公共政策屬性

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃法公共政策屬性解讀王美飛劉雅瑋畢秀晶摘要：城市規(guī)劃具有復雜性和社會性，其特點決定了對待城市規(guī)劃中諸多問題并非城市政府和城市規(guī)劃相關部門單獨作業(yè)就可以完成的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法確立了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，本文將通過分析城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共政策的涵義與關系，并深入研讀具體法規(guī)條目，從歷史的角度探討規(guī)劃的公共政策屬性，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的這一屬性進行詳細解讀。關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃法；城市規(guī)劃；公共政策屬性；0引言隨著體制改革的深化，發(fā)展理念和模式的轉化，政府職能的轉變，城市規(guī)劃工作也身處在改革和發(fā)展的關鍵時期， 建立與社會主義市場經濟體制相適應的規(guī)劃體制和體系顯得尤為重要。 此時， 新的 城鄉(xiāng)規(guī)劃法應運而生，它

2、是應對社會經濟轉型新形勢的產物。對于“千呼萬喚始出來”的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，業(yè)界和民間對其都有很大期盼。正如眾人所愿，較之舊的城市規(guī)劃法，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法轉變了規(guī)劃認知，明確了規(guī)劃定位，凸顯了規(guī)劃的公共政策屬性。它切實落實了科學發(fā)展觀，構建和諧社會的戰(zhàn)略思想和宏觀調控的要求，并在基礎設施和公共服務設施配置、中低收入階層的住房保障、生態(tài)環(huán)境保護等熱點問題都做了重點部署。其中，筆者認為，新城鄉(xiāng)規(guī)劃法的一大亮點是突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性。從內容上看，重視了資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產保護；促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目；強調了城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施全過程的公眾參與；保證公平，明確了有關賠償或

3、補償責任。規(guī)劃的公共政策屬性是它的基本屬性之一，剛頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法正確解讀了這一屬性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的健康發(fā)展指明了方向。本文將通過分析城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共政策的涵義，彼此之間的關系，并通過深入研讀具體法規(guī)條目，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的這一屬性進行詳細解讀，最后再從歷史的角度探討規(guī)劃的公共政策屬性，認為公共政策屬性是規(guī)劃的本質屬性，是規(guī)劃發(fā)展的必然，中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃在以后的編制實施中，各部門都應正確把握好這一定位。1、公共政策的涵義、特征以及與城市規(guī)劃的關系1.11.1 公共政策的涵義與特征對于“公共政策”涵義的界定國內外學界給出了眾多表述。哈羅德 D 拉斯韋爾(H.D.Lasswell)和亞伯拉罕卡普蘭(A.Kap

4、lan)(1963)認為，公共政策是一種具有目標、價值與策略的大型計劃；詹姆斯 E 安德森J.E.Anderson)(1990)則認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的。在中國國家公務員考試資料中對公共政策給出的定義是：“公共政策是以政府為主的公共機構，為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實施產生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調社會公眾利益以上這些對公共政策的理解也反映了公共政策的一些共同的本質特征，現(xiàn)在以下幾個方面：(1)公共性。公共性是公共政策的價值基礎，是公

5、共政策的靈魂。公共問題、公共目標和公共利益構成了公共政策的二要素，保護公共利益則是公共政策的核心價值取向。(2)政治性。公共政策由政府制定，公共政策產生于政治系統(tǒng)，并涉及多個利益相關者，涉及各種權力的博弈和利益的博弈。公共政策的結果是多種利益、權力調和的結果，具有高度的政治性。(3)權威性與強制性。 公共政策是以國家強制力為后盾保障其制定和實施的， 國家權力的權威性與強制性，是公共政策權威性和強制性的重要來源。(4)價值相關性。由于政策制定者的價值觀不同，即便是針對同一目標和同一問題，盡管價值理想和基礎都指向公共利益，但不同的決策者也會制定出不同的政策。因而，完全價值中立的公共政策是不存在的(

6、5)調節(jié)性。公共政策的調節(jié)性主要體現(xiàn)在資源配置與價值分配兩方面。一方面，為實現(xiàn)一定的政策目標，必須進行投入，包括人、財、物等資源的調配與組合，因此資源的配置構成了公共政策的基木內容之一；另一方面，社會投入所產生的收益，需要在社會群體中進行分配，價值分配構成了公共政策的另一個基本內容。21.21.2 公共政策與城市規(guī)劃的關系一般而言，規(guī)劃是公共政策制定活動的一種方法論，它反映了公共政策制定這一過程的重要邏輯特征。當規(guī)劃和特定的領域相結合時，則形成了一種具有預測特征的特定公共政策(并非所有的公共政策都具有預測特征)，城市規(guī)劃正是這樣一類特定的公共政策。從方法的角度看，公共政策學認為，制定公共政策的

7、一般過程是一個從政策問題的提出、政策議程的建立、政策日標的設立、政策備選方案的制定、政策方案的合法化(決策)到政策執(zhí)行、監(jiān)督、控制和反饋的邏輯過程，這一過程與規(guī)劃過程具有驚人的相似性，公共政策的制定過程更多地表現(xiàn)為一種規(guī)劃思維和邏輯力一法的應用，這表明，規(guī)劃成為了制定政府公共政策的重要方法論之一。因此可以說城市規(guī)劃是一種公共政策，而且還是一種特殊的公共政策。2、城鄉(xiāng)規(guī)劃法中公共政策屬性的體現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃法強調把社會公共利益放在核心位置，它是對城鄉(xiāng)規(guī)劃基本原則的規(guī)定，特別是重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產保護等規(guī)定，是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃中社會公共利益基本構成的體現(xiàn)。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法對規(guī)劃確定的各類公共服

8、務設施用地的保護和對總體規(guī)劃中強制性內容的規(guī)定，體現(xiàn)了對社會公共利益基本載體的保護。它還明確提出了城市的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中公共政策屬性主要體現(xiàn)在以下幾點：2.12.1 重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產保護。這一點可以從立法的目的，規(guī)劃的原則等方面來體現(xiàn)。在立法的目的上，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第 1 條上可以看出，在規(guī)劃的原則上，可以由城鄉(xiāng)規(guī)劃法第 4 條可以看出。第 1 條的規(guī)定：為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，制定本法。第 2 條的規(guī)定

9、：制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約目的的公共管理活動過程”1這些特征主要體發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。2.22.2 促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目。這一點主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第 34 條中所確立的建設發(fā)展的重點上。第 34 條規(guī)定：近期建設規(guī)劃應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態(tài)環(huán)境保護為重點內容，明確近期建設的時序、發(fā)展方向和空間布

10、局。2.32.3 強調城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施全過程的公眾參與。這主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法的第 22 條、26 條以及第 48 條。第 22 條的規(guī)定：村莊規(guī)劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。第 26 條的規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。在上報審批的材料中應當附具體公眾意見采納情況。第 48 條的規(guī)定：修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內利害關系人的意見。2.42.4 保證公平，明確了有關賠償或補償責任。明確賠償補償方面責任主要體現(xiàn)在規(guī)劃

11、法的第 50 條及 57 條。第 50 條的規(guī)定：在選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。第 57 條的規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門違反本法規(guī)定作出行政許可的，上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權責令其撤銷或者直接撤銷該行政許可。因撤銷行政許可給當事人合法權益造成損失的，應當依法給予賠償。3城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性的必要性及特殊性分析城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的必要性在市場經濟條件下，資源的配置要發(fā)揮市場機制的基礎性作用，但是政府的調控又是絕對不能沒有的。在為解決多數(shù)人居住的問題上，若沒有政府強有力調控，

12、市場是失靈和缺位的。而政府，作為公共利益的代表，必須通過有關公共政策和法律，通過對市場強有力的調控，來安排和保障大多數(shù)人對住房的迫切需要，來安排城市公共設施和社會設施的建設，以保證城市的可持續(xù)發(fā)展。從維護公共利益的需要來看，從實現(xiàn)發(fā)展的公正、公平的需要來看，城市規(guī)劃又應當成為國家重要的公共政策。城市規(guī)劃不再是單純的空間形態(tài)問題，而是“政府調控空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設，維護社會公平，保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。因此，城市規(guī)劃是國家對城市發(fā)展重要的調控手段，在維護公共利益與實現(xiàn)社會公平、公正中承擔著極其重要的責任。城市規(guī)劃的公共政策屬性特殊性分析城市規(guī)劃是一種公共政策，它不僅具

13、有一般公共政策的基本性質，還具有很多的特殊性。綜合性一般公共政策，比如貨幣政策、稅收政策等并不牽涉過多方面，其政策目標相對來說也都較為單一。而城市規(guī)劃的政策目標則涵蓋不同的時間軸、不同的作用領域等多個層面，是眾多目標復合于一體的綜合性公共政策。具體來說，當代的城市規(guī)劃在時間上要兼顧長期與短期，不僅要對未來作出戰(zhàn)略安排，還要對近期的發(fā)展進行必要布局；在價值取向上要兼顧效率與公平，不僅要提升城市競爭力、謀取更多的發(fā)展效益，還要保障市民的公眾利益；在作用范圍上要兼顧整體與局部，不僅要對整體進行統(tǒng)籌謀劃，還要對局部進行合理協(xié)調與引導；在文化意義上要兼顧增長與保護，不僅要維持城市新的增長，還要對優(yōu)秀的歷

14、史加以妥善保護?？傊?，城市規(guī)劃集眾多目的于一身，是一種綜合目標的公共政策?？臻g性不同的公共政策都有其自身不同的運行載體或作用通道。城市規(guī)劃這種公共政策則是以空間為基礎平臺而發(fā)揮作用的。P.Hall（1985）在表述規(guī)劃的定義日也指出：城市（和區(qū)域）規(guī)劃通常意味著是一種空間或地域的規(guī)劃，其總任務是為各種活動（或土地利用）提供空間結構，這種規(guī)劃亦稱“物質環(huán)境（Physical）規(guī)劃，也許稱為“空間”規(guī)劃更貼切、更準確。城市規(guī)劃作為一門應用科學，其核心功能是：在資源分配，尤其是土地和空間資源的配置中，反映社會各方面的要求，力求在各個利益集團之間，在當代和未來之間得到平衡（張庭偉，2006）。因此，城

15、市規(guī)劃就是將不同利益主體對經濟、社會、環(huán)境等各方面的不同要求進行空間化的政策集。開放性公共政策的根本出發(fā)點在于解決公共問題、維護公共利益，因而應當具有一定程度的開放性。而在現(xiàn)實社會環(huán)境中，一些公共政策由于自身運行機制的特殊性，往往只是極其有限地開放政策過程：要么只是結果公開、過程不透明；要么參與主體僅限于政府當權者，至多還包括專業(yè)精英。相對這些過程有限開放的公共政策而言，市場經濟條件下的城市規(guī)劃則是一種開放程度極高且主動性極強的公共政策。因為，城市規(guī)劃的過程不僅開放、透明，而且參與主體廣泛。過程從規(guī)劃的編制、審批、實施管理到調整的每一個環(huán)節(jié)都無不體現(xiàn)著開放透明的特點，而參與的主體不僅包括政府、

16、規(guī)劃部門、規(guī)劃專家還包括其它相關部門、各種利益相關主體和非專業(yè)人士。并且，城市規(guī)劃過程的開放并不僅僅限于消極的公開、宣傳，而是主動走出去接受不同人士或團體參與。例如，南京在 2001 年進行的城市總體規(guī)劃調整中采取“開門規(guī)劃”，實行積極廣泛的公眾參與，不僅打開學術大門、引入多專業(yè)多學科和多家研究單位參與規(guī)劃，更是向社會敞開城市規(guī)劃大門。衍生性城市規(guī)劃是一種衍生效應極強的公共政策。城市規(guī)劃的衍生效應突出體現(xiàn)在兩個方面。第一，城市規(guī)劃是空間開發(fā)的行為準則，而空間又是城市一切社會經濟活動的基礎載體，因此，城市規(guī)劃這種空間公共政策會對城市其它的公共政策，如城市財政政策、城市土地政策、城市交通政策等都會

17、產生廣泛的影響。第二，城市規(guī)劃的核心功能是對城市建設行為的約束和引導，而城市范圍內的各種建設物又都具有較強的不易變更性，因而城市規(guī)劃會隨著這些建設物的“長期”存在而對城市各方面的發(fā)展產生長時間的影響。剛柔并濟性一般情況下公共政策都具有普遍的動態(tài)性、需要適時調整。然而，對于大多數(shù)公共政策來說，一旦被制定以后就很難輕易更改，而本身則會具有高度剛性的強制力，不同于這些類似于成文法、相對只具有剛性的公共政策，城市規(guī)劃這種針對具體空間特性而制定的公共政策，則更類似于“案例法”，既具有相對而必要的剛性又具有普遍而適度的彈性，是一種剛柔并濟的公共政策。其剛性集中體現(xiàn)于規(guī)劃的程序方面，將規(guī)劃程序（包括編制組織

18、、編制、審批、實施管理以及調整等多個環(huán)節(jié)）用相關的法律條文加以清晰透明的規(guī)定，從而在根本上保證和體現(xiàn)城市規(guī)劃必要的強制性控制力。城市規(guī)劃的彈性則集中體現(xiàn)于規(guī)劃的具體內容方面。它們都是可以而且需要在實施過程中加以適時適當?shù)木植啃哉{整的，這也是由實踐證明了的。4從城市規(guī)劃發(fā)展史角度看規(guī)劃的公共政策屬性西方城市規(guī)劃的起源18 世紀的工業(yè)革命促進了城市迅速發(fā)展，也帶來了一系列的社會、經濟問題，包括城市無序擴張、居住條件惡劣、交通擁擠、環(huán)境污染等等問題，并引發(fā)了大量的傳染疾病。1875 年英國政府首先以“公共衛(wèi)生法”為先河，通過一系列的法令來控制和解決城市中出現(xiàn)的問題；隨后 1906 年，townpla

19、nning名詞出現(xiàn)；1909 第一部規(guī)劃法住房與城市規(guī)劃法頒布，同年第一個規(guī)劃系成立，也意味著城市規(guī)劃作為一種專門職業(yè)和學科伴隨著產生。對此，P.Hall 也指出，“現(xiàn)代城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的出現(xiàn)，是為了解決 18 世紀末產業(yè)革命所引起的特定的社會和經濟問題”。這也是對城市規(guī)劃的社會內涵的理解，即城市規(guī)劃誕生于社會公共問題的解決，具有強烈的社會意識和公共屬性，并且具有對市場失靈狀態(tài)下的公共利益進行調節(jié)的功能。3西方城市規(guī)劃的演變城市規(guī)劃的內涵從早期集中于城市空間形態(tài)的研究、物質空間的設想，到“系統(tǒng)規(guī)劃”、“理性規(guī)劃”以及對過程、意義、實施的關注，直至政治制度、經濟手段、公共政策的綜合。在不同的歷

20、史發(fā)展階段，城市規(guī)劃作為城市公共事務的一個組成部分，在社會變革中扮演著不同的角色而影響著社會發(fā)展與進步。總結城市規(guī)劃一百多年的歷史，規(guī)劃已經從一個藍圖轉變?yōu)橐粋€過程，即由技術性規(guī)劃向政策性規(guī)劃轉變。傳統(tǒng)的“技術”性城市規(guī)劃早自文藝復興時期開始，城市規(guī)劃就一直被視為是放大了的建筑設計。家具放大就是房間，再逐一放大就是建筑、小區(qū)，最后就是城市。二戰(zhàn)后到 60 年代的 20 多年時間里，城市規(guī)劃仍舊和單體建筑有著非常密切的聯(lián)系，并沒有本質上的差別。城市規(guī)劃被看作是“物質形體設計”，城市規(guī)劃大多是建筑師的規(guī)劃，只要他們具有基本的美學鑒賞和城市設計能力，他們就能出色地完成城市規(guī)劃工作?！懊缹W觀念”是城市

21、規(guī)劃的核心和出發(fā)點，和建筑設計一樣，城市規(guī)劃被視為一門“藝術”。物質形體規(guī)劃觀念認為好的形體環(huán)境可以增進幸福，而形體環(huán)境則可以通過規(guī)劃設計來加以改造和控制，只要加強設計和控制就可以形成良好的形體環(huán)境。這種規(guī)劃觀念的特點是過分關注城市的形式和圖案，高度依賴先進的技術手段，而忽視了社會公正、生態(tài)環(huán)境、公民參與等社會問題?，F(xiàn)代的“公共政策”性城市規(guī)劃在現(xiàn)代城市規(guī)劃工作中，雖然有許多工程技術問題需要研究，但這些只是實現(xiàn)城市規(guī)劃大目標的局部手段，并不是全部，分析和解決城市的社會、經濟、環(huán)境問題已經成為規(guī)劃的主要內容。20 世紀 70 年代以后， 公共政策方法興起， 加速解構傳統(tǒng)的城市規(guī)劃方法。 單純的“

22、物質形體規(guī)劃”高度依賴于先進的技術手段，當城市規(guī)劃突破物質規(guī)劃的藩籬，融合了技術、目標、價值等因素以后就不再這么簡單，它已經成為一項具有廣泛社會關聯(lián)性的政府職能和事業(yè)。所以，城市規(guī)劃已經不再僅僅是技術工作，而是逐漸向公共政策過渡，承擔起調節(jié)社會利益關系、化解社會矛盾的職能，包括公民參與、環(huán)境保護、發(fā)展城市經濟、提升城市競爭力、保障社會公平、提高生活質量、消除貧困等內容。城市規(guī)劃成為城市政府干預城市發(fā)展的公共政策的一部分。45總結從某種意義上說，西方現(xiàn)代城市規(guī)劃基于公共價值認識對于社會的引導和調控，從而在實踐中發(fā)展為成熟的公共政策。 這種對社會的調節(jié)和對公共利益的維護通過對規(guī)劃行為的社會影響和干預來實現(xiàn)的，這構成了城市規(guī)劃政策內涵的重要部分。1970 之