試論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革(一)

1、試論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革(一)    論文關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅行政體制改服務(wù)型政府 論文摘要：全面取消農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進(jìn)步，它使我國(guó)農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行整體性制度創(chuàng)新，建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型的基層政府。 中央在全國(guó)農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學(xué)界強(qiáng)烈關(guān)注的問(wèn)題，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)干群關(guān)系改善、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定上意義重大，但同時(shí)也使縣鄉(xiāng)村三級(jí)特別是鄉(xiāng)村

2、兩級(jí)收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求。基層政府如何適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，在本級(jí)財(cái)政收入減少的情況下，切實(shí)改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中正在研究和解決的重要課題，也是對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認(rèn)真反思，只有順應(yīng)改革發(fā)展趨勢(shì)，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設(shè)有利于農(nóng)村發(fā)展的服務(wù)型政府。 一、全面取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動(dòng)力 建國(guó)后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負(fù)擔(dān)十分沉重。國(guó)家制定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策也使國(guó)家工業(yè)化的資金主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“

3、以農(nóng)補(bǔ)工”的格局，形成了整個(gè)國(guó)家的資源輸送渠道和模式。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權(quán)力的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)，在有的農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。 改革開(kāi)放后，我國(guó)進(jìn)行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成效并不明顯，其難點(diǎn)是職能轉(zhuǎn)變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動(dòng)力，尤其是來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的壓力。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上全面取消農(nóng)業(yè)稅。全面免征農(nóng)業(yè)稅使我國(guó)實(shí)行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結(jié)，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國(guó)以來(lái)繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村改革的一次具有劃時(shí)代意義的重大舉措，對(duì)農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟(jì)體制的變革和完善，以及國(guó)家與農(nóng)民的

4、關(guān)系必然產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來(lái)，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府唯一合法的目標(biāo)，即基層政府必須順應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收益進(jìn)行的重新分配，通過(guò)自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，圍繞提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的公共物品和進(jìn)行高效的社會(huì)管理來(lái)再造服務(wù)型和責(zé)任型政府，是對(duì)農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對(duì)“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉(zhuǎn)換基層政府職能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。 二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn) 1、縣

5、鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問(wèn)題。事實(shí)上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財(cái)政困難導(dǎo)致組織功能弱化的問(wèn)題依然會(huì)產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的必然結(jié)果，取消農(nóng)業(yè)稅無(wú)非加速了這一結(jié)果的到來(lái)，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問(wèn)題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的狀況分析，“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔(dān)了過(guò)多的事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安和計(jì)劃生育工作的難度和成本比過(guò)去增加；而財(cái)政收入上移，支出責(zé)任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與事權(quán)的擴(kuò)大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因?yàn)槿∠r(nóng)

6、業(yè)稅基本切斷了過(guò)去農(nóng)村基層社會(huì)事業(yè)建設(shè)的重要資金來(lái)源，至使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財(cái)政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的“搭車(chē)”收費(fèi)。按照財(cái)政部全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室的統(tǒng)計(jì)，這筆資金起碼在16001800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財(cái)政困難導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的服務(wù)能力弱化，政府的公共服務(wù)職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)的需求，無(wú)力為公共事務(wù)如社會(huì)治安、水利設(shè)施等投入基本的力量，無(wú)法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當(dāng)?shù)牟罹唷?2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員難分流，運(yùn)轉(zhuǎn)效率低。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政緊張，直接

7、結(jié)果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個(gè)問(wèn)題更為突出。世界絕大多數(shù)國(guó)家只有中央、省、縣三級(jí)政府，而我國(guó)卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財(cái)政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出成本，許多地方開(kāi)始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴(kuò)大，在貧困山區(qū)由于路遠(yuǎn)和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機(jī)會(huì)，讀書(shū)

8、和看病的困難短時(shí)間內(nèi)難以完全解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中最難的，一方面無(wú)處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)也難于補(bǔ)償，人員不愿走、政府補(bǔ)不起的問(wèn)題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制的改革就無(wú)法深入。 3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運(yùn)行機(jī)制和干部思想受到了強(qiáng)烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對(duì)新形勢(shì)，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無(wú)所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費(fèi)、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設(shè)服務(wù)型政府，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長(zhǎng)和過(guò)硬的富民本領(lǐng)，才可能提供滿足

9、農(nóng)民需求的服務(wù)，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無(wú)門(mén)、服務(wù)無(wú)路、引導(dǎo)無(wú)方、工作無(wú)勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干什么?怎么干?”無(wú)論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。 三、深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑 要解決全面取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問(wèn)題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿?，結(jié)合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的深入推進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行整體性制度創(chuàng)新，增強(qiáng)行政管理職能的服務(wù)性、責(zé)任性和參號(hào)陛，這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的必然趨勢(shì)的要求。事實(shí)上，也只有通過(guò)上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整才能鞏固改革開(kāi)放30年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展提供條件，從根本上

10、解決農(nóng)村社會(huì)存在的矛盾和問(wèn)題。 1、以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府需要政府自身具有較強(qiáng)的整合社會(huì)資源和調(diào)動(dòng)公共資源的能力，因?yàn)檎秦?zé)無(wú)旁貸的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后是我國(guó)當(dāng)前的一個(gè)基本國(guó)情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上已經(jīng)進(jìn)人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村

11、容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實(shí)處?；诖耍滓娜蝿?wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切人點(diǎn)和生長(zhǎng)點(diǎn)，尤其要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時(shí)準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息等多種方式來(lái)引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。2、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知后，政府和學(xué)界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制

12、改革，可至今從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍處于試點(diǎn)階段，尚未全面推進(jìn)。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動(dòng)力?；鶎有姓芾眢w制改革主要有三方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會(huì)發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國(guó)家、市場(chǎng)、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)

13、。要在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下嚴(yán)守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)加強(qiáng)行政管理部門(mén)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運(yùn)行機(jī)制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問(wèn)題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代向農(nóng)民收取稅費(fèi)的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時(shí)代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力，為此，應(yīng)完善對(duì)公職人員的選任和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，推行上級(jí)考核和社會(huì)公眾評(píng)議的雙重機(jī)制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評(píng)價(jià)公職人員的權(quán)利，使考評(píng)對(duì)象始終“對(duì)下負(fù)責(zé)”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的代理人和維護(hù)人。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實(shí)國(guó)家政策、嚴(yán)格依法行政、做好市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的改革助推力，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，全面提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。 3、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立農(nóng)村公共財(cái)政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在無(wú)法向下汲取資源的情況下，會(huì)為了獲得更多的上級(jí)財(cái)政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對(duì)上負(fù)責(zé)”而不“對(duì)下負(fù)責(zé)”，對(duì)此，必須規(guī)范和完善財(cái)政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保證免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財(cái)政缺口，應(yīng)及時(shí)足額地通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付