快速轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地利用方式的變遷VIP

1、快速轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地利用方式的變遷 摘要在城鎮(zhèn)化和工I化“雙重”快速轉(zhuǎn)型且互相交織的背景下，用地數(shù)量急劇擴張，成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的矛盾焦點之一。作者以東部沿海J村為例，描述其土地利用方式由家庭承包到土地入股、土地出租的變遷，認為其最終利用方式“土地出租”是在現(xiàn)有制度框架下，進行市場分工、規(guī)避風(fēng)險的優(yōu)化選擇，不失為讓農(nóng)民獲得土地級差收益、分享工I化成果的有效途徑，是增加農(nóng)民收入的重要突破口，應(yīng)該成為土地制度改革的重要內(nèi)容。但這與土地征用管制等現(xiàn)行法律和政策不協(xié)調(diào)，必須建立土地出租管理機制、利益分配機制，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)機制等制度的有效“跟進” 關(guān)鍵詞快速轉(zhuǎn)型期土地利用方式土地入股土

2、地出租變遷 中圖分類號F301.11文獻標識碼A文章編號10007326(2011)12005704 在中國現(xiàn)行土地制度安排中，要把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地就必須由政府征用改變其所有權(quán)，即由“集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣宜小?，才能進入建設(shè)用地市場。在城鎮(zhèn)化和工I化“雙重”快速轉(zhuǎn)型且互相交織的背景下，長江三角洲等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的用地數(shù)量急劇擴張，成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的矛盾焦點之一。這個問題不解決，無論是對農(nóng)I生產(chǎn)能力的保護，還是對農(nóng)民利益的維護，甚至對整個農(nóng)村乃至國家經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展都將是一個極大的隱患 一、土地利用方式的變遷 J村是浙江省的一個東部沿海村落。全村農(nóng)戶740戶，人口2

3、261人，耕地面積700畝，其中水田500畝，青蟹養(yǎng)殖基地200畝。2004年，農(nóng)村經(jīng)濟總收入9682萬元，農(nóng)民人均收入5108元(大大高于所在鎮(zhèn)平均水平3038元)。農(nóng)民收入的快速增長與J村近年迅速崛起的鄉(xiāng)村工I有著莫大的關(guān)系。農(nóng)I種植I發(fā)展相對緩慢，而鄉(xiāng)村工I勢頭迅猛，促使J村的土地利用方式率先在全鎮(zhèn)乃至全縣有了很大的改變，大致可以分為三個階段，即家庭經(jīng)營、土地人股和土地出租 第一，家庭經(jīng)營為主階段。J村和中國幾乎所有的村莊一樣，在農(nóng)村改革之后，分田到戶，實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的雙層經(jīng)營體制：作為海邊的村莊，除了發(fā)展?jié)OI之外，也和其他的南方村莊沒有什么區(qū)別，都以種植水稻為主的農(nóng)I生產(chǎn)

4、活動，產(chǎn)量和收益都大同小異。每畝產(chǎn)量約1200斤，每畝成本300元，按照市場價格出售，一般每畝收益500元 值得關(guān)注的是，通過深入分析，筆者認為這種生產(chǎn)經(jīng)營方式，事實上只存在農(nóng)戶家庭經(jīng)營這一個層面，僅有的集體經(jīng)濟不是集中在為農(nóng)戶經(jīng)營提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)領(lǐng)域，而是集中一部分土地和資產(chǎn)由少數(shù)人經(jīng)營，以此作為集體的主要收入來源。所以，所謂的集體經(jīng)濟和農(nóng)戶經(jīng)營“兩層皮”的現(xiàn)象嚴重影響了農(nóng)戶收入的增長，農(nóng)戶為尋求更高的利潤，必然會想方設(shè)法采取更為高效的土地經(jīng)營方式 第二，土地入股為主階段。以僅有的機動地出租和鄉(xiāng)村企I經(jīng)營，村集體的收入是微不足道的。在市場比較利益的驅(qū)動下，村集體比農(nóng)戶更早地開始尋求

5、新的土地利用方式，以期帶來更大的集體經(jīng)濟收益，把土地作為生產(chǎn)要素，以股份的形式直接參與企I的生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配是一種比較常見的方法 在J村采用這種方式的主要有三個項目：(1)停車場。占地約7畝，在辦理土地非農(nóng)化利用的相關(guān)手續(xù)后，通過取招標的方式，以每年12萬元成交，交由企I開發(fā)。(2)醫(yī)藥廠。醫(yī)藥廠占地60畝，每畝土地折價1.2萬元，村集體占藥廠股份的12。(3)綜合貿(mào)易市場。綜合貿(mào)易市場總投入200多萬元，占地5畝，土地股份占總股份的23，其余為鎮(zhèn)政府投資股份 在上述三個項目中，前兩個均因經(jīng)營不善而倒閉，J村并未從中分得任何紅利，相反地，卻損失了相應(yīng)的農(nóng)I生產(chǎn)收入；第三個項目已經(jīng)分紅5年，每

6、年4萬元，共計20萬元。但是，由于土地入股所得的收益較少，并未在村域范圍內(nèi)進行直接分配，而是作為村集體收入，主要用于村級公益事I發(fā)展。從三個項目的運行結(jié)果看，以土地為生產(chǎn)要素直接參與企I的經(jīng)營活動，使得土地所有者或承包經(jīng)營者也要承擔(dān)相應(yīng)的市場風(fēng)險，一旦企I經(jīng)營虧損甚至倒閉，農(nóng)民就得失去土地，也就失去了就I保障和生存保障。因此，對于土地人股必須慎重 第三，土地出租為主階段。在經(jīng)歷了直接參與經(jīng)營而虧損的陣痛后，J村開始尋找新的“收益有保障、市場風(fēng)險小”的路子，主要采取利用自身資源優(yōu)勢，開發(fā)式的出租經(jīng)營，包括兩個項目：(1)石子場(兩個)。一個租期為25年，前5年，每年租金8萬元，后20年，每年租金

7、20萬元。另一個租期為15年，按照產(chǎn)量收取租金，每噸0.2元，年產(chǎn)量約為50萬噸，每年的租金約為10萬元。(2)造船廠。造船廠處于通海的區(qū)域，連帶灘涂和山地，共有100畝。租期為30年。前8年，每年租金為7萬元，后23年每年租金為13萬元。造船廠總投資8000萬元，已經(jīng)開始動工興建，周期1年，有1個5萬噸級的船塢和2個3萬噸級的船塢，主要生產(chǎn)用于遠海運輸?shù)娜f噸級輪船 在這兩個項目上，J村采取的是出租的方式，只將自己的土地出租給他人，不管企I的經(jīng)營狀況如何，J村只管收取租金，這就大大減小了其所需要承擔(dān)的市場風(fēng)險，可以說這種模式下J村所要承擔(dān)的市場風(fēng)險幾乎為零。另外值得一提的是，現(xiàn)階段J村所有的土

8、地非農(nóng)化利用項目有一個共同點：在租期屆滿后，企I所有的固定資產(chǎn)投資均歸村集體所有。這就意味著，J村依靠自身的自然資源稟賦，僅僅以出租資源的微薄成本在賺取租金的同時也贏得了巨額的同定資產(chǎn)收益 從農(nóng)民收入角度看，由于當(dāng)前這些項目尚處于起步階段，雖然按每畝計算，這些項目的租金收入遠遠高于農(nóng)I生產(chǎn)經(jīng)營所得，產(chǎn)生了“巨大”的土地級差收益，但就人均而言并不可觀，年人均可分配收入僅為100多元。然而，在現(xiàn)階段更為重要的是，這些項目的啟動給村域農(nóng)民創(chuàng)造了大量的就近非農(nóng)就I機會，大大提高了農(nóng)民的工資性收入，使農(nóng)村人均可支配收入大大高于所在鎮(zhèn)平均水平。筆者認為，雖然現(xiàn)階段農(nóng)民增加的主要是丁資性收入，但可以預(yù)見是，

9、如果土地出租項目運行順利，農(nóng)民可以分享的土地級差收益將多得多 在村莊實踐集體出租行為的同時，J村的農(nóng)戶也開始了自身土地經(jīng)營方式的變更，把承包的土地出租給專I養(yǎng)殖戶(主要為青蟹養(yǎng)殖戶)，每畝租金14001500元(養(yǎng)殖青蟹的農(nóng)戶每畝收益為1萬元)，與種植水稻相比，這種方式既省力，義經(jīng)濟 二、對“土地出租”的認識 從J村現(xiàn)階段經(jīng)濟社會狀況出發(fā)，考察其土地出租在整個村域經(jīng)濟發(fā)展中的作用，筆者對其富有特色的土地出租形成了初步的認識： 第一，出租方式的界定。從家庭經(jīng)營到土地入股，從土地入股到土地出租，筆者認為，J村的土地利用方式逐漸向著“經(jīng)濟效率高、市場風(fēng)險小”的方向邁進，這是人們由于利益驅(qū)動而作出的行

10、為選擇，使自身的成本不斷降低，風(fēng)險不斷減少，收益不斷提高 筆者認為，在現(xiàn)階段，將像J村這樣的土地出租方式是土地利用效率最高的一種，可以將其概括為“招商開發(fā)式出租”，即把村集體擁有的土地部分出租給開發(fā)商，讓開發(fā)商根據(jù)本地資源優(yōu)勢進行合理開發(fā)，在開發(fā)期間和開發(fā)完畢后 的一定階段，村集體按不同的發(fā)展階段收取相對較低的土地租金，在開發(fā)商經(jīng)營期滿后，由村集體收回出租的土地和土地上的固定資產(chǎn)建設(shè)，然后由村集體自行決定處理。這種土地出租的方式，村集體只需要暫時讓渡土地的開發(fā)使用權(quán)，不需要進行大量的投資，也不需要承擔(dān)巨大的市場風(fēng)險，利用自身的資源優(yōu)勢就可以贏得相當(dāng)可觀的集體收益 第二，出租方式的依據(jù)。在理論上

11、，村集體出租土地和開發(fā)商開發(fā)土地，這中間已經(jīng)形成了一個初步的專I化分工體系。村集體提供土地，幫助辦理土地非農(nóng)化利用的相關(guān)手續(xù)，調(diào)節(jié)個別村民的意見；開發(fā)商投資開發(fā)，承擔(dān)工程的組織、管理和市場經(jīng)營風(fēng)險。在這一過程中，雙方之間的分工都利用了各自的比較優(yōu)勢。村集體具有辦理相關(guān)手續(xù)、安撫村民情緒的能力，開發(fā)商具有籌集資金、管理大型工程的能力。這種方式充分利用了市場化、專I化的分工體系，以市場機制來協(xié)調(diào)兩者在開發(fā)、經(jīng)營中的分工與利益分配，比單個經(jīng)營在效率上要高得多。在現(xiàn)實中，將土地“返租倒包”或者直接出售給開發(fā)商，農(nóng)戶得到的只是很少的補償，根本無法維系農(nóng)戶當(dāng)前生存和長遠保障的需要，只能是讓農(nóng)戶再一次因為工

12、I化而受到“剝削”。必須“讓農(nóng)民以土地權(quán)利分享工I化成果”，把土地的增值部分留在村集體或分發(fā)給農(nóng)戶，使農(nóng)戶承包土地的使用權(quán)有機會參與工I化進程，使土地權(quán)益以價值形態(tài)充分體現(xiàn)出來 第三，出租方式的作用。在對家庭經(jīng)營、土地人股和土地出租三種方式的比較中，可以清楚地看到，土地出租的明顯優(yōu)勢或作用在于，一是降低了農(nóng)戶參與市場競爭的風(fēng)險，土地僅僅是以出租的方式交由開發(fā)商經(jīng)營管理一段時間，不管企I的經(jīng)營狀況如何，盈利與否，村集體只管收取租金，這就使的村集體和農(nóng)戶所要承擔(dān)的風(fēng)險降低到幾乎為零的狀態(tài)：二是增加了農(nóng)戶的收入，與農(nóng)I種植I相比，出租土地的經(jīng)營收入要多得多，一般在5倍以上，而且減輕了農(nóng)戶繁重的農(nóng)I生

13、產(chǎn)勞動；三是為集體贏得相當(dāng)?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)，在開發(fā)商開發(fā)經(jīng)營之后，村集體有權(quán)收回土地以及土地上的固定建筑等資產(chǎn)。這對村集體而言也是一筆不小的收入 第四，出租方式需要解決的問題。主要存在三個問題：一是管理機制。在現(xiàn)階段，村集體土地的出租主要由村民委員會或村黨支部出面決定，村兩委作為村莊管理的類行政組織，參與村集體土地的出租以及之后的管理，必然會進一步導(dǎo)致村莊內(nèi)部的“政社合一”，是否應(yīng)當(dāng)建立村經(jīng)濟合作社或土地股份合作社具體負責(zé)土地出租，這是值得思考的。二是利益分配機制。農(nóng)村土地歸村集體所有，集體成員人人有份，但如何界定成員范圍是一個問題，是僅僅按照土地數(shù)量，同量同股，按股分利呢，還是要考慮土地的質(zhì)量，近

14、三年的土地收入，甚至是考慮外出務(wù)工人員，這是另一個問題。三是土地市場。農(nóng)村土地的事實流轉(zhuǎn)，需要相應(yīng)的法律規(guī)范，需要土地市場的建立，而目前這些都缺乏全國性的政策和法規(guī) 三、小結(jié) 回顧J村土地利用方式變遷的三個階段，結(jié)合村域經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀背景，同時。筆者將J村與課題組所調(diào)查的上海市S村和C村、江蘇省T村、浙江省H村和P村進行比較分析，從總體上對長三角土地利用方式變遷作出如下判斷： 第一，追求利益最大化是長三角土地利用方式創(chuàng)新的“原動力”。任何市場主體都以追求利益最大化作為唯一目標，在農(nóng)戶間零星轉(zhuǎn)包(50150元畝)、委托基層組織集中成片流轉(zhuǎn)(150600元畝)、土地入股(400600元畝)和土

15、地出租(一般為5倍)之間，農(nóng)民將做出怎樣的選擇是顯而易見 第二，資源稟賦或區(qū)位優(yōu)勢是長三角土地利用方式創(chuàng)新的“先天性條件”。江蘇、浙江兩省發(fā)達村域的實踐證明：要使外來企I、資本能夠進駐鄉(xiāng)村，那么，這一村落必定是具有一定發(fā)展優(yōu)勢，包括資源優(yōu)勢。如勞動力價格便宜；或區(qū)位優(yōu)勢，如接近發(fā)達的中心城市。同樣，J村的土地出租也是利用了身處沿海的資源和區(qū)位優(yōu)勢，否則，要使農(nóng)村土地由農(nóng)I種植轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展工I或第三產(chǎn)I就無從談起 第三，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、工I化進程加快是長三角土地利用方式創(chuàng)新的一劑重要“催化劑”。在當(dāng)前農(nóng)村土地非農(nóng)化形成“三分天下”的格局下，無論是國家建設(shè)用地、商I性開發(fā)圈地，還是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村非農(nóng)化利用都

16、需要使用土地，特別是在長三角發(fā)達地區(qū)，工I化、城鎮(zhèn)化進程迅速推進，新農(nóng)村初露端倪，更加要求土地資源的大量開發(fā)或成片規(guī)劃，可以毫不夸張地說，長三角農(nóng)村土地利用方式的創(chuàng)新是在村域經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型的背景下，鄉(xiāng)村工I化、城鎮(zhèn)化的過程中促成的 第四，推動長三角村域轉(zhuǎn)型發(fā)展和實現(xiàn)東部的“制度輸出”是長三角土地利用方式創(chuàng)新的重大意義。長三角土地利用方式向著市場化方向創(chuàng)新，將推進長三角地區(qū)村域經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入的提高，進而推動村域基層政治組織制度的民主化，為長三角地區(qū)建設(shè)“三個文明”，率先實現(xiàn)“全面小康新農(nóng)村”奠定堅實的基礎(chǔ)；同時，長三角作為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最迅速、最活躍的地區(qū)之一，其對于土地利用方式創(chuàng)新的探索，無疑將為“后發(fā)”的中西部地區(qū)提供具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義的借鑒。實現(xiàn)東部向西