高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制

1、高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制一、我國高校職能部門設置現(xiàn)狀根據(jù)管理學的組織理論，我國絕大多數(shù)高校屬于直線一職能制的組織結(jié)構(gòu)類型1。學校下屬院系為直線部門，依據(jù)職能分工進行設置的黨政管理機構(gòu)為職能部門。為了解高校職能部門設置現(xiàn)狀，對北京大學、山東大學、華南理工大學等39所“985工程”高校的職能部門設置情況進行考察。考察發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校的職能部門數(shù)量都在30個以上，有的甚至多達40余個。這些職能部門大體上可分為四大類：第一類是黨務部門，包括黨委辦公室、組織部、宣傳部、學工部、統(tǒng)戰(zhàn)部等；第二類是行政部門，包括校長辦公室、教務處、學生處、科技處、財務處、人事處、后勤處等；第三類是直屬部門

2、，包括網(wǎng)絡中心、圖書館、期刊社、出版社等；第四類是社群組織，包括工會、團委等。各高校在具體職能部門設置上存在諸多差異，但在核心部門設置上往往有許多相近之處。在對上述39所高校職能部門設置情況進行比較分析的基礎上，將各校普遍具有的職能部門提取出來，組合成了高校職能部門的典型結(jié)構(gòu)(見圖1)。圖1顯示的是高校最基本的職能部門架構(gòu)，盡管已剔除了一些部門，但部門數(shù)量仍多達27個。而擁有37000多名師生員工的德國柏林自由大學僅擁有8個行政機構(gòu)2。由此可見我國高校職能部門“碎片化”傾向之嚴重。職能劃分和部門設置的不合理，使高校內(nèi)部管理面臨諸多難題。首先，職能交叉、政出多門、職責不清的現(xiàn)象普遍存在，一個重大

3、決策往往需要多個部門負責，主要責任主體難以明確。特別是當管理難題出現(xiàn)時，管理部門都不愿承擔相應責任。其次，部門間協(xié)調(diào)難度大，各部門各自為政，部門之間不協(xié)同等問題較突出，嚴重影響了管理效率?！霸O置不同的職責與部門可以更專業(yè)化，但也增加了協(xié)調(diào)與控制的難度，各個部門都優(yōu)先考慮自己的利益，結(jié)果只能是部門最優(yōu)化，即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標?！?60第三，機構(gòu)龐雜，人員冗繁。管理人員一般要占教職工總數(shù)的一半左右。而教育部1999年頒布的高等學校職員制度暫行規(guī)定明確指出，從事管理和服務工作的職員總數(shù)一般應控制在學校基本編制總數(shù)的1520。巨大的人員支出使管理成本驟增，并擠壓了有限的教育經(jīng)費。第

4、四，職能部門“衙門化”，官僚作風較嚴重。校一級的職能部門常缺乏明確定位，將自己與學院的關(guān)系定位為上下級的關(guān)系，缺乏為教學科研服務的意識，并常常干預甚至包辦學術(shù)事務。因此，對高校職能部門進行大刀闊斧的改革已成為高校一項緊迫的任務。圖1我國高校職能部門基本結(jié)構(gòu)二、大部制與高校管理機構(gòu)改革要改變高校管理職能劃分過細、職能部門設置過多的現(xiàn)狀，應推動高校管理機構(gòu)改革向“大部門、大職能、大服務”范式轉(zhuǎn)變。實行大部制是這一轉(zhuǎn)變過程中可以著重考慮的一種改革方案。大部制即大部門體制，是指在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍類同的事務相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理4。20世紀60年代，英國率先開始對政府

5、機構(gòu)進行大部制改革。此后，美國、德國、法國、俄羅斯、日本等國家也紛紛效仿。綜觀這些國家的改革可以發(fā)現(xiàn)，大部制改革具有如下特點：一是以職能整合為基礎。對行政體系承擔的職能進行重新梳理和劃分，對相近職能進行整合，理清職能結(jié)構(gòu)，明確職能界限。二是以機構(gòu)合并為基本特征。根據(jù)職能調(diào)整，對機構(gòu)進行重新拆分或合并，對人員進行分流，形成承擔大職能的大部門。三是以實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對獨立為核心。通過職能劃分和機構(gòu)重組，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能相對分離和獨立。四是以提高管理效率、降低行政成本為基本目標。精簡機構(gòu)，消除冗員，降低行政成本，同時，加強機構(gòu)之間和機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，提高管理效率和質(zhì)量。近年來，

6、大部制也逐步進入我國政府和公眾的視野。2007年，黨的十七大報告明確提出，要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。2008年年初，黨的十七屆二中全會和十一次全國人大一次會議先后通過了國務院機構(gòu)改革方案，我國政府機構(gòu)大部制改革由此拉開序幕。隨后，許多地方政府也逐步開始探索大部制改革。2012年，黨的十八大報告再次強調(diào)，要“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。由于大部制在許多方面契合了高校內(nèi)部管理體制改革的需要，在政府機構(gòu)大部制改革浪潮的推動下，一些高校也開始探索內(nèi)部管理機構(gòu)的大部制改革56。高校實行大部制改革，一方面，是適應外部環(huán)境變化的客觀需要。環(huán)境影響對組織的制度化過程起

7、著至關(guān)重要的作用7。政府行政效率的提高，與社會、市場關(guān)系的日益密切，都要求高校在響應外部環(huán)境需求時，要有更靈活的組織體系和更高的行政效率。另一方面，是建設現(xiàn)代大學制度、提高教育質(zhì)量的內(nèi)在要求。只有調(diào)整行政職能，克服過度行政化傾向，回歸學術(shù)本位，大學才能重獲生機和活力。但總體來看，現(xiàn)有改革尚有許多不成熟之處。例如，有的學校以機構(gòu)的簡單合并代替職能的有機整合，盡管多個機構(gòu)被并入一個部門，但缺乏職能上的重新調(diào)整與合理劃分，內(nèi)部機構(gòu)缺乏實質(zhì)性整合，機構(gòu)間的壁壘依然存在；有的學校機構(gòu)雖做調(diào)整，但人員和編制基本沒變，冗員難以裁撤；有的學校改革雷聲大、雨點小，缺乏實質(zhì)性措施，改革難以推進；等等。這些問題的出

8、現(xiàn)，既有既得利益者的阻撓、人員安排困難等方面的原因，也有缺乏理論指導、沒有成熟模式可借鑒等方面的緣故。三、高校職能部門大部制改革的目標與原則所謂“高校職能部門大部制”，可理解為高校通過合并職能相近部門以拓寬單個部門管理職能，并向基層和學術(shù)組織分權(quán)，推進管理重心下移而建立的內(nèi)部管理模式8。高校推行職能部門大部制改革，主要目的是在對管理機構(gòu)進行職能調(diào)整和機構(gòu)整合的基礎上，優(yōu)化內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)從“權(quán)責不清”到“權(quán)責明確”，從“多頭管理”到“集中管理”，從“政出多門”到“統(tǒng)一決策”，從“利益分割”到“利益整合”，從“管理為主”到“服務為主”的轉(zhuǎn)變，形成分工合理、權(quán)責一致、決策科學、執(zhí)行有力

9、、監(jiān)督有效的內(nèi)部管理體制。具體來說，高校職能部門大部制改革應遵循以下目標和原則。1.厘清職能，劃清權(quán)責邊界。職能是一個組織所承擔的職責和功能，機構(gòu)則是職能的載體。不能簡單地把大部制改革理解為部門合并、機構(gòu)精簡，它必須建立在職能合理調(diào)整的基礎之上，并以職能整合為重點帶動機構(gòu)整合?！柏熑蝿澐植磺?，會造成部門間的責任推諉與扯皮；職責重疊，會造成沖突，會浪費精力并會產(chǎn)生非故意的冗員?！?60因此，要對現(xiàn)有部門的具體職能進行分解和整合，弄清哪些職能應當合并，哪些職能需要增加，哪些職能需要剝離等，并按照“大職能”的理念，對各項具體職能進行整合，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，劃清職能邊界。在此基礎上，進行機構(gòu)重組，對職能相

10、同或相近的部門進行整合，建立大職能、寬范圍的綜合性部門，從而理順部門之間的職責關(guān)系，解決職責不清、職責交叉、職責劃分過細等問題，提高職能部門的運行效率和管理效能。2.合理分權(quán)，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。目前，我國高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡問題較為嚴重，主要體現(xiàn)在：一是學校權(quán)力與院系權(quán)力的失衡。高校內(nèi)部管理權(quán)過于集中在學校和校級機關(guān)，院系管理自主權(quán)較為有限。而綜觀世界一流大學，二級院系一般都具有充分的管理自主權(quán)。二是行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力失衡。行政權(quán)力過度膨脹，常常干預甚至包辦學術(shù)事務，管理過度行政化問題較嚴重。大部制改革的實質(zhì)，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造9。高校應以大部制改革為契機，推進向基層和學術(shù)系統(tǒng)的“雙向分權(quán)

11、”：一是縱向分權(quán)，即學校(校部機關(guān))向基層院系分權(quán)，實現(xiàn)管理重心下移；二是橫向分權(quán)，即學校和基層院系的行政系統(tǒng)向?qū)W術(shù)系統(tǒng)分權(quán)，促進教授治學，回歸學術(shù)本位。要約束行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的行使，避免彼此間的不正當干預和沖突。同時，要促進學校和大部門內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離和獨立，確保決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。3.強化服務，轉(zhuǎn)變管理職能。實現(xiàn)管理職能轉(zhuǎn)變是大部制改革的重要目標。高校實施大部制改革，必須推進管理部門職能的轉(zhuǎn)變，使職能部門更好地服務于教學科研活動。這是因為，學術(shù)性是高校的根本特性，為學術(shù)服務是高校職能部門的根本價值所在。高等院校所承擔的基本功能和我國高等教育所發(fā)生的一系列變化都

12、要求高校行政工作必須以“服務”為中心，這也是整個社會行政管理思想變革趨勢的必然要求10。高校在推行職能部門大部制改革過程中，應堅持“學術(shù)本位”的管理原則，對內(nèi)部管理職能進行重新定位，強化職能部門和黨政權(quán)力的服務職能，實現(xiàn)從管理型機關(guān)向服務型機關(guān)轉(zhuǎn)變，形成職能部門為教學科研機構(gòu)服務、黨政權(quán)力為學術(shù)權(quán)力服務、管理人員為師生服務的“大服務”格局。4.加強協(xié)調(diào)，提高行政效率。從管理角度來看，建立大部制結(jié)構(gòu)主要是想解決因職能部門劃分過細導致的部門和部門之間協(xié)調(diào)困難的問題，降低協(xié)調(diào)難度與成本，以提高管理效率。在大部制改革中，要充分發(fā)揮大部門“職能廣、機構(gòu)大”的優(yōu)勢，將部門之間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，從

13、而避免因部門之間長時間的討論磋商、討價還價，甚至利害沖突而使學校工作受到影響，加快內(nèi)部信息傳遞，提高工作效率。5.精簡機構(gòu)，降低行政成本。精簡機構(gòu)、裁減冗員，是大部制改革的基本目標之一。但在被稱為“計劃經(jīng)濟的最后一塊堡壘”的高校，精簡機構(gòu)、裁減冗員卻并非易事。這是因為，機構(gòu)數(shù)量的減少必然伴隨著領(lǐng)導崗位的減少，原有部門領(lǐng)導的重新安排是一件頗費斟酌的事；并且，高校職能部門往往是安排教師家屬等“特殊人員”的地方，這些“必要照顧對象”是難以裁減的?？梢哉f，人員安排是高校大部制改革的最大難點之一。但可以考慮先將大部門建立起來，再結(jié)合事業(yè)單位改革和全員聘任制的實施，不斷完善“能上能下、能進能出”的用人機制

14、，逐步進行人員調(diào)整，經(jīng)過一個時期的努力，循序漸進，最終實現(xiàn)機構(gòu)設置和人員編制的合理匹配。四、高校職能部門大部制改革方案按照大部制的要求，首先應當對組織承擔的職能進行梳理，然后按照“整合相近職能、避免職責交叉”的原則進行機構(gòu)重組。綜合考慮高校承擔的基本職能、內(nèi)部領(lǐng)導體制的特點、組織運行的實際需要等方面因素，嘗試對高校內(nèi)部管理職能體系進行重新劃分，構(gòu)建一個“大職能”結(jié)構(gòu)，即把高校內(nèi)部管理職能劃分為黨群工作、綜合協(xié)調(diào)與后勤保障、教學、科學研究、學生教育與服務、對外交流合作六大方面。根據(jù)這一職能結(jié)構(gòu)，可將現(xiàn)有基本職能部門整合為黨群工作部、總務部、教務部、科學研究部、學生綜合服務部、合作發(fā)展部6個大部門

15、。具體方案如下：1.黨群工作部。該部門主要負責黨務工作和群眾工作，可整合組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委辦公室、黨校、機關(guān)黨委、離退處、工會等部門的職能。由于監(jiān)察處、審計處與紀委辦公室在職能上具有密切關(guān)系，因而也將監(jiān)察處、審計處并入該部，與紀委辦公室共同組成紀檢監(jiān)察審計工作組。2.總務部。該部門主要負責綜合協(xié)調(diào)、資源建設、后勤服務、安全保障等工作，可整合黨委辦公室、校長辦公室、發(fā)展規(guī)劃處、人事處、財務處、基建處、資產(chǎn)管理處、后勤處、保衛(wèi)處、網(wǎng)絡中心、圖書館等部門的職能。3.教務部。該部門主要負責本科教學、研究生教學、學科專業(yè)建設等工作，可整合教務處和研究生處的教學管理職能，一些高校設立的學科建設辦

16、公室也可并入該部。4.科學研究部。該部門以原有的科技處為基礎，主要負責科研管理工作，一些高校設立的社科處、出版社、期刊社等部門亦可并入該部。5.學生綜合服務部。該部門主要負責學生日常管理與服務工作，可整合學工部、招生就業(yè)處、學生處、團委等部門的職能和研究生處的招生、思想政治教育、學生日常管理等職能。6.合作發(fā)展部。該部門主要負責對外交流與合作工作，可整合國際交流處、校友辦、基金會等單位的職能。原有部門合并成大部門后，如再根據(jù)原有部門的形制來設置科室，則容易出現(xiàn)部門內(nèi)部的隔閡與利益分割，而影響大部門的整體性。應根據(jù)大部門承擔的具體職能，對內(nèi)部機構(gòu)進行重新劃分，按照工作內(nèi)容和工作流程的不同，設置各

17、個工作組，以打破原有部門的壁壘，促進部門成員溝通融合、形成合力，并減少職能部門的行政化色彩。例如，學生綜合服務部整合了原有的學生處、招生就業(yè)處、團委和研究生處負責招生、思想政治教育、學生日常管理等科室后，可下設思政工作組、獎助工作組、招生工作組、就業(yè)工作組、團務工作組等工作小組。除設立常設的工作組外，如遇特殊任務，還可從各小組抽調(diào)人員，組成臨時性的工作小組。通過職能整合和機構(gòu)合并，學生綜合服務部基本上涵蓋了從招生到在校管理再到就業(yè)的全部學生事務工作，使學生工作責任主體更加明確，避免了職責不清、多頭管理、互相推諉等現(xiàn)象，同時也解決了原有部門間協(xié)調(diào)難的問題。上述方案，是構(gòu)建高校職能部門設置的一種“

18、理想模型”。雖然這一“理想模型”只是在現(xiàn)實經(jīng)驗基礎上所做的一種構(gòu)想，但其對于認識高校職能部門結(jié)構(gòu)，探索高校職能部門大部制改革具有一定的借鑒意義。需要說明的是，上述方案并非高校大部制改革的唯一方案，不同高校應根據(jù)自身發(fā)展歷史、辦學規(guī)模、管理理念等方面因素，探索符合自身實際的職能部門設置模式。五、大部制模式下高校職能部門的運行機制高校大部制改革是一個包括職能調(diào)整、機構(gòu)重組、機制創(chuàng)新、流程再造的系統(tǒng)工程。大部門建立起來之后，還需要構(gòu)建一套包括科學決策機制、溝通協(xié)調(diào)機制、彈性運行機制、綜合服務機制、監(jiān)督評估機制在內(nèi)的行之有效的運行機制，不斷完善部門工作流程，以保證大部門高效良性運轉(zhuǎn)。1.科學決策機制。

19、在高?，F(xiàn)有決策模式中，雖然學校重大決策基本上都是由書記辦公會、校長辦公會或黨政聯(lián)席會審議通過，但一項決策從醞釀到提出再到成形往往都是由相關(guān)職能部門具體負責，職能部門對決策的操控空間較大，這既不符合大部制對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的要求，也為行政權(quán)力干預學術(shù)權(quán)力創(chuàng)造了條件。職能部門是執(zhí)行學校決策的機構(gòu)，其主要角色是執(zhí)行者，應當將學校重大決策的制定權(quán)從職能部門剝離出去。在學校層面，可借鑒國外大學的委員會制度，完善或組建教學指導委員會、職稱評定委員會、校園規(guī)劃建設委員會等各類專門委員會，分別負責學校有關(guān)領(lǐng)域的重大決策，并由相關(guān)職能部門負責具體執(zhí)行。在部門層面，可吸收有關(guān)方面代表組成部務委員會，

20、由其負責部門決策，并由部門內(nèi)的相關(guān)工作小組負責執(zhí)行。同時，還要建立健全重大事項公示制度、聽證制度、決策咨詢制度等有關(guān)制度，提高決策科學化、民主化水平。2.溝通協(xié)調(diào)機制。在大部制模式下，隨著部門數(shù)量和部門間業(yè)務交叉的減少，部門之間的溝通協(xié)調(diào)變得相對簡單。但由于每個部門都合并了多個部門，部門業(yè)務工作更加復雜多樣，部門內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)難度加大。除了召開常規(guī)性工作會議之外，還可以考慮建立例會制度，以優(yōu)化部門之間和部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)機制。例會，作為一種非正式的碰頭會，它能夠承上啟下，是提高管理水平、增強執(zhí)行力的一種有效手段11。實行例會制度，需要注意：第一，參加人員。為保證例會效果，參會人數(shù)一般應控制在10

21、人左右。可分別召開由部門負責人、部門內(nèi)工作組負責人、工作組成員參加的不同層面的例會。第二，例會周期?？紤]到不同層面的例會在會議目的、人員召集難度等方面各有不同，工作組例會可每周召開一次，部門例會可每月召開一次，部門間例會可每個季度召開一次。第三，例會內(nèi)容。由于例會具有“非正式”特點，會議內(nèi)容可靈活多樣，可以是匯報工作進展情況，可以是針對某項工作展開研討，可以是就工作中存在問題交流看法，也可以是業(yè)務學習和交流。通過例會，不僅可以有效推動工作開展，也可以促進部門之間和部門內(nèi)部的溝通、交流與合作。3.彈性運行機制。職能部門的工作量“半徑”在不同階段一般是不同的，如按最大“半徑”定編，一到“淡季”人員

22、閑置，如不按最大“半徑”定編，一到“忙季”人手不夠。而在大部門中，A工作組的“忙季”可能恰好是B工作組的“淡季”，此時B工作組的成員便可補充到A工作組中來。因此，在保持各工作組成員基本穩(wěn)定的前提下，可根據(jù)工作任務、工作量等的變化，對部門內(nèi)各工作組人員構(gòu)成進行適當調(diào)整，或組建新的工作組，這不僅有利于減少虛設崗位和閑置人員，也有利于部門內(nèi)部各工作組之間的溝通融合。此外，大部門之間同樣可以采用這種彈性化的運行機制，當遇到教學評估、校慶等重大任務或緊急任務時，可從各部門抽調(diào)精干力量，組成臨時性的工作團隊，共同協(xié)作完成工作任務。4.綜合服務機制。小部門體制下的公共服務職能基本上是一種碎片化服務，因而提供的公共服務具有典型的不完整性和非連續(xù)性12。而大部制具有“大服務”的特點，要更好地發(fā)揮大部制的綜合服務優(yōu)勢，服務流程的優(yōu)化至關(guān)重要，應對職能部門的服務工作進行流程再造。信息化建設是流程再造的技術(shù)前提，也是新的服務流程運行的技術(shù)平臺。因此，要加強數(shù)字化校園建設，充分利用網(wǎng)絡技