加強預算管理細化預算編制的調研

1、加強預算管理細化預算編制的調研 預算管理工作涉及預算編制、預算執(zhí)行及預算考核等多方面,一直是財政工作的重點和難點,也是財政研究與探討的焦點,其中尤以預算編制為最重要的一環(huán),預算編制過粗是當前亟待解決的問題,它嚴重制約著財政職能的有效發(fā)揮。為推進預算管理改革,細化預算編制,我們結合豐臺區(qū)實際進行了相關調研。 一、豐臺區(qū)預算管理主要情況 (一)財政總體狀況。豐臺區(qū)位于北京南城,經(jīng)濟發(fā)展相對落后于其他城區(qū),財力狀況特別緊,支出壓力非常大。近五年來,財政收入居城八區(qū)第6位,人均可用財力居城八區(qū)最后。1999年區(qū)財政總收入7.79億元,近三年平均增長16.7%;1999年財政總支出11.31億元,近三年

2、平均增長19.0%;財政收支規(guī)模不斷擴大,但收支平衡很大程度上仍依靠市對區(qū)的轉移支付。 (二)財政收支預算安排特點。我區(qū)收支預算的安排,既非簡單的以收列支,亦非簡單的以支列收。收入預算安排主要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況估算收入額度。實際執(zhí)行中,一方面積極改善基礎設施和投資環(huán)境,招商引資,涵養(yǎng)財源,另一方面狠抓稅收征管,應收盡收,所以財政收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢。支出預算安排鑒于我區(qū)財力貧乏的事實,堅持“一要吃飯、二要建設”,采取的是厲行節(jié)約、適度從緊、有保有壓的財政政策,力保各項法律法規(guī)要求的支出增長和政策性增支。在保證政權建設支出外,重點放在教育、公檢法、城市維護和社會保障支出。 (三)預算編制程序。我區(qū)

3、每年的預算安排,是財政部門給各單位布置預算表,各單位按預算表要求申報預算,財政部門在人大批準的大盤子下給各單位批復預算。從程序上說,屬于“一上一下”的方式,但在實際的預算編制過程中,各項支出都經(jīng)歷了與預算部門及相關單位的反復協(xié)商論證,大多數(shù)經(jīng)歷了“多上多下”的過程。采取這一方式主要是由于我區(qū)財力緊張,這種財力的有限性與各部門事業(yè)發(fā)展對資金需求的無限性矛盾太大,采取形式上的“兩上兩下”不易達成供需的共識。 (四)預算編制內容。1998年以前,我區(qū)預算編制內容基本上是預算內的預算,至于預算外及其他資金游離于預算管理之外,財政調控能力十分有限。1998年7月,我區(qū)第一批預算外資金納入財政專戶管理,逐

4、步開始對預算內外資金統(tǒng)籌安排。在1999年預算批復中,突破了僅批復財政補助資金總量的方式,支出預算區(qū)分人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、業(yè)務費。1999年,我區(qū)首次編制比較規(guī)范的綜合預算(2000年),預算批復細化至節(jié)級科目,對重要支出(如取暖費、工會經(jīng)費、失業(yè)保險金等)明確到細節(jié)批復。2000年進一步細化了預算編制表格,加強了對各單位基本數(shù)據(jù)的掌握,綜合預算提高到法制性高度,對于單位在2001年預算表中未反映的收入一律視同“小金庫”嚴肅處理。 (五)預算管理工作進展。我區(qū)預算管理工作從以往的粗放式、預算內外割裂的簡單預算,逐步發(fā)展為布置早、編制細,綜合預算內外等各項收入,堅持零基預算原則的部門預算管理方式

5、。預算安排時間和批復時間都大大提前,從以前的“一年預算預算一年或大半年”到現(xiàn)在基本可以在人代會后及時批復預算。預算管理手段也有了很大提高,1999年開始要求預算單位報送軟盤匯總預算,2000年部分單位已可以通過Internet報送相關預算資料,部門預算軟件也在一些部門開始被使用。 二、預算管理中存在的主要問題 (一)從財政部門說,預算編制粗糙、模糊,缺乏具體項目和明細資料。 1.由于對預算編制的政策依據(jù)掌握不全不準,造成預算編制粗。財政部門安排預算時首先必須依照法律、按政策規(guī)定編制預算,但是財政部門目前對于政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準確、全面。一方面,對于經(jīng)費開支規(guī)定,政出多門現(xiàn)象十分嚴重

6、,往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、政府、計生、教育、政法、紀檢、農業(yè)、科技等等部門都有與支出相關的政策文件。而且各類與預算相關的文件、政策還常常封閉在不同部門、甚至部門的不同人員手里,致使財政部門預算安排常常依據(jù)不充分。另外,有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊,有的已經(jīng)過時,有的本來就不盡合理。所以這些使財政部門的預算安排依據(jù)十分混亂,預算編制過粗也就在所難免。 2.由于對預算部門(單位)基本情況掌握不細,造成預算編制粗。豐臺區(qū)預算編制逐年細化,到2000年已將預算具體批復到相關節(jié)級科目。但是由于對預算單位的人員情況、資產情況、業(yè)務活動情況等,掌握不清,預算雖然細化到相關科目,但每一科

7、目具體用于什么人員、什么項目的卻掌握不清楚。對于人員經(jīng)費的預算安排一直不能實現(xiàn)逐人核定,而是簡單平均匯總。對于公用經(jīng)費尤其是業(yè)務經(jīng)費,由于對業(yè)務活動的具體開支需要,僅靠財政部門難以進行準確的核算論證,常常是列出一個粗略的包干支出數(shù),至于這些業(yè)務經(jīng)費用于哪些項目,需要用于哪些項目,各項目開支多少不清楚,也不明確批復。這樣執(zhí)行結果有時造成經(jīng)費浪費,有時還致使一些部門正常專業(yè)活動難以開展。 3.由于預算安排的原則立場未徹底端正,致使預算安排粗、不合理。由于財政部門的預算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影,為保單位既得利益在給各單位批復預算時,經(jīng)常出現(xiàn)安排結余預算的情況。諸如給某單位年度預算安排結余幾百

8、萬元,單位咨詢問這幾百萬元是安排干什么用的,財政部門只好答復是收支預算安排后沒有安排完的部分。我區(qū)財政十分困難,近年一直面臨收支不易平衡的困境,如1999年,我區(qū)財政收支滾存結余6264萬元,扣除專項結余后的凈結余僅為394萬元,而財政綜合結余卻達到了26711萬元,財政凈結余僅占綜合結余的1%.如下圖: 可以看出,由于預算編制不合理,致使一方面財政面臨收支難以平衡,另一方面大量結余沉積于各單位、各部門,財政的宏觀調控能力受到嚴重削弱。 4.由于預算管理的方法手段簡單,造成預算編制粗。我區(qū)預算安排方法采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式,方法手段十分簡單,雖然易于操作,但往往導致部門

9、間苦樂不均的情況,合理性差。每至年末,有的單位存在大量結余,而有的單位卻面臨著勉強開支工資,無資金開展任何專業(yè)活動的現(xiàn)狀。由于預算編制手段的單一,迫于財力緊張,審核支出預算時,往往硬著頭皮一刀切式的壓低標準定額,多數(shù)單位過的去,有些單位就難以度日。所以預算過嚴、定額過緊、批復不全,致使一些單位頻繁打報告向財政要錢,財政部門大量的日常工作圍繞著處理資金申請報告,沒有精力放在執(zhí)行預算、監(jiān)督資金使用情況和參與部門的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目的選擇確定等重點方面,致使財政監(jiān)督缺位,財政理財長期處于低水平。 (二)從人大審議的角度看,預算草案過粗、不完整,預算調整定義過窄 1.每年給人大匯報的預算草案僅僅是分大

10、類按功能羅列的收支總數(shù),人大進行預算審議時難以觸及實質性問題,也無法提出具體修改意見。預算草案表現(xiàn)為“外行看不懂,內行看不清”。 2.另外,由于預算法對預算收入界定范圍僅限于預算內資金,所以給人大匯報的預算草案也僅僅是預算內的預算,預算草案體現(xiàn)的預算不完整性問題十分突出。 3.同時,由于預算法對于“預算調整”所規(guī)定的范圍很窄,僅指“在預算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入,使原批準平衡的預算的總支出超過總收入,或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更”,我區(qū)基本上沒有預算法所規(guī)定的預算調整,所以各種頻繁的預算追加、增收、增支,支出項目變換等等均由于不屬于預算調整,所以均無須人大批準

11、,頻繁追加即成為可能。 (三)從預算部門和預算單位看,預算編制粗放、簡單、水平低 據(jù)悉,國家農業(yè)部編制2000年部門預算,報送的預算共259頁,僅說明就有7萬4千余字。而我區(qū)各部門(單位)報送的預算僅10余張表,每張表1、2行數(shù)字,絕大部分單位都沒有編制說明。財政部門在收到這些預算表經(jīng)常遇見看不明白和容易誤解的情況,有時本著謹慎負責的原則需要反復詢問核實。十分突出的問題是,單位(部門)在做年度預算時,普遍存在經(jīng)費安排沒有可靠依據(jù),隨意虛報冒報預算的情況。 1.如我區(qū)某單位,1999年鍋爐供暖已實行煤改汽,按37.33元/使用面積(目前取暖物價標準)核交了取暖費,申報2000年預算時,卻按照55

12、.99元/使用面積列支取暖費,經(jīng)詢問才得知是自行預測了50%的增長。 2.又有一單位,在2000年預算中申報設備購置費科目支出130萬元,詢問準備購置什么物件,是否屬于政府采購項目,答復是不知道,至于為什么安排了130萬元,原因是1999年設備購置費支出了120多萬元。 3.還有兩個單位,都屬于區(qū)財政一級撥款單位,但是他們行政上卻有一定的隸屬關系。對于同一輛車,一個單位擁有產權,且負擔了保險費,但該車被調配到另一單位使用,負擔的是燃修等費用,但是兩單位都按擁有一輛車申報交通費預算,財政局若核算不細就極易按交通費定額分別安排預算。 4.還有不少單位預算申報不按客觀實際,虛報冒報普遍存在。如某單位

13、預算申報取暖面積為1.8萬平米,與供暖單位簽定供暖合同面積卻為1.4萬平米,而經(jīng)過實地核實為1.5萬平米,預算申報很不嚴肅。但對此財政部門也沒有特別明確的法規(guī)和辦法制止。 向上述的例子不勝媒舉,普遍出現(xiàn)在各單位的預算申報中,亟待解決。 (四)收入預算的安排缺乏科學性 我區(qū)收入預算的安排不是以定量、定性的分析和預測來尋找增長點,確定增長量,而基本上是一種基數(shù)遞增型的行政決定式預算。簡單的預測總收入的增長幅度,再分解到每一類、每一部門的收入的增幅,行政決定的因素很強。以這種方式來確定收入增長,往往使預算收入的增長脫離實際,且每一類收入的增幅也沒有足夠依據(jù),整個收入預算缺乏嚴密的分析論證。在這種情況下,預算執(zhí)行只好沿用過去的習慣,運用行政手段,而過多的運用行政手段的結