從汶川地震透視公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制

1、    從汶川地震透視公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制         突發(fā)事件應(yīng)急管理中公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制相關(guān)理論述評(píng)突發(fā)性公共事件的管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段，采取一系列如信息獲取與預(yù)警、準(zhǔn)備與預(yù)防、控制與回應(yīng)、恢復(fù)與重建等控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機(jī)。其重點(diǎn)在于增強(qiáng)國家化危機(jī)為發(fā)展契機(jī)的能力。在突發(fā)性公共事件的處理中所形成的社會(huì)成本一般難以通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)化為私人成本，而只能由政府承擔(dān)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政存

2、在和發(fā)展的主要依據(jù)在于滿足社會(huì)公共需要，即“公共財(cái)政”。公共財(cái)政則是實(shí)現(xiàn)政府彌補(bǔ)市場缺陷，滿足社會(huì)公共需要職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，在突發(fā)事件面前，應(yīng)具備一套完善的公共財(cái)政應(yīng)急支持體系，力求使災(zāi)害損害最小化。2003年非典至今，國內(nèi)已有不少突發(fā)性應(yīng)急管理理論和事件的研究。如許文惠、張成福(1997)對(duì)危機(jī)管理理論的產(chǎn)生背景、危機(jī)管理的方法原則、危機(jī)中的決策機(jī)制等進(jìn)行了論述，比較全面、系統(tǒng)地研究了公共突發(fā)事件危機(jī)管理。薛瀾(2003)等針對(duì)公共危機(jī)管理的時(shí)間序列、組織行為、決策過程等，通過理論研究和案例分析，詳盡探討了轉(zhuǎn)型期我國危機(jī)形態(tài)的根源及特征，從不同角度勾勒了現(xiàn)代危機(jī)管理體系的基本框架，提供了

3、非常規(guī)決策治理的整體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和制度安排。部分學(xué)者從公共財(cái)政角度對(duì)突發(fā)性事件管理進(jìn)行了論述。劉尚希、陳少強(qiáng)(2003)研究了公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建問題；趙要軍(2006)對(duì)此建立了一個(gè)公共財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的框架，并從實(shí)證的角度進(jìn)行了論證。許衛(wèi)紅、蘇云蘭(2006)則論述了突發(fā)公共事件應(yīng)急體系中縣市財(cái)政的作用。丁蕓(2003)認(rèn)為在突發(fā)性事件中，國家財(cái)政可以采取包括減免稅費(fèi)、貼息和動(dòng)用預(yù)算預(yù)備費(fèi)資金在內(nèi)的短期政策，而從長期來看，國家財(cái)政應(yīng)該以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，另一方面在確定預(yù)算預(yù)備費(fèi)提取比率時(shí)應(yīng)考慮到應(yīng)對(duì)災(zāi)難性突發(fā)事件的需要。趙要軍(2007)通過對(duì)我國地震應(yīng)急組織體系及

4、財(cái)政應(yīng)對(duì)地震類災(zāi)害的流程分析，結(jié)合國外應(yīng)對(duì)地震類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗(yàn)，分析了我國公共財(cái)政應(yīng)對(duì)過程中存在的不足，最后建立了5個(gè)應(yīng)對(duì)地震類突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制。從總體來看，目前國內(nèi)理論界對(duì)突發(fā)性公共事件中公共財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制的探討并不全面。筆者嘗試以汶川地震作為案例闡述公共危機(jī)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建。我國公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建的制約性因素(一)經(jīng)濟(jì)體制缺位從公共財(cái)政制度建設(shè)的角度分析，我國公共財(cái)政體制建設(shè)不足10年時(shí)間。財(cái)政盡全力介入或創(chuàng)造條件介入社會(huì)公共需要領(lǐng)域仍會(huì)受到體制上的種種制約。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性在一定程度上還發(fā)揮作用，還保留著短期內(nèi)迅速集中力量完成某一件事的能力；另一方面，在經(jīng)濟(jì)和體制轉(zhuǎn)軌

5、過程中，隨著傳統(tǒng)政府職能的退出，市場為主配置資源方式的確立，政府在配置公共資源、解決公共問題方面還存在明顯的職能缺位，所以，體制上的缺位往往會(huì)延遲建立財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的時(shí)間。(二)法律制度不健全與日本相比，我國地震災(zāi)害救災(zāi)資金方面的法律法規(guī)還不健全，如沒有對(duì)下?lián)苜Y金在各恢復(fù)重建項(xiàng)目中的劃分原則做出明確規(guī)定，致使地方政府重基礎(chǔ)項(xiàng)目恢復(fù)輕普通民房的重建；雖然對(duì)中央特大救災(zāi)資金多長時(shí)間內(nèi)下?lián)艿綖?zāi)民手中有了明確規(guī)定，但沒有對(duì)地方政府財(cái)政專戶的一般自然災(zāi)害救助資金下?lián)茏龀雒魑囊?guī)定，致使地方政府的救助資金長期滯留財(cái)政、民政部門。另外，企事業(yè)單位捐贈(zèng)的善款可否稅前列支，可否沖抵稅款等，也沒有明確規(guī)定。(三)流程

6、設(shè)計(jì)不規(guī)范首先，地震救災(zāi)款申報(bào)中的問題。我國地震救災(zāi)款的申報(bào)由民政部門和財(cái)政部門會(huì)商后向上級(jí)部門申報(bào)，這就導(dǎo)致地方民政、財(cái)政存在合謀套利的可能，如輕災(zāi)重報(bào)，無災(zāi)有報(bào)等。另外還存在“搭便車”行為，地方政府隨意挪用救災(zāi)和恢復(fù)重建資金解決城建、交通、教育等其他歷史遺留問題。其次，地震救災(zāi)款的接收、分配過程中的問題。目前我國的救災(zāi)物資主要通過財(cái)政、民政、社會(huì)捐助等方式獲得，而對(duì)救災(zāi)物資的接收則存在多頭接收問題，缺乏統(tǒng)一的匯集管理。救災(zāi)款的分配沒有統(tǒng)一、精確的分配標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大。分配過程中還存在以權(quán)謀私等不法行為?；诠藏?cái)政的公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建從公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的完整性和連續(xù)性方面分析，財(cái)政應(yīng)急

7、機(jī)制主要包括：第一、危機(jī)前的預(yù)警防范，危機(jī)管理的知識(shí)和信息系統(tǒng)的建設(shè)以及危機(jī)管理的計(jì)劃系統(tǒng)建設(shè)；第二、危機(jī)中的應(yīng)對(duì)，要建立危機(jī)管理的指揮系統(tǒng)，簡化應(yīng)急撥款流程，完善危機(jī)管理的財(cái)政分擔(dān)政策；第三、危機(jī)結(jié)束后的重建機(jī)制，需要建立危機(jī)復(fù)原系統(tǒng)，危機(jī)管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。(一)公共危機(jī)前的財(cái)政預(yù)警防范機(jī)制公共危機(jī)在當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平下，還不能通過預(yù)先處理來規(guī)避其發(fā)生，因此，做好危機(jī)預(yù)警機(jī)制是有效減少損失的關(guān)鍵。預(yù)警機(jī)制是在公共危機(jī)發(fā)生前對(duì)事件的監(jiān)測、評(píng)判、預(yù)報(bào)以及提供預(yù)先處理流程的機(jī)制。目的是確保在突發(fā)事件發(fā)生的情況下有充足的財(cái)力資源作為保障。主要包括以下內(nèi)容。1.各級(jí)財(cái)政部門要樹立危機(jī)和憂患意識(shí)，大力

8、普及公共危機(jī)知識(shí)，定期進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)，以便及時(shí)更新知識(shí)體系。2.各級(jí)財(cái)政部門要明確自己的預(yù)警范圍和預(yù)警級(jí)別。各級(jí)財(cái)政要根據(jù)各地實(shí)際遭受突發(fā)事件的事實(shí)來制定相應(yīng)的監(jiān)控時(shí)間范圍、空間范圍和警戒級(jí)別，以便提供及時(shí)的預(yù)警。3.建立綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。即包括財(cái)政法律制度、機(jī)構(gòu)框架和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警在內(nèi)的綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。財(cái)政法律制度為制定非常時(shí)期的財(cái)政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短危機(jī)發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財(cái)政法律的時(shí)間；機(jī)構(gòu)框架則為財(cái)政應(yīng)對(duì)各種危機(jī)提供智力支持和操作流程；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為評(píng)估各種突發(fā)事件對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響提供標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行情況發(fā)布警示。4.建立應(yīng)急預(yù)算。主要是指公共危

9、機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在謹(jǐn)慎評(píng)估未來可能的突發(fā)性支出的基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算屬于滾動(dòng)預(yù)算，偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。5.建立信息共享系統(tǒng)。財(cái)政部門要與地震預(yù)測、監(jiān)測部門及其他部門建立信息共享機(jī)制，及時(shí)交換危機(jī)信息，力爭適時(shí)獲得第一手資料，為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行充足的事前防范。6.完善預(yù)備費(fèi)管理。預(yù)備費(fèi)是國家預(yù)算為應(yīng)付某些自然災(zāi)害、意想不到的事件而引起的難以預(yù)料的開支而設(shè)置的專項(xiàng)基金。完善我國預(yù)備費(fèi)管理要考慮到以下三點(diǎn)：第一，提高預(yù)備費(fèi)比率，增加應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)基金。我國預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)按照本級(jí)預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)

10、備費(fèi)。但是從最近幾年的情況來看，預(yù)備費(fèi)的提取比率過低，難以滿足當(dāng)前的實(shí)際需要。因此，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)近些年的實(shí)際情況，將預(yù)備費(fèi)提取比率設(shè)置為2%-5%。第二，預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理。通常預(yù)備費(fèi)當(dāng)年設(shè)置，當(dāng)年用完，如果當(dāng)年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，也在當(dāng)年花掉。這既浪費(fèi)了財(cái)力又沒有達(dá)到設(shè)置預(yù)備費(fèi)的真正目的。因此，預(yù)備費(fèi)要實(shí)行基金式管理，把當(dāng)年沒有用的預(yù)備費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，這樣，在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預(yù)備費(fèi)可以得到有效積累，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可以有較為充裕的資金來源。第三，拓寬預(yù)備費(fèi)基金的來源。各級(jí)政府財(cái)政的預(yù)備費(fèi)除按本級(jí)支出額的一定比率設(shè)置外，對(duì)每年的預(yù)算超收收入和財(cái)政盈余，建議按一定比例增加預(yù)備費(fèi)基金

11、。(二)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)機(jī)制公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門要秉著“生命第一，分類分級(jí)，戰(zhàn)時(shí)聯(lián)動(dòng)，適時(shí)監(jiān)督”的原則及時(shí)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，力爭將損失最小化。1.迅速建立應(yīng)急指揮中心，發(fā)揮統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍，確立一個(gè)應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一部署、分工協(xié)作，協(xié)調(diào)各方資源，保證應(yīng)急所需資金。2.要根據(jù)公共危機(jī)級(jí)別啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。各級(jí)財(cái)政作為應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)的主體部門之一，也要依據(jù)危機(jī)級(jí)別及各級(jí)財(cái)政承擔(dān)比例迅速調(diào)集資金加以應(yīng)對(duì)。3.及時(shí)性是突發(fā)事件處理的重要原則，而目前我國財(cái)政資金的劃撥流程則顯得有些緩慢，層層協(xié)商可能會(huì)延誤災(zāi)難處理的時(shí)機(jī)

12、，“特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急，但終不是長久之計(jì)，必須簡化突發(fā)狀態(tài)下的財(cái)政資金劃撥流程。4.推行公助、共助、自助、尋求國際援助的防災(zāi)、抗災(zāi)財(cái)政分擔(dān)政策(1)公助。公助是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或政府對(duì)企業(yè)、個(gè)人實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。主要有：直接撥款、低息或無息貸款、減免稅收等。當(dāng)某種災(zāi)害造成外部不經(jīng)濟(jì)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行資源重新配置。抗擊“非典”中，中央和地方及時(shí)制定、實(shí)施了公助的相關(guān)政策。公開宣布所有疑似病例、確診病例的費(fèi)用由中央和地方財(cái)政承擔(dān)，從根本上杜絕患者、醫(yī)院和地方政府由于經(jīng)濟(jì)上的顧慮和困難而產(chǎn)生的延誤，切斷了傳染源；根據(jù)疫情的嚴(yán)重程度和地方經(jīng)濟(jì)情況，中央安排了專項(xiàng)補(bǔ)貼；對(duì)一些行業(yè)適當(dāng)減

13、免了稅收。公助對(duì)于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)和生活，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。(2)共助。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，社會(huì)群對(duì)共助的供給和需求，都是不可預(yù)測的，這種不確定性會(huì)導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益低下。因此，在發(fā)達(dá)國家，一般是國家通過保險(xiǎn)制度(法律強(qiáng)制社會(huì)廣泛認(rèn)同、接受而實(shí)施的)來達(dá)到共助效果。政府介入對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，盡管不能將風(fēng)險(xiǎn)消弭于無形，但能通過制度化的社會(huì)共助安全防護(hù)機(jī)制的實(shí)施，將危險(xiǎn)在共助網(wǎng)內(nèi)分擔(dān)出去，可以有效減輕公助的財(cái)政壓力。(3)自助。民眾個(gè)人不能太過依賴于政府、社會(huì)團(tuán)體的救助，也要增強(qiáng)自我約束、自我解決的能力；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)自己的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)進(jìn)行自檢，判斷自身的風(fēng)險(xiǎn)保障規(guī)劃是否完善，有無自助能

14、力。購買保險(xiǎn)也是尋求共助的自助表現(xiàn)，通過保險(xiǎn)給自己增加保障的選擇行為。(4)尋求國際援助。一般可根據(jù)災(zāi)情的嚴(yán)重程度和經(jīng)濟(jì)損失尋求國際援助。國際援助分緊急援助、災(zāi)害預(yù)防、研究開發(fā)三種。尋求國際援助，在緩解國內(nèi)財(cái)政壓力的同時(shí)，也促進(jìn)政府和非政府組織之間的國際交流。(三)公共危機(jī)后的財(cái)政重建機(jī)制1.財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償。公共危機(jī)一旦發(fā)生往往會(huì)造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，因此，財(cái)政部門要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要，制定明確的資金救助計(jì)劃和資金補(bǔ)償機(jī)制。要考慮災(zāi)民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，考慮對(duì)遇難家屬進(jìn)行慰問撫恤以及撫慰災(zāi)民心理的需要等等。這就需要有大量的資金予以支持。所以，財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償是穩(wěn)定

15、民心、恢復(fù)災(zāi)民信心、搞好生產(chǎn)自救的關(guān)鍵。2.財(cái)政部門要與其他部門密切配合，共助災(zāi)區(qū)重建。3.對(duì)財(cái)政資金的清理回收要有明確規(guī)定，多余的資金除用于規(guī)定的開支范圍外，其余的要回收財(cái)政專戶，對(duì)應(yīng)對(duì)過程中產(chǎn)生的資金不足要查找原因。4.震后恢復(fù)重建工作后，要對(duì)財(cái)政資金的整個(gè)申領(lǐng)、使用過程進(jìn)行全面的審計(jì)檢查，對(duì)違規(guī)使用資金的人員進(jìn)行嚴(yán)肅的處理，嚴(yán)重的要追究其刑事責(zé)任，以形成一個(gè)公正公平的問責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的系統(tǒng)化、體制化、長期化、法制化。5.突發(fā)事件處置結(jié)束后，要對(duì)整個(gè)應(yīng)對(duì)過程進(jìn)行詳細(xì)總結(jié)，找出應(yīng)對(duì)過程中的成功和不足之處，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善財(cái)政應(yīng)急預(yù)案。公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建案例分析以汶川大

16、地震為例主要就汶川大地震財(cái)政撥款、用款過程進(jìn)行簡要回顧及評(píng)析。(1)根據(jù)“分類分級(jí)”原則迅速展開公助行為。地震發(fā)生后，國家減災(zāi)委、民政部緊急啟動(dòng)了國家救災(zāi)一級(jí)響應(yīng)，民政部協(xié)調(diào)各方資源，中央財(cái)政緊急下?lián)艿卣鹁葹?zāi)資金8.6億元。其中，有7億元是5月12日晚向四川緊急下?lián)艿牡卣鹁葹?zāi)資金，其中包括綜合財(cái)力補(bǔ)助資金5億元，統(tǒng)籌用于各方面搶險(xiǎn)救災(zāi)工作；地震災(zāi)區(qū)自然災(zāi)害生活補(bǔ)助應(yīng)急資金2億元，用于受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置。另有1.6億元是中央財(cái)政13日向甘肅、陜西、云南、重慶等地緊急下?lián)艿牡卣馂?zāi)區(qū)自然災(zāi)害生活補(bǔ)助應(yīng)急資金。四川財(cái)政作為應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)的主體部門之一，于14日8時(shí)，緊急調(diào)撥6.1億元人民幣用于搶險(xiǎn)救災(zāi)

17、，并聯(lián)合四川省民政廳下?lián)苊裾葹?zāi)資金500萬元。針對(duì)抗震救災(zāi)工作中救助工具和藥品、食品等物資緊缺的情況，四川省已緊急組織了大批物資。中華全國總工會(huì)書記處當(dāng)天決定向四川省總工會(huì)緊急撥款100萬元救災(zāi)慰問金。(2)戰(zhàn)時(shí)聯(lián)動(dòng)。財(cái)政部與交通運(yùn)輸部、地震局等部局聯(lián)動(dòng)，5月13日下午下?lián)芫葹?zāi)搶通資金1000萬元；與地震局聯(lián)動(dòng)，動(dòng)態(tài)調(diào)整救災(zāi)款數(shù)額，截至20日14時(shí)，全國財(cái)政部門先后下?lián)芸拐鹁葹?zāi)資金117.27億元。(3)互助與國際援助。地震發(fā)生后，各地財(cái)政紛紛向四川、甘肅、重慶等地區(qū)捐贈(zèng)物品、救災(zāi)款；中華紅十字總會(huì)、中華慈善總會(huì)倡導(dǎo)公民發(fā)揚(yáng)互助精神，呼吁民間團(tuán)體相互支持，截至20日，先后吸收社會(huì)捐贈(zèng)款物達(dá)1

18、39.25多億元，其中捐款125.16億元；接受部分國家和地區(qū)救災(zāi)款物900萬美元。其中，加拿大聯(lián)邦政府5月15日宣布，加拿大民眾每為中國四川地震災(zāi)區(qū)捐1元錢，政府就跟進(jìn)1元錢，不設(shè)上限，不設(shè)截止日期。(4)及時(shí)監(jiān)督、審查救災(zāi)物資、款項(xiàng)的使用。一是強(qiáng)化對(duì)救災(zāi)款物的跟蹤審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)要關(guān)口前移、提前介入，對(duì)財(cái)政和社會(huì)捐贈(zèng)款物的籌集、分配、撥付、使用及效果進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)每周要向?qū)徲?jì)署報(bào)告救災(zāi)款物審計(jì)情況，審計(jì)署每月向社會(huì)公布階段性審計(jì)情況。救災(zāi)工作全面結(jié)束后，向社會(huì)公告救災(zāi)款物管理使用的最終審計(jì)結(jié)果。加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)款物管理使用情況的紀(jì)律檢查，涉嫌犯罪的，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。二是建立救災(zāi)款物的信息披露制度，把公開透明原則貫穿于救災(zāi)款物管理使用的全過程，主動(dòng)公開救災(zāi)款物的來源、