行政立法計劃程序研究

1、行政立法計劃程序研究    摘要：科學、合理地確定行政立法計劃程序，對于保障行政立法計劃的有效制定，進而保障行政立法的有序進行，都起著至關(guān)重要的源頭性保障作用。本文在對我國行政立法存在的問題進行深入分析的基礎(chǔ)上，提出了制定行政立法計劃應(yīng)遵循的程序。關(guān)鍵詞：行政立法；行政立法計劃；行政立法計劃程序一、行政立法計劃概述(一)行政立法概述行政立法是指享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政主體依法定職權(quán)和法定程序制定規(guī)范性文件的活動。行政立法排除了沒有行政立法權(quán)的行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的活動。行政立法既然是行政機關(guān)作為制定主體進行的立法行為或稱為準立法行為，其主體具有

2、行政性，其形式具有立法性，其內(nèi)容和效果同時具有行政性和立法性，因此性質(zhì)必然兼具行政性與立法性。(二)行政立法計劃概述行政立法計劃既然是針對行政立法作出的工作計劃，是對行政立法的一種安排，理應(yīng)包括短期計劃和長期計劃，如日本中央政府的綜合性經(jīng)濟計劃就分為年度計劃和中長期計劃。因此，行政立法計劃應(yīng)包括短期立法計劃(即年度立法計劃)和中長期立法計劃(即傳統(tǒng)意義上的立法規(guī)劃)。因此，本文所述的行政立法計劃中的“計劃”一詞是在廣義上使用的，是包括行政立法規(guī)劃的行政立法計劃。因此，所謂行政立法計劃就是享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政機關(guān)根據(jù)國民經(jīng)濟及社會發(fā)展的總體計劃，根據(jù)當前形勢和具體情況，制定并發(fā)布的今

3、后一定時期立法工作的任務(wù)和綱領(lǐng)。作為一個程序步驟的行政立法計劃，實質(zhì)可以被認為是對某項行政立法的必要的一種評價和權(quán)衡。行政立法計劃對行政主體和行政相對人均具有重要的功能，能使各行政法律關(guān)系主體協(xié)調(diào)一致地實現(xiàn)既定行政目的。(三)行政立法計劃與行政立法立項立項是制定行政法規(guī)或規(guī)章的形式上的起點，制定行政法規(guī)或規(guī)章都必須從立項開始。而行政計劃所規(guī)范的未來的因素與人們的預(yù)測不一致時，變更行政計劃使其符合客觀事實就成為必要。因此，未來事項的可變性因素決定了行政計劃的可變性。因此，立項中的個別立項也可以看作是行政立法計劃的個別改變，而不應(yīng)以此為由將行政立法計劃同立項對立起來。因此，行政立法計劃和行政立法立

4、項兩者都是行政立法的啟動步驟。在某種程度上說，行政立法立項是從個別、局部的視角來看行政立法計劃，而行政立法計劃則是從總體的視角來看行政立法立項，因此，行政立法計劃是行政立法立項的總稱，兩者只是看問題的角度不同而已。二、我國行政立法計劃現(xiàn)狀及對策(一)缺乏統(tǒng)一計劃目前我國行政立法存在一定的沖突，包括行政立法同立法機關(guān)立法的沖突和行政立法內(nèi)部的沖突，具體包括行政法規(guī)與法律的沖突、行政規(guī)章與法律法規(guī)的沖突、行政法規(guī)和行政規(guī)章相互間的沖突。除了立法沖突外，行政立法還缺乏科學的先后順序。產(chǎn)生上述立法沖突的原因為：第一，行政立法缺乏全局觀念，沒有進行整體計劃；第二，行政立法與中國社會實際及法律環(huán)境實行結(jié)合

5、不夠；第三，行政立法與國家行政管理體制改革不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)；第四，缺乏前瞻性，即沒有給可能新增的管理職能留下空間；第五，行政立法權(quán)力界限的模糊性也是其中的一個重要因素。這說明行政立法產(chǎn)生沖突的主要原因是缺乏統(tǒng)一計劃，這就需要在立法之前先對立法權(quán)限進行統(tǒng)一、科學地計劃，避免在實際立法中的權(quán)限重疊和沖突。因此，立法計劃應(yīng)該成為防止立法之間沖突、交叉、重復(fù)而造成資源浪費的最有效的措施之一。(二)缺乏專門計劃部門和計劃保障條件目前除少數(shù)綜合性極強的規(guī)章外，大多數(shù)規(guī)章都由行政主管部門起草，再向政府法制部門提交規(guī)章送審稿。這樣的運作方式帶來了幾個問題：首先，削弱了政府法制部門在規(guī)章制定過程中的主導地位和控制

6、能力，在很大程度上影響了行政立法計劃的合理性和科學性。因此，必須改變目前這種部門主導型的立法狀況，加強法制部門的行政立法權(quán)力，包括計劃、起草(委托起草)等權(quán)力，以保障行政立法得以合理、科學地計劃。其次，由部門掌握立法經(jīng)費，使得政府法制部門難以在行政立法和計劃制定過程中保持中立，從而影響立法的公正性。因此，政府財政部門應(yīng)當根據(jù)立法計劃為法制部門撥出立法?？?，立法?？畹膿芨稇?yīng)根據(jù)法規(guī)或規(guī)章制定的具體需要逐件預(yù)算，不能籠統(tǒng)預(yù)算撥付。因此，應(yīng)該加強行政立法計劃部門即法制機構(gòu)的權(quán)限，輔之以足夠的經(jīng)費。(三)行政立法中存在白色腐敗現(xiàn)象行政機關(guān)中存在權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化的現(xiàn)象，也叫行政立法的白

7、色腐敗現(xiàn)象，其具體表現(xiàn)方式包括：一是在立法項目的選擇上，強化本部門的管理權(quán)限、壟斷某一行政事務(wù)的管理權(quán)以及新的行政領(lǐng)域管理權(quán)的立法項目起草快、法規(guī)出臺也快，但涉及保護人民群眾合法權(quán)益、加大對本部門權(quán)力的制約、沒有審批和收費等內(nèi)容的立法項目則千呼萬喚出不來；二是在立法中的權(quán)利義務(wù)設(shè)定上，對本部門的權(quán)力不惜筆墨，對其應(yīng)承擔的義務(wù)則輕描淡寫，對相對人的義務(wù)則規(guī)定得很詳細；三是在立法目的上，把立法作為要機構(gòu)、要編制、要級別、要經(jīng)費的途徑，把確立本部門的編制、經(jīng)費作為立法的主要目的。總之，要么通過立法壓縮相對人的權(quán)利以增加自己的權(quán)力，要么通過立法侵占其他部門的職權(quán)據(jù)為己有。行政機關(guān)通過立法擴大權(quán)力范圍的

8、弊端之大，正如現(xiàn)代美國著名的政治學家G·薩托利所說：當法制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄕ呓y(tǒng)治時，總的來說，也就打開了通向最巧妙的壓制形式的方便之門：“以法律的名義，進行壓制”。因此，要解決行政立法中的白色腐敗，在行政立法計劃階段就必須明確行政立法機關(guān)各自的立法權(quán)限和范圍，確立行政立法價值是“控權(quán)性”而非“擴權(quán)性”的。惟有如此，才能使行政立法真正具有其本應(yīng)具有的功能和特征。(四)只有制定計劃，而無修改和廢止計劃現(xiàn)有的行政立法計劃一般只包括制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的計劃，即行政立法中的立項，而在制定之后如何按照實際需要和上位法的要求進行修改或廢止則一般沒有相應(yīng)的計劃，即只有立項計劃，而沒有修改計劃和廢止計劃。在上位法已經(jīng)修改或廢止的情況下，相對人是否可以提請制定機關(guān)及時修改該下位法或者將其列入修改計劃中，或者對該立法不作為這一行為向其他機關(guān)申訴或起訴呢?現(xiàn)行的制度提供的解決途徑僅有行政途徑(即在行政復(fù)議中提請有權(quán)機關(guān)進行修改或廢止)和立法途徑(即由全國人大常委會或地方各級人大及其常委會予以撤銷)。而現(xiàn)行的行政訴訟法律制度已明確排除了對行政立法予以行政復(fù)議的途徑；此外，普通公民只有立法監(jiān)督建議權(quán)，要讓普通公民啟動立法監(jiān)督程序并非易事。在普