多年度預(yù)算制度的作法與利弊分析

1、多年度預(yù)算制度的作法與利弊分析多年度預(yù)算制度(Multi-Year Budgeting)近年來(lái)為OECD國(guó)家所普遍推廣，作為提升資源分配效率的工具。我國(guó)中央政府亦于九十一年度總預(yù)算的籌編正式實(shí)行類(lèi)似的中程計(jì)劃預(yù)算制度。無(wú)論是多年度預(yù)算制度或中程計(jì)劃預(yù)算制度，預(yù)算改革目的主要系發(fā)展每年度的預(yù)算過(guò)程于策略性與多年度的架構(gòu)上；亦即在每年度的預(yù)算過(guò)程中強(qiáng)調(diào)多年度的特征，特別是多年度的收入與支出估計(jì)，或是多年度的財(cái)務(wù)計(jì)劃。本文針對(duì)這項(xiàng)預(yù)算改革予以深入探討其利弊得失、各國(guó)實(shí)際作法、以及可以從中學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。一、實(shí)施多年度預(yù)算制度的利弊目前世界大多數(shù)國(guó)家的政府預(yù)算皆采取年度預(yù)算制，僅對(duì)于未來(lái)一個(gè)年度的收支作估

2、測(cè)，而未來(lái)政府財(cái)務(wù)收支會(huì)有何影響以及會(huì)是如何？則未予以關(guān)注，這種預(yù)算決策方式，正如Osborne & Gaebler(1993,p.237)所比喻：如同駕駛著一架沒(méi)有配備任何儀器的747客機(jī)穿過(guò)濃霧一樣。有遠(yuǎn)見(jiàn)與前瞻的政府應(yīng)在對(duì)當(dāng)前政策或計(jì)劃作決策時(shí)，即預(yù)估其對(duì)未來(lái)年度財(cái)務(wù)收支的影響；以一年為基礎(chǔ)的預(yù)算，根本無(wú)法知道這個(gè)新計(jì)劃長(zhǎng)期是否還能撐下去。換句話(huà)說(shuō)，多年度的預(yù)算收支推估，系預(yù)算決策的重要信息。依Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab(2000)的看法，多年度預(yù)算制度讓將預(yù)算過(guò)程置于多年度的架構(gòu)上，因此政府必須制訂更明確與一致的政策目標(biāo)與優(yōu)先級(jí)。每年

3、度可以檢查出當(dāng)前政策以及它們的影響是否與財(cái)政策略不符。讓預(yù)算過(guò)程具持續(xù)性，即將每年度的預(yù)算討論置于政府中程的財(cái)政策略與政策優(yōu)先級(jí)架構(gòu)上。同時(shí)有助于公共資源的配置效率，因?yàn)樘嵘A(yù)算過(guò)程中的透明度與課責(zé)，以及對(duì)于支出優(yōu)先級(jí)與承諾提供了系統(tǒng)的檢討機(jī)制。又多年度預(yù)算鼓勵(lì)不同政府機(jī)關(guān)合作，因?yàn)樗尭鄻I(yè)務(wù)單位參與預(yù)算過(guò)程。至于缺點(diǎn)他們認(rèn)為在每年度的預(yù)算籌編過(guò)程中，可能過(guò)度的依賴(lài)往前的推估，而造成財(cái)政政策的無(wú)彈性與遲鈍。過(guò)度樂(lè)觀的估測(cè)可能被用來(lái)作為一些不適當(dāng)?shù)墓仓С鲇?jì)劃的借口。訂定周全的多年度預(yù)算可能是復(fù)雜且非常消耗行政成本的，而可能移用編制每年度預(yù)算基本任務(wù)所需的資源。茲歸納整理多年度預(yù)算制度的優(yōu)缺點(diǎn)

4、如次：一、 優(yōu)點(diǎn)：（一） 以中長(zhǎng)程財(cái)政策略角度作年度預(yù)算的決策多年度預(yù)算將每年度的預(yù)算過(guò)程置于多年度的思考上，可以讓預(yù)算決策更具長(zhǎng)期觀點(diǎn)。（二） 有利支出控制讓年度預(yù)算編列必須配合中長(zhǎng)程預(yù)算刪減政策。（三）提升預(yù)算資源的配置效率，強(qiáng)調(diào)財(cái)政策略與計(jì)劃的優(yōu)先級(jí)，以提升資源分配效率。二、缺點(diǎn)：（一）中長(zhǎng)程收支推估的精確性問(wèn)題（二）年度預(yù)算編列的僵化（三）中程推估可能淪落為財(cái)政擴(kuò)張的工具二、OECD國(guó)家作法OECD國(guó)家已全面實(shí)施多年度預(yù)算制度(OECD,1999)，但各國(guó)從中的獲益則很大的差異，端視實(shí)行的目的、制度設(shè)計(jì)、與執(zhí)行情形而定。茲就個(gè)別國(guó)家作法簡(jiǎn)要敘述如次：奧地利奧地利在實(shí)施多年度預(yù)算制度上并

5、未花費(fèi)太多行政資源，它使用多年度收支預(yù)估的主要目的只在揭露當(dāng)前已實(shí)行政策的中程財(cái)政結(jié)果，亦即多年度估測(cè)可顯示出當(dāng)前租稅與支出計(jì)劃的未來(lái)財(cái)政流量，而作為政府內(nèi)部政策規(guī)畫(huà)的參考。德國(guó)德國(guó)在實(shí)施多年度預(yù)算制度上與澳洲是完全不同的例子，它積極的將多年度預(yù)算估測(cè)孵化成多年度的財(cái)政計(jì)劃，多年度收支估測(cè)成為對(duì)當(dāng)前政策的中程財(cái)政影響的評(píng)估工具，如果多年度估測(cè)顯示當(dāng)前政策無(wú)法與政府中程財(cái)政策略兼容，則需修正當(dāng)前政策。因此，多年度預(yù)算估測(cè)成為每年度預(yù)算籌編過(guò)程的重要起點(diǎn)。財(cái)政部依據(jù)估測(cè)結(jié)果制訂由上而下的支出上限，限制各機(jī)關(guān)的概算編制。在預(yù)算協(xié)商過(guò)程中，各機(jī)關(guān)概算、多年度支出估測(cè)必須與政府的中程財(cái)政策略作比較，當(dāng)支

6、出估測(cè)超過(guò)多年度架構(gòu)下的支出目標(biāo)時(shí)，預(yù)算就會(huì)被刪減。英國(guó)英國(guó)是最早實(shí)施多年度預(yù)算制度的國(guó)家，實(shí)行的目的在于追求預(yù)算紀(jì)律、政策的理性化與提升支出效率。該制度提供政策制訂者對(duì)于預(yù)算政策具有中程的觀點(diǎn)，著重支出的多年度影響以及是否能達(dá)成政府中程經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。此外，多年度的估測(cè)有助預(yù)算過(guò)程的持續(xù)性與穩(wěn)定性，今年的預(yù)算估測(cè)會(huì)被更新，以作為明年預(yù)算籌編過(guò)程的起點(diǎn)。多年度預(yù)算制度讓政府在了解未來(lái)年度的資金供給與現(xiàn)制下決定每年度的財(cái)政政策。政府中程財(cái)政策略指導(dǎo)著每年度的預(yù)算籌編過(guò)程；總計(jì)的以及個(gè)別機(jī)關(guān)的多年期的支出限制會(huì)被設(shè)定，各機(jī)關(guān)有義務(wù)在限額內(nèi)，決定計(jì)劃的優(yōu)先級(jí)，選擇優(yōu)先計(jì)劃或降低成本。澳洲澳洲于1980年代

7、開(kāi)始實(shí)施多年度的財(cái)政策略，其目的在于降低過(guò)高的政府支出以及人民稅負(fù)，1998年訂定的多年度預(yù)算制度則要求對(duì)于政府的中程財(cái)政策略必須每年度予以檢討更新。每年度必須對(duì)當(dāng)年度與未來(lái)三個(gè)年度的支出作估測(cè)，在預(yù)算籌編過(guò)程中，每年更新的估測(cè)數(shù)成為各機(jī)關(guān)的支出基線(xiàn)，各機(jī)關(guān)預(yù)算籌編可能是遞增方式，但必須與政府的中程財(cái)政策略目標(biāo)與政策優(yōu)先級(jí)配合。各機(jī)關(guān)如有額外預(yù)算需求，必須自籌財(cái)源。新西蘭新西蘭在1994年的財(cái)務(wù)責(zé)任法訂定多年度預(yù)算過(guò)程基礎(chǔ)，目的在預(yù)算過(guò)程中增加透明度與課責(zé)以強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律。多年的估測(cè)可以作為對(duì)政府各項(xiàng)政策是否偏離降低財(cái)政赤字、未償債務(wù)、與政府規(guī)模等策略性財(cái)政目標(biāo)之檢測(cè)機(jī)制。預(yù)算過(guò)程有系統(tǒng)的報(bào)告可

8、以提升資源分配的透明度、效率與課責(zé)。每年度各機(jī)關(guān)會(huì)被要求對(duì)于其上一年度所作的支出基線(xiàn)的估測(cè)予以更新，再由財(cái)政部匯總，共計(jì)是當(dāng)年度與未來(lái)兩個(gè)年度的估測(cè)。各機(jī)關(guān)預(yù)算編制必須在預(yù)算基線(xiàn)內(nèi)，如有新計(jì)劃必須自籌新財(cái)源；在正常情況下，成本增加一般是無(wú)法獲得額外補(bǔ)助的。美國(guó)聯(lián)邦政府美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算過(guò)程包含了數(shù)項(xiàng)多年度因素，最重要的是，預(yù)算包含對(duì)于特定資本計(jì)劃的實(shí)際多年度撥款。另外，預(yù)算內(nèi)有對(duì)當(dāng)年度與未來(lái)四個(gè)年度的收支預(yù)估，俾讓當(dāng)期的財(cái)政政策可以在多年度的架構(gòu)上決定，以免與政府的控制赤字的中程財(cái)政策略不符。為了確保政府政策皆能在未來(lái)年度的預(yù)計(jì)支出限額內(nèi)，多年度支出預(yù)估必須顯示出當(dāng)前計(jì)劃或擬推動(dòng)計(jì)劃未來(lái)年度的

9、成本。因此，多年度的支出預(yù)估也是每年度預(yù)算籌編過(guò)程的起點(diǎn)；因?yàn)轭A(yù)估數(shù)系訂定各機(jī)關(guān)支出上限的重要依據(jù)。美國(guó)地方政府美國(guó)一些具企業(yè)精神的地方政府創(chuàng)新的提出長(zhǎng)期預(yù)算的作法(Osborne & Gaebler, 1993; Cothran, 1993)，例如：（一）加州的桑尼維市(Sunnyvale)就要求無(wú)論經(jīng)常帳或資本帳皆需預(yù)估十年的收入與成本，將預(yù)算制度與長(zhǎng)期計(jì)劃結(jié)合為一。行政部門(mén)首先針對(duì)每一項(xiàng)預(yù)算做出長(zhǎng)期的計(jì)劃，再與市議會(huì)一起討論，排定優(yōu)先級(jí)，其次是預(yù)估每個(gè)項(xiàng)目的成本，市議會(huì)再逐項(xiàng)討論其時(shí)間表，結(jié)論再交由行政部門(mén)編列兩年度預(yù)算。桑尼維市的這套預(yù)算制度，讓決策者具主動(dòng)前瞻性，而非眼光短淺

10、的政客。在長(zhǎng)期財(cái)務(wù)收支預(yù)測(cè)系統(tǒng)下，他們可以預(yù)先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與潛在危機(jī)，及早提出解決對(duì)策。例如現(xiàn)在刪減一些項(xiàng)目支出，將預(yù)算收支差距縮短，可以避免十年后可能發(fā)生的財(cái)政大災(zāi)難。（二）明尼蘇達(dá)州雖然也采兩年度預(yù)算，但要求預(yù)測(cè)四年度的成本與收入，內(nèi)布拉斯加州則只預(yù)測(cè)四年的支出。當(dāng)立法機(jī)關(guān)欲更動(dòng)一項(xiàng)政策時(shí)，財(cái)政部門(mén)會(huì)提出該政策對(duì)未來(lái)四年的影響，因此迫使立法機(jī)關(guān)不得不正視決策的長(zhǎng)期效應(yīng)。這種將長(zhǎng)期財(cái)務(wù)收支預(yù)估與政府預(yù)算編列結(jié)合的作法，使得政策決策者必須面對(duì)其決策的長(zhǎng)期效果，做出更負(fù)責(zé)任的決策。三、我國(guó)的中程計(jì)劃預(yù)算制度行政院在民國(guó)86年擬定建立中程計(jì)劃預(yù)算作業(yè)制度推動(dòng)方案，90年訂定中央政府中程計(jì)劃預(yù)算編制辦法

11、，實(shí)施中程計(jì)劃預(yù)算制度之目的在就目前分別由不同機(jī)關(guān)（如經(jīng)建會(huì)、研考會(huì)、主計(jì)處、國(guó)科會(huì)等）負(fù)責(zé)的中長(zhǎng)程國(guó)家建設(shè)計(jì)劃、施政方針或策略、施政計(jì)劃匯編、財(cái)政收支推估及資源分配、重要經(jīng)建投資及科技發(fā)展計(jì)劃之先期審議作業(yè)及額度控管等，作結(jié)構(gòu)性的整合，改進(jìn)作業(yè)內(nèi)容與流程，建立長(zhǎng)、中程與年度計(jì)劃及預(yù)算層次分明之基本架構(gòu)。并將國(guó)家各項(xiàng)重要建設(shè)與施政計(jì)劃，與財(cái)政規(guī)畫(huà)及資源分配相互結(jié)合，并輔以各項(xiàng)重要項(xiàng)目計(jì)劃的先期審議作業(yè)，以避免計(jì)劃需求無(wú)限擴(kuò)張，提升資源運(yùn)用效益及行政效率（劉三锜，1998）。行政院所訂的中程計(jì)劃預(yù)算實(shí)施架構(gòu)，系先依國(guó)家建設(shè)長(zhǎng)期展望，并參考中程預(yù)算收支推估結(jié)果，訂定中程國(guó)家建設(shè)計(jì)劃與中程資源分配方

12、針，再由各主管機(jī)關(guān)根據(jù)中程國(guó)家建設(shè)計(jì)劃與中程資源分配方針，擬定中程施政計(jì)劃；并依中程施政計(jì)劃及配合年度歲出概算額度分配情形，擬編年度施政計(jì)劃與概算。其中國(guó)家建設(shè)長(zhǎng)期展望涵蓋期間以不少于八個(gè)年度為原則，中程預(yù)算收支推估逐年辦理以四個(gè)年度為期程。中程國(guó)家建設(shè)計(jì)劃亦以四個(gè)年度為一期，每?jī)赡曛辽贆z討修正一次為原則。每年主計(jì)處應(yīng)會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)擬定以下一年度為開(kāi)始的中程資源分配方針，作為各主管機(jī)關(guān)規(guī)畫(huà)中程施政計(jì)劃之依據(jù)。四、應(yīng)注意事項(xiàng)從以上OECD國(guó)家實(shí)施多年度預(yù)算制度經(jīng)驗(yàn)，以及臺(tái)灣的中程計(jì)劃預(yù)算制度推動(dòng)辦法，可以發(fā)現(xiàn)將多年度的財(cái)務(wù)收支估測(cè)因素融入年度預(yù)算的籌編過(guò)程，已成為一種時(shí)代趨勢(shì)。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于讓年

13、度預(yù)算的籌編具有中長(zhǎng)程財(cái)務(wù)規(guī)畫(huà)的觀點(diǎn)，與財(cái)政策略與目標(biāo)可以結(jié)合；而避免當(dāng)期的政策或計(jì)劃決策可能導(dǎo)致的未來(lái)財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)。但是，實(shí)施該制的最大挑戰(zhàn)，則在于多年度收支估測(cè)的準(zhǔn)確性，同時(shí)如何與中長(zhǎng)程國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃配合問(wèn)題。此外，實(shí)行多年度預(yù)算制度是否真的改善了預(yù)算過(guò)程？是否有助于發(fā)展出更健全的財(cái)政政策？是否不至于讓每年度的預(yù)算失去焦聚與控制？從發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，失敗的原因有很多，可能是中程經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與收入預(yù)估的不確實(shí)，也可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃缺乏特別重視的財(cái)政政策，因此無(wú)法將經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃與預(yù)算過(guò)程結(jié)合(Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab,2000)。相對(duì)于傳統(tǒng)

14、發(fā)展計(jì)劃，多年度預(yù)算應(yīng)有更多的彈性政策工具，更強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策與其結(jié)果。因?yàn)槎嗄甓阮A(yù)算制度提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政狀況的中程評(píng)估，而從中程的眼光決定政府當(dāng)期的收支政策?？傊?，在推動(dòng)多年度預(yù)算制度時(shí)應(yīng)注意以下事項(xiàng)：一、 訂定目標(biāo)二、 非所有機(jī)關(guān)一體適用三、 采漸進(jìn)方式推動(dòng)四、 鼓勵(lì)參與五、 發(fā)展可信賴(lài)的多年度預(yù)算估測(cè)。五、結(jié)論與建議多年度預(yù)算制度讓每年度預(yù)算決策可以作多年度的考慮，因此年度預(yù)算決策不至于與中程的財(cái)政策略相違背，有利于預(yù)算收支的控制，同時(shí)亦可提高資源的配置效率。部份OECD國(guó)家實(shí)行的多年度預(yù)算制度其共通作法包括：多年度預(yù)算收支估測(cè)、中程財(cái)政策略、依推估數(shù)調(diào)整各機(jī)關(guān)基線(xiàn)預(yù)算、調(diào)整計(jì)劃優(yōu)先級(jí)、定

15、期更新收支估測(cè)等。我國(guó)的中程計(jì)劃預(yù)算作業(yè)制度目的在結(jié)合中長(zhǎng)程建設(shè)計(jì)劃、中程預(yù)算收支推估、與年度施政計(jì)劃及預(yù)算的編列，應(yīng)可讓年度預(yù)算決策更具中長(zhǎng)程的眼光。惟推動(dòng)之際，宜參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，采取漸進(jìn)方式，并鼓勵(lì)各機(jī)關(guān)參與，以及研發(fā)出更精確的預(yù)算估測(cè)模式。六、參考數(shù)據(jù)劉三锜，1998，政府預(yù)算制度之革新與展望，主計(jì)月報(bào)，86卷2期，頁(yè)8-17。Boex L. F. J. & J. Martinez-Vazquez & & R. M. Mcnab. 2000. "Multi-Year Budgeting: A Review of International Practice

16、s and Lessons for Developing and Transitional Economies." Public Budgeting & Finance 20(2): 91-113.Cothran, D. A. 1993. "Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform?" Public Administration Review 53: 445-454.OECD. 1999. Statement by the Chairman at the Twentieth Annual Meeting of Senior Budget Officials. Paris: OECD