PPP模式建設(shè)項目審計監(jiān)督的特點

1、模式建設(shè)項目審計監(jiān)督的特點、機制與路徑研究￥孫凌志賈宏俊任一鑫【摘要】政府和社會資本合作模式（，簡稱模式）正成為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，在分析對模式建設(shè)項目審計監(jiān)督必要性的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐案例歸納了目前模式建設(shè)項目的主要實施方式和合同特點，深入剖析了模式建設(shè)項目應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項目的審計重心調(diào)整、審計內(nèi)容深化、審計方式變化等三個方面的監(jiān)督特點。結(jié)合其審計監(jiān)督的特點，論述了適用于該模式的基于全生命周期視角側(cè)重價值審計監(jiān)督、基于風(fēng)險合理分擔(dān)視角強化合同審計監(jiān)督和基于國家治理視角重視事前審計監(jiān)督的國家審計監(jiān)督機制。為提高國家審計監(jiān)督的能力和水平、規(guī)范模式建設(shè)項目運作和可持續(xù)發(fā)展，最后從項目實

2、施過程、項目管理要素、參與主體關(guān)系等三個維度闡述了模式建設(shè)項目的國家審計監(jiān)督路徑?！娟P(guān)鍵詞】模式建設(shè)項目審計監(jiān)督隨著我國經(jīng)濟下行壓力增大、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險以及增強公共建設(shè)項目服務(wù)供給能力和提高效率的客觀要求，推廣成為促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略行為。模式建設(shè)項目周期長、復(fù)雜多樣、資金量大，其建設(shè)實施需要科學(xué)和靈活的項目管理模式，對模式建設(shè)項目進行審計監(jiān)督目前沒有法定授權(quán)，是否進行審計監(jiān)督在不同地區(qū)做法不同。但項目的產(chǎn)生源于“公共項目”供給的基本屬性，公共產(chǎn)品（服務(wù)）必須由政府提供（葉曉甦和徐春梅，），模式建設(shè)項目所提供的產(chǎn)品（服務(wù)）是公共利益的載體，其雖因融資方式不同帶來了實施和管理方

3、式的變化，政府是最終公共服務(wù)提供者的角色沒有變，是最終出資人的實質(zhì)并未改變；模式建設(shè)項目基本的活動是對公共工程項目以關(guān)系型契約方式組織項目實施和移交的全過程，結(jié)合國家審計監(jiān)督的職責(zé)定位，應(yīng)將模式建設(shè)項目納入政府投資項目審計的范圍，審計機關(guān)有權(quán)也有責(zé)任對其加強審計監(jiān)督。審計機關(guān)是對政府投資建設(shè)項目實施具有重要影響的相關(guān)方，國家審計監(jiān)督對模式建設(shè)項目的規(guī)范運作具有不可替代的重要影響，若審計監(jiān)督等有效監(jiān)督機制缺位造成投資成本增加和綜合效益下降，社會公眾利益將受到侵害。目前我國應(yīng)用模式建設(shè)項目的相關(guān)制度環(huán)境以及管理體系還不成熟不完善，對其審計監(jiān)督與相應(yīng)管理不協(xié)調(diào)降低了雙方合作的效率，對該模式的推廣應(yīng)用

4、形成了一定的阻礙。一、文獻綜述隨著模式在建設(shè)領(lǐng)域中的不斷應(yīng)用，近些年來有不少學(xué)者對模式進行了系統(tǒng)的研究。關(guān)于模式建設(shè)項目的研究按照不同角度大致可以分為以下三類：一是從風(fēng)險管理的角度研究，分析影響項目風(fēng)險分配的因素，發(fā)現(xiàn)模式建設(shè)項目的參與方在建設(shè)過程中的職責(zé)、權(quán)力和風(fēng)險分配與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比具有明顯差異（姜早龍、王東雁和劉曉君2012）。提出更為合理的風(fēng)險分配原則，并設(shè)計相應(yīng)的風(fēng)險分配框架，指出在項目中，如果風(fēng)險轉(zhuǎn)移程度在一定的范圍內(nèi)，政府轉(zhuǎn)移給投資人的風(fēng)險增加，項目總成本將呈下降，項目的效率將上升（劉新平和王守清，）；二是從參與主體之間的關(guān)系研究，無論是從政商關(guān)系還是民商關(guān)系的角度，均強調(diào)公共

5、部門與私人部門之間的合作關(guān)系，優(yōu)化資源配置，最終為社會提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。從項目利益相關(guān)者的視角設(shè)計能夠有效地約束和防范機會主義行為的機制，提高政府投資審計的監(jiān)督效率（吳仲兵、姚兵和劉伊生，）；三是從國家審計的角度研究，重點關(guān)注應(yīng)用中績效責(zé)任、招投標(biāo)程序、合同管理以及運行實施等方面可能存在的問題，提出有效管理和實施的關(guān)鍵點（嚴(yán)曉健，）。研究國外典型項目審計做法，借鑒印度基建項目國家審計指南，主要審計內(nèi)容涵蓋審計介入方式、監(jiān)控要點、工作流程、績效評估和重大風(fēng)險控制等方面（魯心逸，）。模式建設(shè)項目的應(yīng)用受到政治經(jīng)濟環(huán)境的影響，需要完善風(fēng)險分配機制，科學(xué)合理的信息披露是雙方利益風(fēng)險合理分擔(dān)的基

6、礎(chǔ)，有效的審計監(jiān)督路徑是確保信息完整合理可信的基礎(chǔ)。國家審計應(yīng)服務(wù)于實現(xiàn)國家治理，政府投資項目基于治理理論的審計模式能夠有針對性地解決項目決策失敗的問題（李冬，）。從目前的研究成果來看，對模式建設(shè)項目單獨從國家審計監(jiān)督的角度進行研究的文獻并不多，而模式建設(shè)項目國家審計監(jiān)督的內(nèi)容和程序相對復(fù)雜、參與主體之間的關(guān)系復(fù)雜，傳統(tǒng)審計模式不再適用，也缺乏可借鑒的成熟范例，考慮項目所有利益相關(guān)者合理利益訴求的基礎(chǔ)上從政府視角研究將是一個趨勢。在我國特定的政治經(jīng)濟環(huán)境下，研究我國模式建設(shè)項目國家審計監(jiān)督的特點、機制與路徑對提高模式建設(shè)項目審計質(zhì)量、服務(wù)審計實踐發(fā)展、規(guī)范項目運作和促進健康可持續(xù)發(fā)展具有較強的

7、理論和實踐意義。二、模式建設(shè)項目的特點其對國家審計監(jiān)督的要求按照發(fā)起人對項目實施控制權(quán)的深度和內(nèi)容不同，對重慶涪陵至豐都高速公路、北京地鐵號線、深圳地鐵號線等國內(nèi)余個典型成功案例的分析歸納，模式建設(shè)項目主要采用的實施方式及特點如表所示。模式下，建設(shè)項目發(fā)起人由政府投資項目的直接建設(shè)者向合作者和監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)變，上述三種實施方式中政府對項目的直接控制權(quán)存在較大差別。通過構(gòu)建數(shù)學(xué)模型分析中國背景下合作中的控制權(quán)配置與合作效率之間的關(guān)系，指出政府將控制權(quán)限定在某一范圍內(nèi)才能夠保證合作的有效率，對投資人的行為進行充分控制是不經(jīng)濟的、也是無效率的（張喆、賈明和萬迪昉，），雙方的信任合作關(guān)系是項目提高效率的

8、基石。發(fā)起人主導(dǎo)方式雖然有利于發(fā)起人對項目的有效控制，但不利于建設(shè)管理效率和投資效益的提高，與采用模式建設(shè)項目以提高建設(shè)管理效益的初衷不相符合。采用承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實施方式有利于推進設(shè)計施工的一體化，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工、運行的深度合理交叉，縮短建設(shè)周期，實現(xiàn)上述各環(huán)節(jié)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少外部協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，為優(yōu)化工程設(shè)計和改善工程“可建造性”提供了便利，實現(xiàn)全過程的質(zhì)量控制、保證工程質(zhì)量，降低工程造價和運行成本；充分利用工程總承包商的先進技術(shù)和經(jīng)驗，有利于保持項目責(zé)任的一致性和完備性，提高效率和效益。模式的根本目的不在于如何提供公共項目，而在于如何實現(xiàn)滿足公眾利益的最佳效果（葉曉甦和徐春梅，）

9、，為提高模式建設(shè)項目的效率，宜采用承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實施方式，但在勘察設(shè)計權(quán)、項目實施發(fā)包權(quán)、建設(shè)管理權(quán)均歸承辦人的情況下，發(fā)起人向承辦人轉(zhuǎn)移設(shè)計和建造風(fēng)險，但仍承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，如何實現(xiàn)有效的國家審計監(jiān)督面臨前所未有的挑戰(zhàn)。通過上述分析，為確保國家審計監(jiān)督更好的服務(wù)于模式建設(shè)項目，需要針對模式建設(shè)項目實施的特點分析其對國家審計監(jiān)督提出了要求。（一）模式建設(shè)項目審計重心的調(diào)整審計目標(biāo)應(yīng)適應(yīng)模式建設(shè)項目的獨特性，審計監(jiān)督不必具體干涉實現(xiàn)目標(biāo)功能要求的方法，重點在于項目的質(zhì)量和效率，以發(fā)揮承辦人的創(chuàng)造性（嚴(yán)曉健，），在維護投資安全性的同時重視建設(shè)管理的效率性和投資產(chǎn)出的效益性。模式建設(shè)

10、項目的決策階段、實施階段和運營階段三個環(huán)節(jié)相互影響，審計重心應(yīng)從項目建設(shè)實施階段審計向項目決策審批和項目運營績效（包括質(zhì)量、價格、服務(wù)水平等方面）監(jiān)督轉(zhuǎn)移。模式建設(shè)項目在保證建設(shè)過程審計科學(xué)性的同時，加強項目選擇和重視績效審計，重點審計項目投資成本、建設(shè)管理水平、全生命周期成本、效益指標(biāo)是否優(yōu)于政府自身管理時的水平。（二）模式建設(shè)項目審計內(nèi)容的深化工程建設(shè)成本的確定是測算投資回報期的基礎(chǔ)，對其進行科學(xué)審計是項目成功運行的保障和科學(xué)決策的依據(jù)（宋金波、黨偉和孫巖，）。由于模式建設(shè)項目主要采用承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實施方式，項目全過程大部分階段的控制權(quán)受承辦人掌控，承辦人為獲取更高的經(jīng)濟回報，有

11、關(guān)項目建設(shè)方易形成利益共同體。在建設(shè)項目質(zhì)量、功能和工期一定的情況下，發(fā)起人的主要工作應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量的監(jiān)督與確認(rèn)、設(shè)計條件和采購行為的認(rèn)可等。建設(shè)項目的質(zhì)量、安全、環(huán)保、實際進度、工期等都會對工程審計結(jié)果產(chǎn)生影響，審計結(jié)果的科學(xué)確定需要充分考慮全要素對造價的影響，而不是以前簡單的依靠社會定額水平粗放計算的工程審計結(jié)果，審計監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)隨之深化，這對審計能力提出了很高的要求。（三）模式建設(shè)項目審計方式的交化每個模式建設(shè)項目均具有獨特的個性，決策階段可從項目建設(shè)的必要性、項目實施方案的可行性及合規(guī)性、模式的適用性及價格的合理性等方面，會同相關(guān)部門建立項目的聯(lián)審機制，將審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)（

12、國家發(fā)展和改革委員會，）；實施階段往往采用較為靈活的運作方式，以施工圖設(shè)計為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)審計方式和審計能力不適應(yīng)模式下項目管理的多樣化，這對模式的發(fā)展是個嚴(yán)重制約，要求對模式建設(shè)項目審計監(jiān)督具有一定的靈活性才能確保其科學(xué)性；運營階段應(yīng)建立國家審計與其他管理部門的協(xié)同監(jiān)督機制，由審計機關(guān)和主管部門分別對項目財務(wù)狀況和運營情況進行監(jiān)督，建立項目財務(wù)和運營信息的社會監(jiān)督機制（宋金波、黨偉和孫巖，），以保證項目達到預(yù)期目標(biāo)。三、國家審計在模式建設(shè)項目中的監(jiān)督機制和路徑（一）國家審計在模式建設(shè)項目中的監(jiān)督機制國家審計監(jiān)督應(yīng)基于全生命周期視角側(cè)重價值審計基于模式建設(shè)項目全生命周期的視角進行審計監(jiān)督有利于從項

13、目整體出發(fā)，形成具有連續(xù)性和系統(tǒng)性的管理組織責(zé)任體系，提高項目管理效率和改善項目運行狀況。審計機關(guān)在不同階段所涉及的主要審計監(jiān)督內(nèi)容不同，產(chǎn)生的審計監(jiān)督效果也差別明顯，尤其是前期階段，應(yīng)將全生命周期劃分成若干階段，介入時間提前到項目前期和工程建設(shè)過程之中，在對項目形成、項目審批、社會資本方合作伙伴的選擇等環(huán)節(jié)就應(yīng)介入，增加審計次數(shù)。模式建設(shè)項目發(fā)起人的工作貫穿項目的全生命周期，著眼于全生命周期價值的最大化，國家審計不應(yīng)僅僅著眼于節(jié)約投資，應(yīng)從以責(zé)任為導(dǎo)向向以利益為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，關(guān)注項目的可維護性和可持續(xù)發(fā)展能力；承辦人的工作貫穿項目的實施和運營階段，在滿足項目發(fā)起人的功能要求和質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下

14、，審計機關(guān)應(yīng)從價值管理的角度對設(shè)計圖紙進行審查，引導(dǎo)承辦人優(yōu)化不合理設(shè)計、采取更為合理的施工方案，既保證公共利益又符合提高效率的科學(xué)規(guī)律。國家審計監(jiān)督應(yīng)基于風(fēng)險合理分擔(dān)視角強化合同審計模式建設(shè)項目順利實施的前提是合作雙方“伙伴關(guān)系”基礎(chǔ)上的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢和能動性合同是規(guī)范雙方行為的標(biāo)準(zhǔn)，是界定發(fā)起人與承辦人責(zé)任義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)的核心。項目成功的關(guān)鍵在于通過合同確立恰當(dāng)?shù)募罴s束機制，合同管理的好壞直接決定模式建設(shè)項目的效益。由于模式普遍存在環(huán)境不確定性、信息不完全性和契約不完備性，模式下雙方承擔(dān)的風(fēng)險較傳統(tǒng)方式發(fā)生較大的變化，政府承擔(dān)的風(fēng)險與責(zé)任應(yīng)納入審計中。

15、審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)客觀、公正地評估合同管理的有效性以及風(fēng)險分配的科學(xué)、合理性，應(yīng)按照風(fēng)險合理分擔(dān)、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控的原則，合理分配項目風(fēng)險，達到風(fēng)險和收益分擔(dān)對稱均衡狀態(tài)。審計機關(guān)還應(yīng)關(guān)注在項目執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種情況或問題，在客觀環(huán)境發(fā)生變化時利益相關(guān)方是否能按照合同約定的風(fēng)險分擔(dān)原則及時調(diào)整，提高建設(shè)管理效率，有利于合同履約管理，保障各參與方的合法權(quán)益，確保按合同辦事。國家審計監(jiān)督應(yīng)基于國家治理視角重視事前審計“國家審計是國家治理的重要組成部分”理論的提出，拓展了國家審計的功能，為國家審計在更大范圍內(nèi)和更高層次上發(fā)揮作用提供了一個全新的視角。國家治理具有的管理、提供服務(wù)和推動科學(xué)發(fā)展的

16、內(nèi)涵對模式建設(shè)項目審計提供了新的視角，國家審計中僅強調(diào)監(jiān)督性是不夠的，還應(yīng)具備服務(wù)性的價值取向。審計應(yīng)著眼于對項目的可持續(xù)性影響，在審計監(jiān)督中體現(xiàn)審計服務(wù)，在項目可行性研究、發(fā)承包和管理過程為主管部門提供技術(shù)支持，充分發(fā)揮審計“免疫功能”作用；對建設(shè)項目重要環(huán)節(jié)及時介人審計，發(fā)現(xiàn)和評價存在的問題，從質(zhì)量、造價甚至建設(shè)方案等方面提出建設(shè)性和服務(wù)性建議，為模式營造良好發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。（二）國家審計在模式建設(shè)項目中的監(jiān)督路徑從項目過程維度識別并把握各個階段審計監(jiān)督的重點內(nèi)容在模式建設(shè)項目決策階段。項目決策階段的工作質(zhì)量對最終項目績效具有全局性影響。結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需求，在市場必要

17、性分析、技術(shù)可行性分析的基礎(chǔ)上，尤其做好經(jīng)濟的合理性分析，做好項目選擇的審計，提出具有針對性、可行性的建議，把審計置于咨詢的位置，監(jiān)督各部門作出科學(xué)而審慎的決策，排除項目未來失敗的隱患。重點關(guān)注項目可行性報告的出具過程及其合理性，建設(shè)資金籌集及前期費用是否到位，拆遷補償評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和合法性，審查概算批復(fù)等各類審批文件是否齊全、環(huán)境影響評估報告等文件是否齊全，特許經(jīng)營權(quán)合同條款的恰當(dāng)性，審批過程是否合法合規(guī)等內(nèi)容。在模式建設(shè)項目實施階段。模式建設(shè)項目在實施階段審計監(jiān)督的內(nèi)容既包括對承辦人的選擇和評估過程進行公開透明性審計、對發(fā)起人和承辦人風(fēng)險平衡配置合理性的審計、對工程結(jié)算價款的審計、對特許

18、經(jīng)營權(quán)及其期限確定恰當(dāng)性的審計、對使用者收費的確定合理性和執(zhí)行合規(guī)性的審計、對有關(guān)部門在建設(shè)過程監(jiān)管到位性的審計，還應(yīng)包括對項目建設(shè)招標(biāo)、工程投資、工程質(zhì)量以及工程進度等事項安排特別監(jiān)管措施。模式建設(shè)項目在采用推薦的承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實施方式時，還應(yīng)加強設(shè)計階段的審計監(jiān)督。推行工程設(shè)計審計，區(qū)分項目實施方式對初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計等全部或部分環(huán)節(jié)進行跟蹤審計，徹底改變審計只注重工程竣工結(jié)算額度的審減、工作重心傾向工程造價控制而忽視項目建設(shè)存在的管理缺陷和長遠(yuǎn)目標(biāo)的做法。對設(shè)計文件的審計重在質(zhì)量功能的滿足程度，對項目所采用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適應(yīng)程度審計，審計監(jiān)督限額設(shè)計是否與類似工程進行

19、比較和優(yōu)化論證，是否采用價值工程等分析方法，檢查是否采取方案優(yōu)化措施等。在模式建設(shè)項目運營階段。目前國家審計往往停留在對建設(shè)成本、資金成本和管理成本是否合理的層面上，對項目的質(zhì)量、運營績效和維護績效等并未考慮。模式建設(shè)項目在采用推薦的承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實施方式時，運營階段必須審計項目運營指標(biāo)的符合情況，必要時應(yīng)由相關(guān)專家參與，與國內(nèi)外同類項目的指標(biāo)狀況相比較，綜合評價項目功能狀況，加強對項目“物有所值”的審計評價；加強資金監(jiān)督，監(jiān)督承辦人的資金使用計劃，跟蹤檢查賬簿，審查會計報表等，重視承辦人運營成本的監(jiān)督，以保證項目運營的透明和對承辦人的有效監(jiān)督，為政府決策提供參考和依據(jù)。從項目管理要

20、素維度明確實施審計監(jiān)督的重要手段與技術(shù)一是強化項目合同審計監(jiān)督。由于模式法律法規(guī)體系和相關(guān)制度環(huán)境還不健全，可供借鑒的成熟經(jīng)驗不多，合同訂立和管理往往考慮得不夠充分，合同管理難度較大。審計機關(guān)既要通過項目合同桿衛(wèi)公眾利益也要維護承辦人的合法權(quán)益，在進行合同審計時應(yīng)注重：合同條款在鼓勵社會資本方確保公共利益的前提下降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報；項目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性。審查和評價合同管理資料依據(jù)的合法性、充分性和可靠性；審查和評價合同管理中風(fēng)險管理的適當(dāng)性、合法性和有效性；審查和評價合同實施過程的真實性、合法性以及合

21、同對整個項目投資的效益性。二是實施跟蹤審計方式。如果國家審計介人時間較晚，很容易造成在前期問題已經(jīng)產(chǎn)生而事后無法調(diào)整或調(diào)整成本太大，跟蹤審計兼具監(jiān)督和咨詢服務(wù)的雙重職能，模式建設(shè)項目審計監(jiān)督的特點需要實施跟蹤審計方式，實現(xiàn)項目全過程動態(tài)監(jiān)督。實施跟蹤審計方式將審計環(huán)節(jié)前移，有利于保證審計工作的連續(xù)性，盡早發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的問題以消除其發(fā)生的根源，發(fā)揮審計的預(yù)警功能；有利于把握影響項目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大風(fēng)險，及時提出有針對性的建設(shè)性意見，充分發(fā)揮審計的價值創(chuàng)造功能。但審計機關(guān)既不能直接行使工程建設(shè)和管理職責(zé)也不能直接干預(yù)參建單位的工作，做到到位不越位、參與不干預(yù)、建議不決策。三是提高信息技術(shù)運用水

22、平。信息作為項目執(zhí)行過程溝通的基本前提條件，運用建筑信息模型（）技術(shù)，可提高審計監(jiān)督信息化水平。技術(shù)從項目全生命期的角度實現(xiàn)數(shù)據(jù)的公開與透明，便于信息傳遞和共享，為項目全過程的方案優(yōu)化和科學(xué)決策提供依據(jù)，實施在線實時審計和信息共享，形成有效的信息共享鏈，實現(xiàn)全過程實時監(jiān)督管理，便于與其他監(jiān)督部門協(xié)同管理，提高審計工作能力、質(zhì)量和效率；應(yīng)以國家審計部門為主導(dǎo)建立基于技術(shù)的模型，以同一模型進行清單工程量的核算和工程進度款支付的計量，提高計量精準(zhǔn)度，所有審計團隊成員無需到施工現(xiàn)場，就可實時掌握工程情況，為實施過程的精細(xì)化管理提供極大便利，方便領(lǐng)導(dǎo)層及時準(zhǔn)確做出決策；運用技術(shù)協(xié)助建立完整的工程造價指標(biāo)

23、體系，可作為工程造價審計的參照性指標(biāo)，實現(xiàn)信息資源實時共享，對審計人員合理確定審計重點，增強審計針對性，提高審計的效率、深度和質(zhì)量，防范審計風(fēng)險具有積極的作用，有利于加快投資審計信息化建設(shè)。從參與主體關(guān)系維度改進審計監(jiān)督的組織方式總體來講，在模式建設(shè)項目中參與主體既包括發(fā)起人、承辦人和相關(guān)企業(yè)，也包括社會公眾，各參與主體相互間的關(guān)系既有雙向合作又有單向影響并會對項目產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。模式建設(shè)項目中審計監(jiān)督的客體既包括發(fā)起人（往往是政府部門）和承辦人（項目公司），也涉及實施項目的設(shè)計單位、施工單位、材料供應(yīng)商等，應(yīng)以市場機制為基礎(chǔ)強調(diào)合同各方的平等主體地位。但由于模式建設(shè)項目具有民事法律關(guān)系（從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事法律行為）和行政法律關(guān)系（政府履行模式建設(shè)項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能）的雙重特性，合同雙方權(quán)利義務(wù)的界定在法律的適應(yīng)問題上存在較大的不確定性，下一步應(yīng)在確保項目利益相關(guān)者合理的利益訴求的前提下加強研究尋求理論突破和制度創(chuàng)新，這是實現(xiàn)項目制度化的有效途徑。審計人員的專業(yè)素質(zhì)是否達到與完成審計任務(wù)相適應(yīng)的程度是決定審計結(jié)果科學(xué)性的基礎(chǔ)。模式建設(shè)項目要求審計人員必須具備較高的綜合專業(yè)能力，尤其需要精通項目評估、工程造價和法律咨詢