關于我國財政績效治理問題的思考

1、關于我國財政績效治理問題的思考一、國外財政績效治理的進展20世紀90年代后，各國政府行政改革和重塑政府的核心目標集中在提高公共治理績效上。財政作為政府公共治理的主要內容，不僅受到學術界的關注，而且各國政府在實踐中都通過一系列制度建設來改善財政績效。其中，最重要的就是建立財政支出績效評價體系。國外財政績效治理已初步形成一個完整的系統(tǒng)，其發(fā)展主要體現(xiàn)在以下幾個方面。(一)財政績效治理的法律和制度比較健全。20世紀90年代開始，西方各國財政績效治理首要特征是進行立法。1993年美國戈爾副總統(tǒng)提出重視行政績效、加強財務治理、采用企業(yè)彈性的做法以改善預算編制流程等財政改革議題，國會隨之通過政府績效與結果

2、法案(GPRA)，要求所有的聯(lián)邦政府在一個特定系統(tǒng)的基礎上從事戰(zhàn)略規(guī)劃、目標設定和績效考評，要求預算中增加績效信息的使用(Joyce，1993)。這一法案通過設定政府財政支出的績效目標和比較績效目標的實施成果，進行年度績效評價，提高了聯(lián)邦政府的工作效率。英國也于1997年頒布支出綜合審查，要求政府部門每年與財政部簽訂公共服務協(xié)議，確定績效目標，進行年度績效評價，向議會提交秋季績效評價報告。(二)財政績效治理層級性明顯。美國的財政績效治理首先從聯(lián)邦政府開始，逐步推進到各州及地方政府。20世紀90年代后，美國幾乎所有的州政府要求其地方政府編制經審計的以GAAP(一般公認會計原則)為基礎的財務報表，

3、各州紛紛加強財政績效評價，以強化政府施政成果與財政資源分配間的因果關系。在美國50個州中47個進行了以績效為基礎的預算治理，并要求各機構報告相關的績效指標。盡管在實施績效治理系統(tǒng)過程中經常碰到“績效定義的問題”和“建立合適的績效指標方面的困難”，但在美國大部分州的政府機構已開始開發(fā)宏觀的績效指標體系，并可能會在未來制定更為具體的績效指標。(三)財政績效治理方法不斷拓展。財政問題屬于宏觀經濟領域，財政治理中運用的方法也以宏觀經濟分析方法為主。但近年來，私營部門的治理方法越來越多地被借用到財政治理改革中。政府機構在公共支出中要對國家和公民負責，因而，客觀上要求政府的財政支出情況以及這些財政支出的結

4、果要公之于眾。在這種壓力下，為建立低成本、高效率的服務驅動機制，公共治理者開始用一系列方法強化對組織的資金治理。這些方法包括：戰(zhàn)略治理、更大范圍的戰(zhàn)略治理過程、質量改進計劃和流程再造過程、標桿治理，以及預算過程改革，許多國家都實行了有戰(zhàn)略特點的多年期預算。這些方法和其他以結果為導向的治理工具迫切地需要績效考評系統(tǒng)提供基礎數(shù)據和評價依據。(四)財政績效治理評價指標體系初步建立。財政本身的特點決定財政績效治理是一個復雜的系統(tǒng)。財政收支涉及中心政府和地方政府，要求具有層級特點；財政收支涉及不同的部門，各部門特點不同；財政收支涉及不同的項目。因而，財政績效治理是一個縱橫交錯的網絡式治理。美國、澳大利亞

5、、新西蘭、瑞典以及英國的財政績效治理都包括績效預算、績效審計、績效評估這樣幾個內容。同時，對項目、部門和其他支出進行績效評估也是重要內容。此外，各國在財政績效治理中由以前的重投入轉向重支出，表現(xiàn)在各國預算改革都在推行以結果為導向的績效預算改革。澳大利亞、新西蘭、瑞典以及英國等許多國家都放松對投入的控制。在預先規(guī)定總的營運成本的基礎上，在支出方面幾乎賦予支出機構以完全的自由裁量權：預算投入的組合決策用多少錢“買醬油”、用多少錢“買醋”，支出機構在很大程度上是自己說了算，在資源使用方面具有很高的靈活性。放松投入控制也包括答應機構將未使用完畢的資金遞至下年度使用，典型的做法是設置一個遞延的百分比，即

6、本年度未使用完畢而可遞延到未來年度的資金，占本年撥款額或營運成本的某個百分比。二、我國財政績效治理存在的問題繼1998年中心提出建立公共財政體制框架后，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效考評體系”。針對這種情況，我國從2001年開始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進行支出績效評價工作小規(guī)模試點，取得一定成效。2004年廣東省更在財政績效治理方面進行了卓有成效的嘗試。目前，全國已有很多地方政府著手進行財政績效治理問題的研究和改革。但由于財政績效治理的復雜性，目前尚未形成統(tǒng)一的績效評價體系，難以適應我國經濟發(fā)展與財政改革的需要?？偟目?，目前財政績效評價主要存在以下幾方面問題：第一，缺乏統(tǒng)一的財政

7、績效評價法律。財政績效治理是對政府財政本身收支進行評價，目的是提高財政運行效率。因而，要進行財政績效治理改革，首要的問題是要有法律的約束，使財政績效治理能規(guī)范化。1998年實施擴張性財政政策以來，每年都由多個部門組成聯(lián)合檢查組，對財政項目進行評價和考核。但迄今為止，還沒有全國統(tǒng)一的有關財政績效評價的法律，使財政績效評價缺乏法律約束和制度保障，財政績效治理的立法滯后。第二，缺乏科學、規(guī)范的方法。到目前為止，國內各有關部門的財政績效治理主要側重于技術和工程及資金使用的合規(guī)性評價，而對財政資金的效益評價不足；評價對象局限于項目本身，而對項目內外因素的綜合分析不足；評價數(shù)據缺乏，導致項目評價基礎薄弱。

8、所以，目前的評價指標單一性，無法滿足綜合評價需要，影響財政績效治理改革。第三，缺乏科學、統(tǒng)一、完整的財政績效評價指標體系。發(fā)達國家的財政績效評價不僅包括中心財政和地方財政績效評價指標，而且包括各部門財政績效評價指標，是一個縱橫交錯、立體交叉的體系。而目前我國財政績效評價處于起步階段，中心與地方、各部門、各項目評價指標各不相同。又由于缺乏嚴密的財政績效數(shù)據庫系統(tǒng)，導致目前的財政績效評價指標體系分散、單一，不能滿足不同層級、不同行業(yè)、不同支出性質方面的綜合、立體評價的要求，影響了財政支出績效評價結果的合理性。三、構建我國財政績效評價體系的對策從我國財政體制改革的進程看，目前中心和地方公共財政體制框

9、架已基本建立，隨著財政規(guī)模的不斷擴大，財政在經濟發(fā)展中的重要作用不斷加強，對財政資金使用效益進行全面評價，提高財政運行效率刻不容緩。然而，財政績效評價是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及部門多、技術要求高、政策性強、影響范圍大，因此，必須建立規(guī)范統(tǒng)一的財政績效評價制度，制定規(guī)范的評價指標和合理的評價標準，并將財政績效評價制度納入財政治理制度之中。只有這樣，才能全面系統(tǒng)地評估財政運行效率。(一)加快財政績效治理的立法，為財政績效評價體系提供法律和制度保證。我國在財政績效評價方面沒有一部統(tǒng)一的法律。所以，中心與地方之間、部門之間、項目之間很難進行縱向和橫向的比較，制約了中心和地方財政運行效率。需要指出的是，

10、法律法規(guī)的制定和實施需要一個較長的時期，因而，當前切實可行的方案是通過試行的條例來發(fā)揮對財政績效治理的法律約束，試行過程中不斷完善和調整，最終形成符合實際的財政績效評價法律。(二)構建財政績效評價體系。我國財政績效評價體系要結合實際，選取適合我國特點的方法，確定財政績效評價的指標體系。如，在財政項目績效評價中，項目立項時通過方案比較法，選擇最佳方案；項目執(zhí)行過程中，選擇動態(tài)指標進行監(jiān)控和治理；項目驗收時，選擇綜合評價法和公眾評判法對項目結果進行評估和反饋。通過對項目不同階段的不同方法評價，形成一個開放的評價系統(tǒng)，保證資金的效率。(三)確定財政績效評價的指標體系。這是財政績效評價體系的核心和重點

11、。財政績效評價不僅涉及經濟效益指標，而且涉及社會效益指標；不僅有全國性的總體指標，而且有區(qū)域和地方性的個量指標；不僅有項目、部門、單位的分類指標，而且有財政績效整體的綜合指標。因而，財政績效評價指標體系比較復雜。從財政績效評價主體看，要有項目財政績效評價、單位財政績效評價、部門財政績效評價和綜合績效評價。項目績效評價通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門對財政支出項目的效益進行評價。單位財政績效評價通常是財政部門和主管部門對所屬二級和基層預算單位的財政效益評價。部門財政支出績效評價是各級人民代表大會、政府和財政部門，對使用財政經費的各政府部門的財政效益進行評價。綜合績效評價通常是各級人民代表

12、大會、政府監(jiān)督機構、財政政策研究機構、中介機構等對本級財政的整體效益進行評價。選取的指標可包括投入產出、成本收益、資金利用率等相對指標，也可包括完成投入金額、帶來的收益額等絕對指標。從財政績效的評價內容看，根據目前中心和地方財政收支的內容，總體上可以分為財政收入的績效評價和財政支出的績效評價。財政收入的績效評價主要從財政收入來源來確定評價指標，包括稅收評價指標系統(tǒng)和費用收入評價指標系統(tǒng)，財政收入指標更多地要從收入來源對經濟的影響這種相對關系角度進行評價。財政支出績效評價主要包括財政支出項目、財政支出部門和單位。從我國現(xiàn)實情況看，目前按財政支出的功能評價財政支出績效比較可行。當前財政支出功能主要包括經濟建設支出、教育事業(yè)支出、科學事業(yè)支出、文化事業(yè)支出、社會保障支出、行政治理支出、國防支出、農林水支出和政府采購支出這九大類。因此，可分為經濟建設支出績效評價、教育支出績效評價、科學支出績效評價等九大指標體系。財政績效評價工作十分復雜，同時，世界范圍內這一方面的研究和實踐都在不斷向前發(fā)展。因而，我國財政績效評價工作既要立足本國實際，又要充分借鑒國際經驗；既要符合當前財政體制改革的需要，又要有一定前瞻性，適合國家未來經濟發(fā)展的要求。在財政績效評價體系構建中，本著先易后難、