明 確加以規(guī)定。從近幾年實行的情況來看，項目法人責任制對建立投資責任約束機制、提高投資效益起到了一定的作用，但仍存在一些問題。 1項目法人責任制彈性太大，缺乏剛性約束力。由于暫行規(guī)定主要是規(guī)范國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段的管理行為，在項目建成后以及對非 經(jīng)營性基本建設(shè)項目(約占各級政府投資項目的80%)而言，項目法人責任制就變成了一個不確定的概念。如項目法人如何對項目運行管理負責(負責建設(shè)的高層 管理人員往往不負責運行管理，

2、這對控制工程成本非常不利)，非經(jīng)營性項目的項目法人如何組建、按何種機制運行等，暫行規(guī)定都未作嚴密的、科學(xué)的、強制 性的規(guī)定。項目不同，地方不同，實施項目法人責任制的做法也不一樣，很多項目甚至仍采用工程建設(shè)指揮部形式。 2項目法人責任制與公司法有沖突，多數(shù)項目法人都不是公司?，F(xiàn)行新上非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目的項目法人在項目可行性研究報告經(jīng)批準(有的甚至投資已下 達到主管部門)后才正式組建，由原有單位(包括企業(yè)、政府主管部門和其下屬事業(yè)單位)負責建設(shè)的基建大中型項目的項目法人，由原單位各部門派遣管理人員組 成，其人員人事關(guān)系大多留在原單位，項目實施完以后(短的只要35個月)仍回原單位，有的項目法人本身

3、就與原單位合署辦公。這樣的項目法人是與政府、主 管部門或原單位關(guān)系模糊的臨時機構(gòu)，沒有資本金，不符合公司法關(guān)于有限責任公司和股份有限公司設(shè)立和組織機構(gòu)的規(guī)定，不能設(shè)立為有限責任公司(包括國 有獨資公司和股份有限公司)。 3項目法人責任制實質(zhì)上是行政領(lǐng)導(dǎo)責任制。從目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集和使用來說，仍具有極強的計劃性，各級政府在項目建設(shè)中起著決定性的作用，同時 由于非經(jīng)營性項目都是涉及國家和地方經(jīng)濟發(fā)展全局的項目，為體現(xiàn)項目的重要性，保證項目實施的順利進行，項目法人的領(lǐng)導(dǎo)班子大多由各級行政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門 負責人組成，項目管理仍以行政手段為主，輔以經(jīng)濟手段。暫行規(guī)定中“國家公務(wù)人員不得兼任項目法

4、人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”(第二十一條)的規(guī)定，在非經(jīng)營性項目 中很難執(zhí)行。 4在法制不斷完善的今天，項目法人明顯存在以下幾個方面的先天不足： (1)項目法人不具備民事法律關(guān)系主體資格。各國民事法律關(guān)系主體，只有公民(自然人)和法人，法人包括企業(yè)法人，機關(guān)、事業(yè)單位法人和社團法人，項目法 人作為民事主體缺乏法律依據(jù)。同時由于非經(jīng)營性建設(shè)項目的項目法人普遍沒有資本金，除項目建設(shè)資金外，無其他流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)，因此沒有承擔民事責任的 能力。 (2)項目法人難以控制工程質(zhì)量和工程成本。在國家財力有限的情況下，很多項目是中央和地方共同出資建設(shè)，有時為爭取項目上馬，在概算定額本來不高、勘測 設(shè)計資料不全的情況下，

5、往往還要壓縮投資額，因而在項目實施后，存在著兩種現(xiàn)象：一種是超概算嚴重，另一種是在中央投資到位后，往往成了中央出資、群眾出 勞的項目，地方財政出資很難到位，變相加重了農(nóng)民負擔。資金不足、前期工作不充分、建設(shè)周期比預(yù)計工期延長，導(dǎo)致工程質(zhì)量難以達到要求，群眾投勞無法據(jù)實 折價計入工程成本，造成工程成本不真實、不全面。 (3)項目法人的合法利益無明確來源。按前述方法組建的項目法人，不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，沒有獨立的投資決策權(quán)，項目建成后如沒有 工程的所有權(quán)、收益權(quán)，項目法人通過正常渠道(按概算)在項目建設(shè)成本中列支的管理費用和開辦費用不能反映其為管理項目所必須的開支，其職工的住

6、房、醫(yī) 療、養(yǎng)老保險、獎金無合法來源。權(quán)、責、利失衡從客觀上也容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程和違規(guī)使用工程建設(shè)資金現(xiàn)象的產(chǎn)生。 項目法人責任制作為國家計劃管理部門制定的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理制度，雖然存在許多不完善的地方，但為進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理立法打下了基礎(chǔ)。為了進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，筆者認為： 1盡快制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法。用 法律來規(guī)范各級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理主體的權(quán)利、義務(wù)及其應(yīng)具備的資格，并將建設(shè)監(jiān)理制、招標投標制、合同管理制納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法的內(nèi)容，與已頒布 實施的招標投標法、合同法、建設(shè)工程質(zhì)量管理條例等法律法規(guī)一起形成嚴密的、科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管

7、理法律體系。 2在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法中，應(yīng)著重對下述內(nèi)容作出具體規(guī)定： (1)將政府、主管部門的行政職能與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法人的建設(shè)管理職能分開。 (2)明確規(guī)定政府投資的使用范圍。 (3)明確建設(shè)管理法人的產(chǎn)生辦法。 (4)明確建設(shè)管理法人對所承擔項目的財務(wù)管理機制。 (5)明確各級建設(shè)管理主體的法律責任。 3充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)、審計、紀檢監(jiān)察、新聞宣傳單位和社會中介機構(gòu)的監(jiān)督作用。對公路建設(shè)項目辦理項目法人設(shè)立登記的思考【摘要】公路建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展，為規(guī)范管理應(yīng)實行項目法人負責制度。本文針對公益性公路建設(shè)項目法人在進行設(shè)立登記時部門規(guī)章與法律法規(guī)的沖突進行了詳細的對比分析，并提出了依法

8、管理的建議?！娟P(guān)鍵詞】公路建設(shè)項目法人 設(shè)立登記 法律障礙 對策 當前，我省公路建設(shè)如火如荼?！笆晃濉逼陂g，計劃投資1584億元建設(shè)公路，打造坦途湖南。其中投資1010億元，加快高速公路建設(shè)，到“十一五”末通 車里程達到3500公里；投資292億元，新改建6000公里國省道干線公路；投資282億元，新改建95000公里農(nóng)村公路。任務(wù)之艱巨，時間之緊迫， 是全所未有的。廣大公路建設(shè)者正滿懷熱忱地奮戰(zhàn)在公路一線，用雙手繪制湖南交通美好明天。一個個建設(shè)項目（指政府投資項目）相繼開工，依法應(yīng)實行項目法人 負責制，可在進行項目法人設(shè)立登記時，與現(xiàn)行的法律、法規(guī)有諸多沖突。 一、公路建設(shè)項目應(yīng)實行項目法

9、人負責制的有關(guān)法律、規(guī)章 公路建設(shè)項目實行項目法人負責制的法律、規(guī)章有： 1、公路法第二十三條規(guī)定，公路建設(shè)項目應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定實行法人負責制度。 2、交通部2000年第7號令公路建設(shè)四項制度實施辦法第五條規(guī)定，公路建設(shè)項目法人分為經(jīng)營性公路建設(shè)項目法人和公益性公路建設(shè)項目法人。依法投資 建設(shè)經(jīng)營性公路項目的國內(nèi)外經(jīng)濟組織為經(jīng)營性公路建設(shè)項目法人。非經(jīng)營性公路建設(shè)項目法人為公益性公路建設(shè)項目法人。第六條規(guī)定，經(jīng)營性公路建設(shè)項目應(yīng)依 法成立有限責任公司或股份有限公司，對建設(shè)項目籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、運營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理全過程負責。公益性公路建設(shè)項目應(yīng)明確或組建項目 法人，根據(jù)交通

10、主管部門授權(quán)，對建設(shè)項目籌劃、資金籌措、建設(shè)實施全過程負責。 3、交通部交公路發(fā)2001583號公路建設(shè)項目法人資格標準（試行）中規(guī)定，對經(jīng)營性公路，項目法人應(yīng)具有工商行政管理部門頒發(fā)的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照；對公益性公路，項目法人應(yīng)具有事業(yè)單位登記管理機關(guān)頒發(fā)的事業(yè)單位法人證書。 二、辦理項目法人設(shè)立登記時與有關(guān)法律、法規(guī)的沖突 根據(jù)以上規(guī)定，依法投資建設(shè)經(jīng)營性公路，買斷幾十年收費經(jīng)營權(quán)作為投資回報的國內(nèi)外經(jīng)濟組織，依照新公司法（指2005年10月27日第十屆全國人民 代表大會常務(wù)委員會第十八次會議修訂，自2006年1月1日起施行的公司法）的規(guī)定辦理工商登記很簡單，因為它本身具有法人地位，具備民事

11、法律關(guān)系主 體資格。 而政府投資為主體的項目，屬公益性公路建設(shè)項目，根據(jù)交通部規(guī)定應(yīng)取得事業(yè)單位法人證書。而根據(jù)國務(wù)院2004第411號令事業(yè)單位登記管理暫行條 例（以下簡稱事業(yè)登記條例）第三條的有關(guān)規(guī)定：事業(yè)單位經(jīng)縣級以上各級人民政府及其有關(guān)主管部門批準成立。第五條的有關(guān)規(guī)定：縣級以上各級人民政府 機構(gòu)編制管理機關(guān)所屬的事業(yè)單位登記管理機構(gòu)負責實施事業(yè)單位的登記管理工作。也就是說，項目法人應(yīng)首先取得縣級以上各級人民政府及其主管部門批準成立的 文件，再到各級事業(yè)單位登記管理局登記后方能取得事業(yè)單位法人證書。 目前，我省公路建設(shè)項目的投資和管理體制是：高速公路建設(shè)項目（不含完全由民營資本建設(shè)的項

12、目）的資金來源一般由交通部投資、省交通重點建設(shè)資金、國內(nèi)外 銀行貸款等組成。普通公路除以上資金來源外，還包括一部分地方政府自籌資金。對于高速公路省里成立了省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司負責資金籌措和在建項目的建 設(shè)管理，每條在建高速公路成立一個項目公司。普通公路一般授權(quán)地方公路局或交通局成立項目公司。項目公司只負責項目的建設(shè)實施。項目建成后，高速公路成立 管理處，負責運營管理和收費還貸。普通公路移交地方公路局或交通局養(yǎng)護，有貸款的依法依規(guī)成立收費站收費還貸。 公路建設(shè)項目，建設(shè)期短的不到1年，長的也就34年。對于這樣一個臨時機構(gòu)，同時在每年新開工建設(shè)項目比較多的情況下（“十一五”期間，光普通公路新開

13、 工項目就有90多個），縣級以上各級人民政府及其各級機構(gòu)編制委員會不可能針對每個建設(shè)項目下達批文。就算有的地方違規(guī)得到了批文，也不符合事業(yè)登記條 例第六條有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的經(jīng)費來源的規(guī)定。因項目公司除項目建設(shè)資金外，其他一無所有。事業(yè)單位登記管理局根據(jù)事業(yè)登記條例的有關(guān)規(guī)定也不可 能頒發(fā)事業(yè)單位法人證書。 實際中，公路建設(shè)項目對外都稱為某某公路建設(shè)開發(fā)有限公司。不能根據(jù)交通部規(guī)定按事業(yè)單位登記的情況下，如按照新公司法規(guī)定來設(shè)立，對普通公路建設(shè)項目來說，也有以下幾點不合法： 1、出資人不合法 普通公路授權(quán)地方公路局或交通局成立項目公司進行管理，可交通局是行政機關(guān)，公路局是事業(yè)單位，不符合國家

14、工商行政管理局于1998年1月7日發(fā)布的公 司登記管理若干問題的規(guī)定中黨政機關(guān)及其工作人員、國家公務(wù)員、銀行在職員工等法律、法規(guī)禁止興辦經(jīng)濟實體的單位和個人，不得投資設(shè)立公司的規(guī)定。從本 質(zhì)上講，政府投資公路建設(shè)設(shè)立的項目公司應(yīng)屬于國有獨資公司。如作為國有獨資公司登記，也不符合公司登記管理條例（國務(wù)院2005第451號令）第二 十條的有關(guān)規(guī)定：設(shè)立國有獨資公司，應(yīng)當由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)的本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為申請人,申請設(shè)立登記。 2、注冊資本不合法 普通公路的建設(shè)，被授權(quán)管理的地方公路局或交通局自身經(jīng)費都是由財政撥款，不可能再拿出資金來進行投資設(shè)立公司，所以在工商注冊時

15、沒有注冊資本金。公路局或交通局管理的工程建設(shè)資金，是專項資金，不符合注冊資本金的規(guī)定。 3、財務(wù)會計不合法 如年度財務(wù)會計報告應(yīng)依法經(jīng)會計師事務(wù)所審計，年末要制定利潤分配方案等，公益性公路建設(shè)項目都不執(zhí)行這些規(guī)定。 對高速公路建設(shè)項目來說，新公司法施行后，高速公路成立項目公司在一定程度上有法可依了。因省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司是省政府以湘政辦函 199362號文件批準成立的國有獨資企業(yè)，具有企業(yè)法人資格，根據(jù)新公司法規(guī)定，法人可以成立一人有限責任公司。投資主體合格，但是在注冊資 本、財務(wù)會計上也不符合新公司法的有關(guān)規(guī)定。 綜上所述，公益性公路建設(shè)項目要依法依規(guī)辦理項目法人設(shè)立登記，是行不通的。實

16、際操作中，有的是政府行文、行政干預(yù)、工商行政管理部門違法辦理企業(yè)法人 營業(yè)執(zhí)照；有的是政府及其有關(guān)部門行文，不辦理工商登記，以批文作為公司成立的標志。這樣的公司在辦理銀行開戶時也是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。按上述方法成立的公司， 項目公司不具備民事法律關(guān)系主體資格，不是真正意義上的法人。一旦遇到訴訟，在法律上連應(yīng)訴資格都沒有。這也與國家正大力推進依法治國的方針背道而馳。 三、盡快將基本建設(shè)項目如何實施項目法人負責制上升到法律的建議 項目法人負責制最早由原國家計委以計建設(shè)1996673號文件 關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定(以下簡稱暫行規(guī)定)提出，主要是規(guī)范國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段的管理行為，對非經(jīng)營性 基本建設(shè)項目(約占各級政府投資項目的80%)而言，項目法人如何組建、按何種機制運行等，暫行規(guī)定都未作嚴密的、科學(xué)的、強制性的規(guī)定。非經(jīng)營性基 本建設(shè)項目參照此部門規(guī)章執(zhí)行起來與現(xiàn)行法律、法規(guī)有諸多沖突，為進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，筆者建議： 1、盡快制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法。用法律來規(guī)范各級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理主體的權(quán)利、義務(wù)及其應(yīng)具備