快速轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地利用方式的變遷

1、快速轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地利用方式的變遷 摘要在城鎮(zhèn)化和工I化“雙重”快速轉(zhuǎn)型且互相交織的背景下，用地?cái)?shù)量急劇擴(kuò)張，成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的矛盾焦點(diǎn)之一。作者以東部沿海J村為例，描述其土地利用方式由家庭承包到土地入股、土地出租的變遷，認(rèn)為其最終利用方式“土地出租”是在現(xiàn)有制度框架下，進(jìn)行市場分工、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化選擇，不失為讓農(nóng)民獲得土地級(jí)差收益、分享工I化成果的有效途徑，是增加農(nóng)民收入的重要突破口，應(yīng)該成為土地制度改革的重要內(nèi)容。但這與土地征用管制等現(xiàn)行法律和政策不協(xié)調(diào)，必須建立土地出租管理機(jī)制、利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等制度的有效“跟進(jìn)” 關(guān)鍵詞快速轉(zhuǎn)型期土地利用方式土地入股土

2、地出租變遷 中圖分類號(hào)F301.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)10007326(2011)12005704 在中國現(xiàn)行土地制度安排中，要把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地就必須由政府征用改變其所有權(quán)，即由“集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣宜小保拍苓M(jìn)入建設(shè)用地市場。在城鎮(zhèn)化和工I化“雙重”快速轉(zhuǎn)型且互相交織的背景下，長江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的用地?cái)?shù)量急劇擴(kuò)張，成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的矛盾焦點(diǎn)之一。這個(gè)問題不解決，無論是對(duì)農(nóng)I生產(chǎn)能力的保護(hù)，還是對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)，甚至對(duì)整個(gè)農(nóng)村乃至國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展都將是一個(gè)極大的隱患 一、土地利用方式的變遷 J村是浙江省的一個(gè)東部沿海村落。全村農(nóng)戶740戶，人口2

3、261人，耕地面積700畝，其中水田500畝，青蟹養(yǎng)殖基地200畝。2004年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入9682萬元，農(nóng)民人均收入5108元(大大高于所在鎮(zhèn)平均水平3038元)。農(nóng)民收入的快速增長與J村近年迅速崛起的鄉(xiāng)村工I有著莫大的關(guān)系。農(nóng)I種植I發(fā)展相對(duì)緩慢，而鄉(xiāng)村工I勢頭迅猛，促使J村的土地利用方式率先在全鎮(zhèn)乃至全縣有了很大的改變，大致可以分為三個(gè)階段，即家庭經(jīng)營、土地人股和土地出租 第一，家庭經(jīng)營為主階段。J村和中國幾乎所有的村莊一樣，在農(nóng)村改革之后，分田到戶，實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的雙層經(jīng)營體制：作為海邊的村莊，除了發(fā)展?jié)OI之外，也和其他的南方村莊沒有什么區(qū)別，都以種植水稻為主的農(nóng)I生產(chǎn)

4、活動(dòng)，產(chǎn)量和收益都大同小異。每畝產(chǎn)量約1200斤，每畝成本300元，按照市場價(jià)格出售，一般每畝收益500元 值得關(guān)注的是，通過深入分析，筆者認(rèn)為這種生產(chǎn)經(jīng)營方式，事實(shí)上只存在農(nóng)戶家庭經(jīng)營這一個(gè)層面，僅有的集體經(jīng)濟(jì)不是集中在為農(nóng)戶經(jīng)營提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)領(lǐng)域，而是集中一部分土地和資產(chǎn)由少數(shù)人經(jīng)營，以此作為集體的主要收入來源。所以，所謂的集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶經(jīng)營“兩層皮”的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了農(nóng)戶收入的增長，農(nóng)戶為尋求更高的利潤，必然會(huì)想方設(shè)法采取更為高效的土地經(jīng)營方式 第二，土地入股為主階段。以僅有的機(jī)動(dòng)地出租和鄉(xiāng)村企I經(jīng)營，村集體的收入是微不足道的。在市場比較利益的驅(qū)動(dòng)下，村集體比農(nóng)戶更早地開始尋求

5、新的土地利用方式，以期帶來更大的集體經(jīng)濟(jì)收益，把土地作為生產(chǎn)要素，以股份的形式直接參與企I的生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配是一種比較常見的方法 在J村采用這種方式的主要有三個(gè)項(xiàng)目：(1)停車場。占地約7畝，在辦理土地非農(nóng)化利用的相關(guān)手續(xù)后，通過取招標(biāo)的方式，以每年12萬元成交，交由企I開發(fā)。(2)醫(yī)藥廠。醫(yī)藥廠占地60畝，每畝土地折價(jià)1.2萬元，村集體占藥廠股份的12。(3)綜合貿(mào)易市場。綜合貿(mào)易市場總投入200多萬元，占地5畝，土地股份占總股份的23，其余為鎮(zhèn)政府投資股份 在上述三個(gè)項(xiàng)目中，前兩個(gè)均因經(jīng)營不善而倒閉，J村并未從中分得任何紅利，相反地，卻損失了相應(yīng)的農(nóng)I生產(chǎn)收入；第三個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)分紅5年，每

6、年4萬元，共計(jì)20萬元。但是，由于土地入股所得的收益較少，并未在村域范圍內(nèi)進(jìn)行直接分配，而是作為村集體收入，主要用于村級(jí)公益事I發(fā)展。從三個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行結(jié)果看，以土地為生產(chǎn)要素直接參與企I的經(jīng)營活動(dòng)，使得土地所有者或承包經(jīng)營者也要承擔(dān)相應(yīng)的市場風(fēng)險(xiǎn)，一旦企I經(jīng)營虧損甚至倒閉，農(nóng)民就得失去土地，也就失去了就I保障和生存保障。因此，對(duì)于土地人股必須慎重 第三，土地出租為主階段。在經(jīng)歷了直接參與經(jīng)營而虧損的陣痛后，J村開始尋找新的“收益有保障、市場風(fēng)險(xiǎn)小”的路子，主要采取利用自身資源優(yōu)勢，開發(fā)式的出租經(jīng)營，包括兩個(gè)項(xiàng)目：(1)石子場(兩個(gè))。一個(gè)租期為25年，前5年，每年租金8萬元，后20年，每年租金

7、20萬元。另一個(gè)租期為15年，按照產(chǎn)量收取租金，每噸0.2元，年產(chǎn)量約為50萬噸，每年的租金約為10萬元。(2)造船廠。造船廠處于通海的區(qū)域，連帶灘涂和山地，共有100畝。租期為30年。前8年，每年租金為7萬元，后23年每年租金為13萬元。造船廠總投資8000萬元，已經(jīng)開始動(dòng)工興建，周期1年，有1個(gè)5萬噸級(jí)的船塢和2個(gè)3萬噸級(jí)的船塢，主要生產(chǎn)用于遠(yuǎn)海運(yùn)輸?shù)娜f噸級(jí)輪船 在這兩個(gè)項(xiàng)目上，J村采取的是出租的方式，只將自己的土地出租給他人，不管企I的經(jīng)營狀況如何，J村只管收取租金，這就大大減小了其所需要承擔(dān)的市場風(fēng)險(xiǎn)，可以說這種模式下J村所要承擔(dān)的市場風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。另外值得一提的是，現(xiàn)階段J村所有的土

8、地非農(nóng)化利用項(xiàng)目有一個(gè)共同點(diǎn)：在租期屆滿后，企I所有的固定資產(chǎn)投資均歸村集體所有。這就意味著，J村依靠自身的自然資源稟賦，僅僅以出租資源的微薄成本在賺取租金的同時(shí)也贏得了巨額的同定資產(chǎn)收益 從農(nóng)民收入角度看，由于當(dāng)前這些項(xiàng)目尚處于起步階段，雖然按每畝計(jì)算，這些項(xiàng)目的租金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)I生產(chǎn)經(jīng)營所得，產(chǎn)生了“巨大”的土地級(jí)差收益，但就人均而言并不可觀，年人均可分配收入僅為100多元。然而，在現(xiàn)階段更為重要的是，這些項(xiàng)目的啟動(dòng)給村域農(nóng)民創(chuàng)造了大量的就近非農(nóng)就I機(jī)會(huì)，大大提高了農(nóng)民的工資性收入，使農(nóng)村人均可支配收入大大高于所在鎮(zhèn)平均水平。筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)階段農(nóng)民增加的主要是丁資性收入，但可以預(yù)見是，

9、如果土地出租項(xiàng)目運(yùn)行順利，農(nóng)民可以分享的土地級(jí)差收益將多得多 在村莊實(shí)踐集體出租行為的同時(shí)，J村的農(nóng)戶也開始了自身土地經(jīng)營方式的變更，把承包的土地出租給專I養(yǎng)殖戶(主要為青蟹養(yǎng)殖戶)，每畝租金14001500元(養(yǎng)殖青蟹的農(nóng)戶每畝收益為1萬元)，與種植水稻相比，這種方式既省力，義經(jīng)濟(jì) 二、對(duì)“土地出租”的認(rèn)識(shí) 從J村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況出發(fā)，考察其土地出租在整個(gè)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，筆者對(duì)其富有特色的土地出租形成了初步的認(rèn)識(shí)： 第一，出租方式的界定。從家庭經(jīng)營到土地入股，從土地入股到土地出租，筆者認(rèn)為，J村的土地利用方式逐漸向著“經(jīng)濟(jì)效率高、市場風(fēng)險(xiǎn)小”的方向邁進(jìn)，這是人們由于利益驅(qū)動(dòng)而作出的行

10、為選擇，使自身的成本不斷降低，風(fēng)險(xiǎn)不斷減少，收益不斷提高 筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，將像J村這樣的土地出租方式是土地利用效率最高的一種，可以將其概括為“招商開發(fā)式出租”，即把村集體擁有的土地部分出租給開發(fā)商，讓開發(fā)商根據(jù)本地資源優(yōu)勢進(jìn)行合理開發(fā)，在開發(fā)期間和開發(fā)完畢后 的一定階段，村集體按不同的發(fā)展階段收取相對(duì)較低的土地租金，在開發(fā)商經(jīng)營期滿后，由村集體收回出租的土地和土地上的固定資產(chǎn)建設(shè)，然后由村集體自行決定處理。這種土地出租的方式，村集體只需要暫時(shí)讓渡土地的開發(fā)使用權(quán)，不需要進(jìn)行大量的投資，也不需要承擔(dān)巨大的市場風(fēng)險(xiǎn)，利用自身的資源優(yōu)勢就可以贏得相當(dāng)可觀的集體收益 第二，出租方式的依據(jù)。在理論上

11、，村集體出租土地和開發(fā)商開發(fā)土地，這中間已經(jīng)形成了一個(gè)初步的專I化分工體系。村集體提供土地，幫助辦理土地非農(nóng)化利用的相關(guān)手續(xù)，調(diào)節(jié)個(gè)別村民的意見；開發(fā)商投資開發(fā)，承擔(dān)工程的組織、管理和市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在這一過程中，雙方之間的分工都利用了各自的比較優(yōu)勢。村集體具有辦理相關(guān)手續(xù)、安撫村民情緒的能力，開發(fā)商具有籌集資金、管理大型工程的能力。這種方式充分利用了市場化、專I化的分工體系，以市場機(jī)制來協(xié)調(diào)兩者在開發(fā)、經(jīng)營中的分工與利益分配，比單個(gè)經(jīng)營在效率上要高得多。在現(xiàn)實(shí)中，將土地“返租倒包”或者直接出售給開發(fā)商，農(nóng)戶得到的只是很少的補(bǔ)償，根本無法維系農(nóng)戶當(dāng)前生存和長遠(yuǎn)保障的需要，只能是讓農(nóng)戶再一次因?yàn)楣?/p>

12、I化而受到“剝削”。必須“讓農(nóng)民以土地權(quán)利分享工I化成果”，把土地的增值部分留在村集體或分發(fā)給農(nóng)戶，使農(nóng)戶承包土地的使用權(quán)有機(jī)會(huì)參與工I化進(jìn)程，使土地權(quán)益以價(jià)值形態(tài)充分體現(xiàn)出來 第三，出租方式的作用。在對(duì)家庭經(jīng)營、土地人股和土地出租三種方式的比較中，可以清楚地看到，土地出租的明顯優(yōu)勢或作用在于，一是降低了農(nóng)戶參與市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)，土地僅僅是以出租的方式交由開發(fā)商經(jīng)營管理一段時(shí)間，不管企I的經(jīng)營狀況如何，盈利與否，村集體只管收取租金，這就使的村集體和農(nóng)戶所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降低到幾乎為零的狀態(tài)：二是增加了農(nóng)戶的收入，與農(nóng)I種植I相比，出租土地的經(jīng)營收入要多得多，一般在5倍以上，而且減輕了農(nóng)戶繁重的農(nóng)I生

13、產(chǎn)勞動(dòng)；三是為集體贏得相當(dāng)?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)，在開發(fā)商開發(fā)經(jīng)營之后，村集體有權(quán)收回土地以及土地上的固定建筑等資產(chǎn)。這對(duì)村集體而言也是一筆不小的收入 第四，出租方式需要解決的問題。主要存在三個(gè)問題：一是管理機(jī)制。在現(xiàn)階段，村集體土地的出租主要由村民委員會(huì)或村黨支部出面決定，村兩委作為村莊管理的類行政組織，參與村集體土地的出租以及之后的管理，必然會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致村莊內(nèi)部的“政社合一”，是否應(yīng)當(dāng)建立村經(jīng)濟(jì)合作社或土地股份合作社具體負(fù)責(zé)土地出租，這是值得思考的。二是利益分配機(jī)制。農(nóng)村土地歸村集體所有，集體成員人人有份，但如何界定成員范圍是一個(gè)問題，是僅僅按照土地?cái)?shù)量，同量同股，按股分利呢，還是要考慮土地的質(zhì)量，近

14、三年的土地收入，甚至是考慮外出務(wù)工人員，這是另一個(gè)問題。三是土地市場。農(nóng)村土地的事實(shí)流轉(zhuǎn)，需要相應(yīng)的法律規(guī)范，需要土地市場的建立，而目前這些都缺乏全國性的政策和法規(guī) 三、小結(jié) 回顧J村土地利用方式變遷的三個(gè)階段，結(jié)合村域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀背景，同時(shí)。筆者將J村與課題組所調(diào)查的上海市S村和C村、江蘇省T村、浙江省H村和P村進(jìn)行比較分析，從總體上對(duì)長三角土地利用方式變遷作出如下判斷： 第一，追求利益最大化是長三角土地利用方式創(chuàng)新的“原動(dòng)力”。任何市場主體都以追求利益最大化作為唯一目標(biāo)，在農(nóng)戶間零星轉(zhuǎn)包(50150元畝)、委托基層組織集中成片流轉(zhuǎn)(150600元畝)、土地入股(400600元畝)和土

15、地出租(一般為5倍)之間，農(nóng)民將做出怎樣的選擇是顯而易見 第二，資源稟賦或區(qū)位優(yōu)勢是長三角土地利用方式創(chuàng)新的“先天性條件”。江蘇、浙江兩省發(fā)達(dá)村域的實(shí)踐證明：要使外來企I、資本能夠進(jìn)駐鄉(xiāng)村，那么，這一村落必定是具有一定發(fā)展優(yōu)勢，包括資源優(yōu)勢。如勞動(dòng)力價(jià)格便宜；或區(qū)位優(yōu)勢，如接近發(fā)達(dá)的中心城市。同樣，J村的土地出租也是利用了身處沿海的資源和區(qū)位優(yōu)勢，否則，要使農(nóng)村土地由農(nóng)I種植轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展工I或第三產(chǎn)I就無從談起 第三，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、工I化進(jìn)程加快是長三角土地利用方式創(chuàng)新的一劑重要“催化劑”。在當(dāng)前農(nóng)村土地非農(nóng)化形成“三分天下”的格局下，無論是國家建設(shè)用地、商I性開發(fā)圈地，還是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村非農(nóng)化利用都

16、需要使用土地，特別是在長三角發(fā)達(dá)地區(qū)，工I化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，新農(nóng)村初露端倪，更加要求土地資源的大量開發(fā)或成片規(guī)劃，可以毫不夸張地說，長三角農(nóng)村土地利用方式的創(chuàng)新是在村域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的背景下，鄉(xiāng)村工I化、城鎮(zhèn)化的過程中促成的 第四，推動(dòng)長三角村域轉(zhuǎn)型發(fā)展和實(shí)現(xiàn)東部的“制度輸出”是長三角土地利用方式創(chuàng)新的重大意義。長三角土地利用方式向著市場化方向創(chuàng)新，將推進(jìn)長三角地區(qū)村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入的提高，進(jìn)而推動(dòng)村域基層政治組織制度的民主化，為長三角地區(qū)建設(shè)“三個(gè)文明”，率先實(shí)現(xiàn)“全面小康新農(nóng)村”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；同時(shí)，長三角作為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迅速、最活躍的地區(qū)之一，其對(duì)于土地利用方式創(chuàng)新的探索，無疑將為“后發(fā)”的中西部地區(qū)提供具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的借鑒。實(shí)現(xiàn)東部向西