我國三支柱養(yǎng)老保險體系的重構(gòu)

1、我國三支柱養(yǎng)老保險體系的重構(gòu)    要：三支柱養(yǎng)老保險體系模式中各支柱的性質(zhì)、功能和目標各不相同，其各自的責任主體依次為國家、企業(yè)和個人，相應的融資渠道依次為財政預算資金、企業(yè)繳費和個人儲蓄。中國現(xiàn)有三支柱養(yǎng)老保險體系中各支柱的性質(zhì)、融資渠道與其應實現(xiàn)的目標均存在不同程度的偏離，對新三支柱養(yǎng)老保險體系進行重構(gòu)，應首先對老制度遺留的養(yǎng)老金債務采取專門方法予以解決，然后按照各支柱應有的性質(zhì)、功能和目標，分別采取征社會保障稅、強制性繳費、金融政策引導等方式予以重構(gòu)。 關鍵詞：養(yǎng)老保險體系；三支柱；基本養(yǎng)老保險；企業(yè)年金；個人儲蓄養(yǎng)老計劃 中圖分類號：F840.

2、67文獻標識碼：A文章編號：10077030(2012)01003306 20世紀80年代以來，由于經(jīng)濟衰退和人口老齡化等諸多因素的影響，世界各國的公共養(yǎng)老保險制度都不同程度地陷入嚴重的支付危機。在此背景下，世界各國都紛紛將本國單一支柱養(yǎng)老保險逐步轉(zhuǎn)向多支柱養(yǎng)老保險體系。我國于1991年即確定逐步建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保險制度的目標。隨后改革目標進一步明確，并被列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要之中。2000年企業(yè)補充養(yǎng)老保險被正式更名為“企業(yè)年金”，2004年企業(yè)年金試行辦法和企業(yè)年金基金管理試行辦法相繼頒布，企

3、業(yè)年金規(guī)范化運作、管理的系列規(guī)章相繼出臺。至此，我國企業(yè)年金發(fā)展的“制度氛圍”已經(jīng)基本具備。但現(xiàn)實中我國企業(yè)年金發(fā)展并不迅速，截止2010年末企業(yè)年金基金總資產(chǎn)約為3000億元，與此前業(yè)內(nèi)預計的年金規(guī)模突破1萬億相差甚遠。覆蓋面也非常窄：參與企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)不到所有企業(yè)的1，就業(yè)人口參與企業(yè)年金計劃的人數(shù)不到1?，F(xiàn)有文獻就我國企業(yè)年金發(fā)展緩慢的原因進行了多角度分析，崔少敏等從企業(yè)年金方案設計、運行機制、年金基金管理等角度剖析其存在的不足；劉云龍等、張勇、繆艷娟均認為缺乏恰當?shù)亩愂照咧С质俏覈髽I(yè)年金發(fā)展異常緩慢非常重要原因之一；劉紅霞則主要從企業(yè)和職工兩個角度剖析了企業(yè)年金發(fā)展緩慢的原因，并

4、從職工、企業(yè)、國家三方面提出了相應的對策建議。但上述文獻大多側(cè)重于從企業(yè)年金本身分析其發(fā)展面臨的問題，而較少將其納入三支柱養(yǎng)老保險體系框架進行系統(tǒng)分析，沒有從本質(zhì)上揭示阻礙三支柱養(yǎng)老保險體系順利發(fā)展的根源。這正是本文試圖解決的。 一、三支柱養(yǎng)老保險模式各支柱基本功能及目標的辨析 緣于人口老齡化的加劇，由單一財政資金解決職工基本養(yǎng)老的傳統(tǒng)單一支柱養(yǎng)老保險模式越來越凸顯其不足：財政吃緊、養(yǎng)老金水平低下。在此背景下，首先由西方國家發(fā)展起來的多支柱養(yǎng)老保險模式的本質(zhì)就是要由國家、企業(yè)和職工共同擔負職工養(yǎng)老的重任，三者應相互促進、相互補充，確保職工退休后的生活保障及生活水平的提高。盡管各國對多支柱養(yǎng)老保

5、險體系的具體設計和名稱并不完全相同，但其大致可用“公共(基本)養(yǎng)老金”、“企業(yè)年金(補充養(yǎng)老金)”和“個人養(yǎng)老儲蓄計劃”三支柱加以概括。其中，公共養(yǎng)老金作為第一支柱，其主要功能是為退休者提供最基本的養(yǎng)老保障，同時實現(xiàn)收入再分配和維護社會公平的目標。故其應通過稅收方式籌措資金，通過公共財政預算安排支出；在財政資金普遍吃緊的情況下，企業(yè)年金是養(yǎng)老體系中不可或缺的第二支柱，繳費責任主體以企業(yè)為主、職工為輔，實行個人賬戶完全積累制。企業(yè)年金的目標，一方面是緩解第一支柱的壓力，另一方面在于改善和提高退休者生活水平并適當調(diào)節(jié)收入分配。企業(yè)年金制度的建立也是我國職工薪酬真正實現(xiàn)權(quán)責發(fā)生制的一種制度安排；個人

6、養(yǎng)老儲蓄計劃作為第三支柱，由個人在國家相關政策的鼓勵下自主建立，其應成為另兩個支柱的必要補充，旨在提高退休者生活水平。 二、國際組織關于多支柱養(yǎng)老保險模式各支柱功能和目標的定位 各國際組織為建立多支柱養(yǎng)老保險模式提出的建議和示范性框架雖不完全相同，但具有一定的共性，探尋其共性和差異，有助于為完善我國多支柱養(yǎng)老保險體系提供借鑒。 世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老保險體系改革思路，其建議第一與第二支柱均采用強制性方式建立。第一支柱的責任主體是國家，應通過稅收方式籌集資金，實現(xiàn)收入的再分配，從而達到維護最基本的“公平”目標。第二支柱主要由企業(yè)負責為職工建立個 要：三支柱養(yǎng)老保險體系模式中各支柱的性質(zhì)、功能和

7、目標各不相同，其各自的責任主體依次為國家、企業(yè)和個人，相應的融資渠道依次為財政預算資金、企業(yè)繳費和個人儲蓄。中國現(xiàn)有三支柱養(yǎng)老保險體系中各支柱的性質(zhì)、融資渠道與其應實現(xiàn)的目標均存在不同程度的偏離，對新三支柱養(yǎng)老保險體系進行重構(gòu)，應首先對老制度遺留的養(yǎng)老金債務采取專門方法予以解決，然后按照各支柱應有的性質(zhì)、功能和目標，分別采取征社會保障稅、強制性繳費、金融政策引導等方式予以重構(gòu)。 關鍵詞：養(yǎng)老保險體系；三支柱；基本養(yǎng)老保險；企業(yè)年金；個人儲蓄養(yǎng)老計劃 中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A文章編號：10077030(2012)01003306 20世紀80年代以來，由于經(jīng)濟衰退和人口老齡化等諸

8、多因素的影響，世界各國的公共養(yǎng)老保險制度都不同程度地陷入嚴重的支付危機。在此背景下，世界各國都紛紛將本國單一支柱養(yǎng)老保險逐步轉(zhuǎn)向多支柱養(yǎng)老保險體系。我國于1991年即確定逐步建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保險制度的目標。隨后改革目標進一步明確，并被列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要之中。2000年企業(yè)補充養(yǎng)老保險被正式更名為“企業(yè)年金”，2004年企業(yè)年金試行辦法和企業(yè)年金基金管理試行辦法相繼頒布，企業(yè)年金規(guī)范化運作、管理的系列規(guī)章相繼出臺。至此，我國企業(yè)年金發(fā)展的“制度氛圍”已經(jīng)基本具備。但現(xiàn)實中我國企業(yè)年金發(fā)展并不迅速

9、，截止2010年末企業(yè)年金基金總資產(chǎn)約為3000億元，與此前業(yè)內(nèi)預計的年金規(guī)模突破1萬億相差甚遠。覆蓋面也非常窄：參與企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)不到所有企業(yè)的1，就業(yè)人口參與企業(yè)年金計劃的人數(shù)不到1?，F(xiàn)有文獻就我國企業(yè)年金發(fā)展緩慢的原因進行了多角度分析，崔少敏等從企業(yè)年金方案設計、運行機制、年金基金管理等角度剖析其存在的不足；劉云龍等、張勇、繆艷娟均認為缺乏恰當?shù)亩愂照咧С质俏覈髽I(yè)年金發(fā)展異常緩慢非常重要原因之一；劉紅霞則主要從企業(yè)和職工兩個角度剖析了企業(yè)年金發(fā)展緩慢的原因，并從職工、企業(yè)、國家三方面提出了相應的對策建議。但上述文獻大多側(cè)重于從企業(yè)年金本身分析其發(fā)展面臨的問題，而較少將其納入三支柱養(yǎng)

10、老保險體系框架進行系統(tǒng)分析，沒有從本質(zhì)上揭示阻礙三支柱養(yǎng)老保險體系順利發(fā)展的根源。這正是本文試圖解決的。 一、三支柱養(yǎng)老保險模式各支柱基本功能及目標的辨析 緣于人口老齡化的加劇，由單一財政資金解決職工基本養(yǎng)老的傳統(tǒng)單一支柱養(yǎng)老保險模式越來越凸顯其不足：財政吃緊、養(yǎng)老金水平低下。在此背景下，首先由西方國家發(fā)展起來的多支柱養(yǎng)老保險模式的本質(zhì)就是要由國家、企業(yè)和職工共同擔負職工養(yǎng)老的重任，三者應相互促進、相互補充，確保職工退休后的生活保障及生活水平的提高。盡管各國對多支柱養(yǎng)老保險體系的具體設計和名稱并不完全相同，但其大致可用“公共(基本)養(yǎng)老金”、“企業(yè)年金(補充養(yǎng)老金)”和“個人養(yǎng)老儲蓄計劃”三支

11、柱加以概括。其中，公共養(yǎng)老金作為第一支柱，其主要功能是為退休者提供最基本的養(yǎng)老保障，同時實現(xiàn)收入再分配和維護社會公平的目標。故其應通過稅收方式籌措資金，通過公共財政預算安排支出；在財政資金普遍吃緊的情況下，企業(yè)年金是養(yǎng)老體系中不可或缺的第二支柱，繳費責任主體以企業(yè)為主、職工為輔，實行個人賬戶完全積累制。企業(yè)年金的目標，一方面是緩解第一支柱的壓力，另一方面在于改善和提高退休者生活水平并適當調(diào)節(jié)收入分配。企業(yè)年金制度的建立也是我國職工薪酬真正實現(xiàn)權(quán)責發(fā)生制的一種制度安排；個人養(yǎng)老儲蓄計劃作為第三支柱，由個人在國家相關政策的鼓勵下自主建立，其應成為另兩個支柱的必要補充，旨在提高退休者生活水平。 二、

12、國際組織關于多支柱養(yǎng)老保險模式各支柱功能和目標的定位 各國際組織為建立多支柱養(yǎng)老保險模式提出的建議和示范性框架雖不完全相同，但具有一定的共性，探尋其共性和差異，有助于為完善我國多支柱養(yǎng)老保險體系提供借鑒。 世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老保險體系改革思路，其建議第一與第二支柱均采用強制性方式建立。第一支柱的責任主體是國家，應通過稅收方式籌集資金，實現(xiàn)收入的再分配，從而達到維護最基本的“公平”目標。第二支柱主要由企業(yè)負責為職工建立個 積累賬戶，實現(xiàn)共同保險和儲蓄的目標。第三支柱采取自愿性方式建立，用以滿足較高水準的養(yǎng)老需求。其各支柱的性質(zhì)、目標、融資來源及責任主體概括見表1。 國際勞工組織關注老齡問題由

13、來已久，其認為世界各國都需要發(fā)展多層次養(yǎng)老保障體系，同時應維護其彈性結(jié)構(gòu)，因為當一國經(jīng)濟、人口和政治環(huán)境發(fā)生變化時，養(yǎng)老保障制度都可能要隨之進行調(diào)整，其提出四層次養(yǎng)老保障模式(表2)。相比于世界銀行所提出的模式，其主要增加了基于家計調(diào)查而提供最低生活保障的支柱，更加強調(diào)收入再分配和維護最最基本的公平，即相當于將世行的第一支柱分解為第一、第二層次，其他方面基本相同。 國際貨幣基金組織(IMF)認為，所有養(yǎng)老金制度，不管其具體模式如何都應達到以下三重目標：(1)防止老無所養(yǎng)；(2)拉平一生中消費支出的分布；(3)保險功能，即為壽命特別長的人提供養(yǎng)老生活保障。為實現(xiàn)這些公認目標，養(yǎng)老保障體系應由三級

14、構(gòu)成(見表3)。IMF所提方案與世界銀行建議有一定差異，其不完全是從性質(zhì)或籌資渠道來劃分，而是從養(yǎng)老金制度應實現(xiàn)的三重目標來劃分，因而，其第二級包含了公共養(yǎng)老金及基金積累制的企業(yè)年金計劃，也就是說，為實現(xiàn)拉平一生中消費支出分布的目標，既可通過公共財政實現(xiàn)，也可由企業(yè)為職工建立基金積累賬戶進行，或兩者兼用。 經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)認為，每個國家都應根據(jù)自身目標、特點、資源、需求及社會經(jīng)濟改革的整體布局，建立適合本國的養(yǎng)老體系。其以各組成部分的定位和目標為基礎，將養(yǎng)老保障體系劃分為三個支柱，兩個強制性支柱構(gòu)成該體系的主要架構(gòu)，第一支柱是為確保老齡者達到最低生活標準，解決老年人的生活貧困。作

15、為第三個支柱的自愿性年金既可由個人完成，也可由雇主提供，而由雇主提供的部分與第二支柱的企業(yè)年金計劃有所差異，前者是強制性的，而后者屬自愿性質(zhì)。即在該模式下，企業(yè)年金實際上有兩部分構(gòu)成，最基本部分是必須建立的，此外各企業(yè)可以根據(jù)自身經(jīng)濟狀況和薪酬計劃等確定建立相應的企業(yè)年金計劃，其與職工個人所建立的養(yǎng)老儲蓄計劃共同構(gòu)成養(yǎng)老保險的第三支柱(見表4)。 綜上所述，不同國際組織對多支柱養(yǎng)老保障體系的認識，雖然著眼點、理論背景并不完全相同，但其本質(zhì)是相通的，即應由國家、企業(yè)和個人共同承擔職工養(yǎng)老的責任，它們對三支柱的功能、目標及籌資渠道的定位幾乎一致，所不同的是它們對第二支柱企業(yè)年金的推行及管理方 存在

16、不同觀點，如世界銀行、國際勞工組織、OECD均建議企業(yè)年金應通過強制方式推行，而IMF則沒有明確規(guī)定。又如世界銀行、國際勞工組織均建議由私營部門對企業(yè)年金實現(xiàn)市場化管理，IMF、OECD則沒有統(tǒng)一建議。由此可見，企業(yè)年金究竟采用何種方式推行(強制或自愿)、應采取什么方式進行管理(公共或市場化管理)需結(jié)合各國制度環(huán)境及企業(yè)年金發(fā)展的進程，重要的是要堅持效率與公平兼顧的原則，而這正是企業(yè)年金不同于第一支柱和第三支柱之根本所在。 三、我國現(xiàn)行三支柱養(yǎng)老保險體系存在問題及其原因 我國于20世紀90年代初即確立了逐步建立三支柱養(yǎng)老保險制度的目標。按照我國現(xiàn)有制度運行的實踐，本文將現(xiàn)行三支柱養(yǎng)老保障體系的

17、性質(zhì)、融資渠道等特性概括如下(見表5)。 將我國現(xiàn)行三支柱養(yǎng)老保險體系與各國際組織建議的多支柱養(yǎng)老保險模式相對照，我們不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行體系中各支柱均不同程度地背離了其應有的性質(zhì)、功能和目標： 第一，基本養(yǎng)老保險的融資方式和來源與其應實現(xiàn)的目標不吻合。上文分析指出，基本養(yǎng)老保險應由財政預算安排支出，其主要通過稅收方式籌集資金，以實現(xiàn)收入再分配功能和維護社會公平的目標。但我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險主要是由企業(yè)繳費而非通過稅收方式籌資。由于我國在設計基本養(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度時，只有較少比例真正計人個人賬戶，從而使得養(yǎng)老金給付既與繳費企業(yè)沒有直接聯(lián)系，也與員工切身利益不直接掛鉤，以致于富裕地區(qū)缺乏繳費

18、和統(tǒng)籌的積極性，而貧困地區(qū)熱衷于“統(tǒng)籌”，最終導致基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次一直停留于縣、市級，難以實現(xiàn)更高層次的統(tǒng)籌，進而難以實現(xiàn)收入再分配功能和維護社會公平的目標。 第二，企業(yè)年金的“自愿”建立方式難以適應我國企業(yè)年金發(fā)展目標的需要。盡管我國自1991年起即確立了三支柱養(yǎng)老保險制度的目標，但現(xiàn)實中企業(yè)年金發(fā)展卻非常緩慢，盡 管原因是多方面的，但本文認為對企業(yè)年金采取“自愿”方式建立是導致其極其緩慢的重要原因之一。如果說在養(yǎng)老保障體系改革之初，當企業(yè)年金還沒有被大家接受和認可的情況下，通過自愿方式推行企業(yè)年金制度符合我國漸進式改革思路的話，在當今養(yǎng)老保障制度改革進入攻堅階段仍“奉行”自愿原則將難

19、以達到使其成為養(yǎng)老保險第二支柱的目標，實踐表明也如此。截止2010年末企業(yè)年金基金總資產(chǎn)約為3000億元，參與建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)不到所有企業(yè)的1，非常有限的參與企業(yè)也大多集中于電力、煤炭、有色金屬、石油天然氣、金融、通訊等高收入或壟斷行業(yè)，而占據(jù)國民經(jīng)濟“半壁江山”的中小企業(yè)、民營企業(yè)建立企業(yè)年金計劃的卻寥寥無幾。 第三，作為第三支柱的個人養(yǎng)老儲蓄計劃發(fā)展近乎停滯。第三支柱自提出之日起就未受到足夠重視，各級政府一直沒有制定專門的金融政策引導傳統(tǒng)個人儲蓄行為轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人養(yǎng)老儲蓄計劃，使得我國養(yǎng)老保障體系失去了非常重要的輔助性資金來源支柱。 從上述分析可知，正是由于第一支柱的融資重任轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，

20、使得第二支柱難以有充分發(fā)展的空間，從而只得將企業(yè)年金的發(fā)展定位于自愿。同時又擔心一些企業(yè)在基本養(yǎng)老保險繳費及領取環(huán)節(jié)“搭便車”，又對企業(yè)年金發(fā)展采取“限制性”政策，這樣又將大量有意愿建立企業(yè)年金的企業(yè)排除在外，進而一方面抑制了企業(yè)年金的發(fā)展，另一方面加劇了企業(yè)年金發(fā)展的地區(qū)間、企業(yè)間不平衡。 導致我國三支柱養(yǎng)老保險體系存在上述問題有其更深的歷史背景和原因：我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于老制度下遺留的養(yǎng)老金債務支付缺乏“專門儲備”，使得“統(tǒng)賬結(jié)合”的新型養(yǎng)老金制度一開始就承載著新舊制度的“雙重”責任，既要面對近五十年來老制度下形成的養(yǎng)老金歷史債務，又要為新制度下的人員準備養(yǎng)老金。而老制度遺留下來的

21、養(yǎng)老金“即付”任務又迫在眉睫，于是，政府一方面提高企業(yè)基本養(yǎng)老金的繳費比例，另一方面盡可能提高計入社會統(tǒng)籌公共賬戶的比例。這正是導致企業(yè)繳費壓力大、加劇繳費環(huán)節(jié)“搭便車”現(xiàn)象及統(tǒng)籌層次低的制度性原因。不僅如此，這種“寅吃卯糧”的辦法還導致新制度下的基本養(yǎng)老金支付大面積虧空，新養(yǎng)老金制度在事實上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。 四、重構(gòu)我國三支柱養(yǎng)老保險體系的設想和建議 針對上述存在的問題及原因分析，本文認為在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，可對我國三支柱養(yǎng)老保險體系進行重構(gòu)，具體建議如下： 首先，對歷史遺留的養(yǎng)老金債務應通過專門渠道予以解決。據(jù)世界銀行測算，在20012071年間中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的隱性債務與GDP

22、的比始終在100以上，至2006年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的隱性債務就達25萬多億元，并且還呈較快增長趨勢，如果隱性債務得不到很好解決，將會給未來財政帶來極大壓力。雖然國務院在關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定(1997)中即明確“新人新辦法”、“中人中辦法”、“老人老辦法”，但對中人、老人的養(yǎng)老金資金來源卻始終沒有明確落實。迄今為止，國家出臺的重大改革政策，都未對歷史形成的養(yǎng)老金債務應如何籌措和清償、新舊養(yǎng)老金制度如何對接等問題提出明確解決辦法?，F(xiàn)實中，新養(yǎng)老保險制度所設計的個人賬戶及企業(yè)繳費的社會統(tǒng)籌部分均承擔著上述“歷史遺留重任”。若該問題得不到明確解決，不僅無法解決現(xiàn)實中“社會統(tǒng)籌”中的“搭便車”問題，也難以現(xiàn)實全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌。為此，本文建議必須劃清新老養(yǎng)老保險制度下的養(yǎng)老金責任，對歷史遺留的養(yǎng)老金債務，除每年安排財政專項預算資金解決外，還可通過發(fā)行(中央、地方)政府特別債券籌措資金予以專門解決，也可由以后年度的基本養(yǎng)老金基金增值部分償還。只有這樣才能從根本上解決重構(gòu)三支柱養(yǎng)老保險體系面臨的先決難題。 第二，通過立法方式將基本養(yǎng)老保險費改為養(yǎng)老保障稅或社會保障稅。這樣與第一支柱的性質(zhì)、功能、目標相吻合，既可以增強基本養(yǎng)老保險基金的籌資剛性，也可解決現(xiàn)行用行政手段實