公路工程調(diào)整概算管理辦法編制思路

1、公路工程調(diào)整概算管理號(hào) “關(guān)、設(shè)意見及過調(diào)整。 下面件、內(nèi)出，有 初步設(shè) 的投資 。通過 投資額 理了技 公路工特點(diǎn)， 策到竣 程造價(jià) 不確定引起外 ；同時(shí)，辦法編制思路2006 年 2 月， 陜西省交通廳根據(jù)交通部公路司交公便函200633于編寫 公 路工 程調(diào) 整概 算管 理 辦 法的委 托 函 ” 委托 ，組織 管理、建設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的人員就此問題進(jìn)行了初步討論，形成了初步編寫大綱。在此基礎(chǔ)上又經(jīng)過與部里多次溝通、組織了多次討論、經(jīng)及完善 最終 形成 了“ 公 路工程 概 （預(yù)） 算 管理辦法（征求 意見稿）”就編寫過程中對(duì)于辦法名稱的確定、適用范圍及調(diào)整概算的界定、條容、時(shí) 機(jī)

2、、 程序 及權(quán) 限等 的確 定 做 簡(jiǎn) 單介紹 。1 、 背景 及辦 法名 稱的 確定在工程項(xiàng)目建設(shè)中采用限額設(shè)計(jì)是我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域控制投資支效使用建設(shè)資金的有力措施。按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書及投資估算控制計(jì)，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總概算控制施工圖設(shè)計(jì)。將上階段設(shè)計(jì)審定額和工程量先分解到各專業(yè)、再進(jìn)一步分解到各單位工程和分部工程限額設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)的不合理變更，以保證總不被突破。批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算作為投資控制的最高限額，更好地處術(shù)與經(jīng)濟(jì)對(duì)立的關(guān)系，提高了設(shè)計(jì)質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)了投資失控的現(xiàn)象，在程投資控制中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。同時(shí)，公路工程具有建設(shè)規(guī)模大、工程結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)工期長(zhǎng)等決定了公

3、路工程造價(jià)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過程。任何一個(gè)工程從決工交付使用，都有一個(gè)較長(zhǎng)的建設(shè)周期，在預(yù)計(jì)工期內(nèi)，許多影響工的動(dòng)態(tài)因素會(huì)發(fā)生變化，這種變化使得工程造價(jià)在整個(gè)建設(shè)期中處于狀態(tài)，直到竣工決算后才能最終確定工程的實(shí)際造價(jià)。近年來，隨著國(guó)家宏觀調(diào)控政策以及國(guó)際原油價(jià)格波動(dòng)的影響，購(gòu)材料價(jià)格有較大幅度的上漲，石油瀝青、汽柴油價(jià)格也有較大波動(dòng)公路建 設(shè)進(jìn) 入山 區(qū)后 ，由 于工 程 地 質(zhì)條件 的 復(fù)雜性 ，工程建設(shè)變更量也開始增大；還有設(shè)計(jì)新理念，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范變化，路面加厚等因素導(dǎo)致費(fèi)用的變化；另外，由于項(xiàng)目資本金不足，建設(shè)期延長(zhǎng)導(dǎo)致貸款利息增加；還有一些國(guó)家 政策 性調(diào) 整， 如征 地拆 遷 補(bǔ)

4、償 標(biāo) 準(zhǔn)的變 化、交通部交公路發(fā) 2005230號(hào)交通部關(guān)于完善公路基本建設(shè)工程概算預(yù)算編制辦法有關(guān)內(nèi)容的通知、貸款利率的調(diào)整，使得公路工程原批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算與項(xiàng)目實(shí)施所需的投資存在不同程度的差異。而且有些項(xiàng)目在審計(jì)過程由于實(shí)際支出費(fèi)用與概算存在較大差異，導(dǎo)致項(xiàng)目審計(jì)無法下結(jié)論，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收無法進(jìn)行。為加強(qiáng)對(duì)公路工程建設(shè)項(xiàng)目的靜態(tài) 控制、動(dòng)態(tài)管理、真實(shí)反映建設(shè)項(xiàng)目的投資控制，有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行調(diào)整。但哪些 項(xiàng)目需要調(diào)概 、哪些項(xiàng)目不 需要？ 界定很困難。基于中國(guó)的國(guó)情 ，一但有 了調(diào) 概這 個(gè)政 策，可能各 個(gè)項(xiàng) 目 都會(huì)提 出自己充分的理由 來爭(zhēng)取調(diào)概，會(huì)不會(huì)造成敞開口子花

5、錢問題，會(huì)不會(huì)給造價(jià)管理帶來新的隱患。目前，公路建設(shè) 每公 里造 價(jià)已 很高 了， 有 些 項(xiàng)目已 達(dá) 8000 萬(wàn)元 / 公 里以上，再專門出臺(tái)調(diào)整概算管理辦法會(huì)給外界造成交通行業(yè)對(duì)造價(jià)管理不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠绊憽Ｒ虼?，建議辦 法名 稱是 否改 為 “公 路工 程造價(jià) 管 理辦法 ”、“公 路工程建設(shè)項(xiàng)目投資控制 管理 辦法” 或 “加強(qiáng) 公路 工程概 算 管理的若干規(guī)定 ” 或“ 公路 工程概算管理 辦法”等。為了更 廣泛的征求各 方意見 和 建議，經(jīng)請(qǐng)示交通部同意，在 2006 年 4 月福州召 開的 全國(guó) 公路（ 交通）定額（造價(jià) ）站 站 長(zhǎng)會(huì)議上，專門安排對(duì)該 “ 調(diào)整概算 管理 辦法”

6、進(jìn)行 征求 意見 。與會(huì) 代 表一致 認(rèn)為調(diào)整概算管理 辦法會(huì)給行業(yè)帶 來一 些負(fù) 面影 響， 應(yīng)采 用 “公 路 工程概 預(yù) 算管理 辦法 ”不僅要 規(guī)范概 算管理 ，對(duì) 預(yù)算 管理 也應(yīng) 進(jìn)行 規(guī) 范 。經(jīng)請(qǐng) 示 交通部 后將辦法的名稱正 式調(diào)整為“公路工 程概（預(yù)）算管理辦法”。2 、 關(guān)子 辦法 的適 用范 圍考慮到 建設(shè)項(xiàng)目管理權(quán)限的劃分不同 ， 有些 項(xiàng)目 是交通 部管理，有些項(xiàng)目是各省管理，省管項(xiàng)目一般由省發(fā)改委批初步設(shè)計(jì)，因而，在適用范圍上僅限于交通部批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)的新建、改建項(xiàng)目。對(duì)于民營(yíng)資本、外資投資基礎(chǔ)設(shè)施情況，按國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，應(yīng)為核準(zhǔn)制，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建

7、議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序，對(duì)于概算是否批復(fù)、決定中沒有明確。但根據(jù)部分省外資、民營(yíng)資本投資公路項(xiàng)目的情況采看，有些項(xiàng)目套取銀行貸款，有些項(xiàng)目編制虛假概算、以作為與政府談收費(fèi)年限的條件，有些項(xiàng)目虛列成本進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。公路建設(shè)項(xiàng)目投資大小直接關(guān)系到道路使用者 的權(quán) 益， 恰是 這部 分項(xiàng) 目 需要加 強(qiáng) 管理。考慮到該 部分項(xiàng)目是否納入管理的問題，在辦法中未明確說明投資主體是政府或國(guó)有組織。3 、 關(guān)子 辦法 的管 理范 圍從管理 辦法應(yīng)管理的 范圍來 看 ，應(yīng)包 括 以下內(nèi) 容：3.1 貫徹國(guó)家有關(guān)概（預(yù)）算管理的方針、政策與規(guī)定；3.2 科學(xué)合理的制定公路建設(shè)工程概（預(yù)）算的計(jì)價(jià)規(guī)則；

8、3.3 對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)概（預(yù)）算的編制、審查、審批；3.4 對(duì)概（預(yù)）算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查、調(diào)整；3.5 對(duì)編制、咨詢審查單位和從業(yè)人員的管理；3.6 對(duì)概 （預(yù) ）算 編制 價(jià)格 等 資 料的收 集 、整 理、 發(fā)布；3.7 概（預(yù)）算的信息化管理?？紤]到 上述內(nèi)容在其 他有關(guān) 辦 法中已 有 要求， 故本辦法的管理范 圍僅限于概（預(yù)）算的編制、審查、審批、監(jiān)督、調(diào)整。從辦法 所管對(duì)象來看 ，單位或機(jī)構(gòu) 主要有 交通主管部門、造價(jià)管理機(jī)構(gòu) 、項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位?？紤]到目前國(guó)內(nèi)監(jiān)理單位主要是為項(xiàng)目業(yè)主提供服務(wù)的現(xiàn)狀，在辦法中對(duì)監(jiān)理單位及人員沒有提具體要求；對(duì)于從事概（預(yù)）算編制、審核

9、人員的資格在辦法中進(jìn)行了明確要求。4 、 關(guān)于 辦法 的管 理權(quán) 限及 責(zé) 任的 劃 分4.1 按照 誰(shuí)批 復(fù)誰(shuí) 管理 的原 則 。交 通部負(fù) 責(zé)審 批的概算，其監(jiān)督管理、調(diào)整由交通部負(fù)責(zé)；省級(jí)交 通主 管 部 門審批 的 預(yù)算、 其監(jiān)督管理、調(diào)整 由省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)。4.2 明確 了有 關(guān)單 位和 部門 的 責(zé) 任。省 級(jí) 交通主 管部門負(fù)責(zé)概算的 執(zhí)行，對(duì)投資控制承擔(dān)管理責(zé)任；省級(jí)交通（公路）工程造價(jià)（定額）管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)概（預(yù)）算審查，對(duì)真實(shí)反映項(xiàng)目所需的建設(shè)費(fèi)用承擔(dān)管理責(zé)任；項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，是投資控制的主體、對(duì)投資控制承擔(dān)主要責(zé)任；設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)概（預(yù)）算編制，對(duì)真實(shí)反映項(xiàng)目所

10、需的建設(shè)費(fèi)用承擔(dān)主要責(zé)任。在辦法 編制及討論過 程中， 也 提及對(duì) 于 概（預(yù) ）算的調(diào)整，能否 簡(jiǎn)化 程序。比如，批復(fù)重大設(shè)計(jì)變更的同時(shí)視為概算費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整，批復(fù)較大設(shè)計(jì)變更的同時(shí)視為預(yù)算費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整，政策性因素引起的征遷及安置補(bǔ)助單價(jià)及建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)的增減由各省交通行政主管部門審批，報(bào)部備案；其他因素引起概算費(fèi)用變化報(bào)部審批。這樣，既保留了原審批部門的權(quán)威性，又減少了工作量，方便了項(xiàng)目管理。對(duì)于費(fèi)用減少的情況，按這種思路做是沒問題的；但對(duì)于費(fèi)用增加的重大設(shè)計(jì)變更、較大設(shè)計(jì)變更，由于招標(biāo)節(jié)余、預(yù)備費(fèi)的使用情況不清楚，設(shè)計(jì)變更費(fèi)用的增加不一定會(huì)引起項(xiàng)目超概算或預(yù)算，如 果視 為自 動(dòng)調(diào) 概或

11、調(diào)預(yù) ， 可 能會(huì)造 成 業(yè)主敞 開口 子 花錢，概算或預(yù)算調(diào)整了，項(xiàng)目管理還節(jié)余了費(fèi)用的現(xiàn)象。因此，在辦法中，否定了這種自動(dòng)調(diào)整概（預(yù)）算的思路。5 、 關(guān)于 調(diào)整 概算 費(fèi)用 的內(nèi) 容 及有 關(guān) 費(fèi)用的計(jì)算原則5.1 調(diào)整 概算 費(fèi)用 的內(nèi) 容概算調(diào)整時(shí)，哪些費(fèi)用可調(diào)？哪些費(fèi)用不可調(diào)？是概算調(diào)整的重點(diǎn)之一。辦法編制過程中，主要考慮由于客觀因素導(dǎo)致的概算費(fèi)用的增加，對(duì)于因管理不善等主觀原因?qū)е碌馁M(fèi)用增加不予調(diào)整。因而，概算可調(diào)整費(fèi)用應(yīng)為：5.1.1 因國(guó)家政策性 因素變 化 引起的 主 要外購(gòu) 材料價(jià)格的變化， 地材價(jià)格原則上不調(diào)；5.1.2 國(guó)家政策性因 素 引起的 其 他建設(shè) 費(fèi) 用的變

12、化，如國(guó) 家為解決“ 三農(nóng)”問題出 臺(tái)的一些政策 ，引起 征 遷單價(jià) 、 安置補(bǔ) 助標(biāo)準(zhǔn)的提高；概 預(yù)算編制辦法的調(diào)整引起的建設(shè) 項(xiàng)目 管 理 費(fèi)的增 加 ；資金 構(gòu)成或貸款利率變 化引起貸款利息增減等等；5.1.3 由上級(jí)主管部門批準(zhǔn)同意的超出批復(fù)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)引 起的費(fèi)用變化；5.1.4 不可抗力自然災(zāi)害引起的費(fèi)用變化；5.1.5 其他非主觀原因引起的費(fèi)用變化。考慮到 項(xiàng)目實(shí)施期間 由于地 質(zhì) 變化等 引 起的設(shè) 計(jì)變更較多的情況 ，在概算調(diào)整 時(shí)采 用算 總帳 的方 式， 當(dāng) 總 費(fèi)用增 加 超過招 標(biāo)節(jié)余與預(yù)備費(fèi)之 和時(shí)才進(jìn)行概算調(diào)整，但 在 費(fèi)用核 定 時(shí)必須 遵 循以上 原則。5.2

13、調(diào)整 概算 費(fèi)用 計(jì)算 原則5.2.1 由國(guó)家政策性 因素變 化 引起的 工 程建設(shè) 其他費(fèi)用變化， 按 原批復(fù)概 算相應(yīng) 項(xiàng)目 的數(shù) 量或 費(fèi)用 為基 數(shù) ， 計(jì)算調(diào) 整 概算費(fèi) 用；5.2.2 重大變更、較大變更只計(jì)合同價(jià)水平的建筑安裝工程費(fèi)、征地拆遷費(fèi)、非設(shè)計(jì)原因的勘察設(shè)計(jì)費(fèi)；一般變更只計(jì)合同價(jià)水平的建筑安裝工程費(fèi)；5.2.3 主要外購(gòu)材料、設(shè)備價(jià)格變化只計(jì)價(jià)差部分費(fèi)用，并不得與工程細(xì)目單價(jià) 重復(fù) 計(jì)算 。6 、 關(guān)于 概算 調(diào)整 的時(shí) 間如何選 擇概算調(diào)整的 時(shí)間，既與概 算的作 用有 關(guān)，也與項(xiàng)目的審計(jì)有關(guān)，其調(diào)整時(shí)間有以下幾種情況：6.1 概算批復(fù)后，施工圖預(yù)算批復(fù)之前。施工圖預(yù)算

14、審查后，若明顯存在超概的問題，即進(jìn)行概算調(diào)整。該方案對(duì)于充分體現(xiàn)批復(fù)概算是項(xiàng)目實(shí)施投資控制的最高限額，批復(fù)預(yù)算是項(xiàng)目實(shí)施的控制依據(jù)，對(duì)加強(qiáng)項(xiàng)目投資控制有重要的促進(jìn)作用，但此階段還處于項(xiàng)目工作前期，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程可能出現(xiàn)的問題無法充分考慮，可能會(huì)產(chǎn)生多次調(diào)概或概算調(diào)高了項(xiàng)目實(shí)施費(fèi)用又節(jié)余了的情況。6.2 在項(xiàng) 目實(shí) 施半 年后 進(jìn)行 調(diào) 概。該 方 案是在施工單位 已進(jìn)場(chǎng)，工程復(fù)測(cè)工作也 已完 成， 地質(zhì) 狀況 基本 已 探 明的情 況下進(jìn)行調(diào)概。 該方案基本達(dá)到概算作為最高限額宏觀控制的目的，又基本反映了工程項(xiàng)目的所需的費(fèi)用。但對(duì)于工期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，開工半年后，雖然建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)工作已全面展開，但

15、可能還會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生一些重大變更，如果這些變更不能在已調(diào)整概算的預(yù) 備費(fèi) 里解 決， 可能 會(huì)引 起 二次 調(diào) 概，會(huì) 給項(xiàng)目的管理又帶來新的問題 ；也有可能對(duì)招標(biāo)節(jié)余的利用考慮不到位，前期表現(xiàn)為超概項(xiàng)目，后期也有可能為節(jié)余項(xiàng)目，使調(diào)概后的項(xiàng)目節(jié)余又較多，造成不好的影響。6.3 在路 基工 程基 本成 型的 情 況 下進(jìn)行 調(diào) 概工作 。路基工程基本成 型后，工程費(fèi) 用是 否超 概已 經(jīng) 很明 朗了 ，這時(shí) 進(jìn) 行概算調(diào)整相對(duì) 于方案二，不確定因素已基本消除，調(diào)概基本能控制項(xiàng)目實(shí)施費(fèi)用，調(diào)概只會(huì)有一次；但對(duì)于超概較大的項(xiàng)目，由于銀行貸款額度是按照批復(fù)概算進(jìn)行的，調(diào)概太晚，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目由于資

16、金缺乏而陷入停工困境，直接影響項(xiàng)目的進(jìn)度。6.4 項(xiàng)目 交工 驗(yàn)收 后進(jìn) 行調(diào) 概 。項(xiàng) 目交工 驗(yàn)收后，各項(xiàng)費(fèi)用已很清楚，調(diào)概可真 實(shí)反 映項(xiàng) 目實(shí) 施所 需的 費(fèi) 用， 只會(huì) 有 一次調(diào) 概； 但會(huì)造 成 “ 秋后 算帳”的印象，反正費(fèi)用已發(fā)生了，認(rèn)也得認(rèn)，不認(rèn)也得認(rèn)，調(diào)概完全是一種程序性的工作，不能發(fā)揮概算作為工程建設(shè)投資最高限額的作用，會(huì)造成一種調(diào)概是滿足審計(jì)需求的印象，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)方案三資金不能及時(shí)籌措的問題。在綜合 考慮上述方案后，傾向于在工程項(xiàng)目交工驗(yàn)收后，竣工驗(yàn)收前進(jìn)行調(diào)概，且只能調(diào)整一次，并通過加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程設(shè)計(jì)變更的管理，通過嚴(yán)格設(shè)定調(diào)概條件來控制項(xiàng)目實(shí)施過工程費(fèi)用的隨意

17、增加，從而達(dá)到控制投資的目的。但考慮到有些項(xiàng)目由于資金原因不可能等到交工驗(yàn)收，需要提前調(diào)概；一些項(xiàng)目技術(shù)難度很大，概算不可能一次調(diào)整到位的情況，在辦法中對(duì)調(diào)概的時(shí)間、調(diào)概的次數(shù)沒有涉及，可根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況靈活掌握。7 、 關(guān)于 調(diào)整 概算 費(fèi)用 的限 制根據(jù)國(guó) 家基本 建 設(shè)管理 的 有關(guān)規(guī) 定 ，初步 設(shè)是計(jì)概算與工可 批復(fù)估算的誤差不 得大 于10%。如果概 算超 過 工可 批 復(fù)估算 的10%，要么必須將概算控制在批準(zhǔn)的工程可行性研究報(bào)告投資估算允許幅度范圍之內(nèi)，要么需重新報(bào)批工程可行性研究報(bào)告。目前，為了能盡快上項(xiàng)目，有一些效益不好的項(xiàng)目盡可能壓低工可估算投資，初步設(shè)計(jì)概算編制已基本

18、達(dá)到批復(fù)工可估算允許幅度范圍，如果要調(diào)概，肯定會(huì)超批復(fù)工可估算允許幅度范圍。從部里近年來批復(fù)調(diào) 概項(xiàng) 目的 統(tǒng)計(jì) ，超批 復(fù)工可估算20%以 上的項(xiàng) 目有 8 項(xiàng)，超批復(fù)工可估算1020%勺項(xiàng)目有10項(xiàng)，超批復(fù)工可估算010%勺項(xiàng)目有8項(xiàng)，約有2/3以上的項(xiàng)目超出了批復(fù)工可估算允許幅度范圍。若嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家基本建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)定，很多項(xiàng)目的概算根本就無法調(diào)。因此，在辦法中沒有提及調(diào)概最大的幅度。8 、 關(guān)于 調(diào)整 概算 編制 的方 法8.1 按現(xiàn) 行概 算編 制辦 法同 口 徑 進(jìn)行編 制這種調(diào) 整方法也有兩 種：8.1.1 與概算項(xiàng)目完 全一致 的 概算形 式 。變更量，市場(chǎng)價(jià)，計(jì)列相應(yīng)的建設(shè)單位 管理 費(fèi)、 貸款 利息 及預(yù) 備 費(fèi) ；8.1.2 概算形式。變更量，合同價(jià)，計(jì)列相應(yīng)的建設(shè)單位管理費(fèi)、貸款利息及預(yù)備費(fèi)。8.1.3 調(diào)整概算總費(fèi) 用中， 對(duì) 于 設(shè)計(jì)變 更 增加費(fèi)用應(yīng)先扣 除招標(biāo)節(jié)余費(fèi)用，不足部分用預(yù)備 費(fèi)余 額解 決 ， 剩余費(fèi) 用 列入概 算調(diào)整費(fèi)用。8.2 按概 算項(xiàng) 下掛 工程 量清 單 方 式編制 調(diào) 整概算調(diào)整內(nèi) 容以合同和按 部設(shè)計(jì) 變 更管理 辦 法規(guī)定 要求進(jìn)行的設(shè)計(jì)變 更為依據(jù)，在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程發(fā)生費(fèi)用審查的基礎(chǔ)上，按概算項(xiàng)所包含的工程內(nèi)容，將