國外養(yǎng)老保險制度改革對我國的啟示

1、國外養(yǎng)老保險制度改革對我國的啟示    內容摘要：對我國養(yǎng)老保險制度進行完善已經(jīng)刻不容緩。通過借鑒國外的改革經(jīng)驗和考慮國內的實際情況，本文指出，我國應該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統(tǒng)籌和企業(yè)與個人繳納的資金都應該進入到個人帳戶，同時，現(xiàn)階段應該選擇公營管理模式來對積累的資金進行投資管理。一個兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險制度對于我國在今后20年的戰(zhàn)略機遇期內實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會產生積極的推動作用。 關鍵詞：養(yǎng)老保險制度 完全積累 個人帳戶 公營管理  20世紀80年代以來，世界上許

2、多國家紛紛進行了養(yǎng)老保險制度改革，90年代以后各轉軌國家也各自推出了新的養(yǎng)老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟學的新的發(fā)展成果，大多數(shù)在本國取得了良好的效果。它們的經(jīng)驗無疑對于完善我國養(yǎng)老保險制度具有很好的參考價值。  國外養(yǎng)老保險制度改革方案要點  養(yǎng)老保險制度的建立是20世紀的一大社會進步。然而，經(jīng)過幾十年的運行，這一制度暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在對本國經(jīng)濟增長的負面作用和社保機構自身的財務危機上。20世紀70年代，各國已經(jīng)開始醞釀要改革這一制度。 （一）智利的養(yǎng)老保險制度改革 智利的養(yǎng)老保險制度改革具體的行動可以認為始

3、于1981年的智利改革。當時智利的社會保障制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎，廣泛地覆蓋了養(yǎng)老金、撫恤金、疾病補助和津貼。隨著人口老齡化階段的到來，加上原有體制存在的不公平所導致的效率低下，社保機構的財務狀況呈不斷惡化之勢，到20世紀70年代已經(jīng)到了難以為繼的地步。政府決心對原有制度進行徹底改革。經(jīng)過政府的努力，1980年智利通過改革法案，1981年新體制正式實施。其具體內容包括：政府強制性規(guī)定公私單位的所有雇員都必須參加養(yǎng)老保險，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個人帳戶，形成養(yǎng)老基金；政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管局只負責規(guī)范與監(jiān)督基金的管理，而不具體參與實際管理事務。私營性質的養(yǎng)老基金管理公司（AFP）

4、是法定的經(jīng)營管理者。基金所有者有權選擇和更換養(yǎng)老基金管理公司，這迫使各個養(yǎng)老基金管理公司在價格和服務方面展開競爭。政府對養(yǎng)老基金管理公司的設立標準、財務狀況、資產結構進行監(jiān)管，并要求其交納風險準備金；養(yǎng)老基金管理公司嚴格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進行管理，基金可以用于購買政府債券、企業(yè)證券和民營化的公共設施；基金所有者達到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費的養(yǎng)老基金管理公司領取養(yǎng)老金，或者將積累的養(yǎng)老金連本帶利轉向人壽保險公司以支取年金。新的養(yǎng)老保險制度取得了令人矚目的成功。 （二）轉軌國家養(yǎng)老金改革方案實施 許多轉軌國家認為，智利的完全基金化的強制性定額繳款體制對

5、于它們并不合適，因為這一體制存在兩個缺陷：該體制沒有真正分散風險，比如，一旦出現(xiàn)持續(xù)的惡性通貨膨脹，或者資本市場出現(xiàn)大的波動，完全積累的基金制將可能破產。更何況轉軌國家的資本市場還不完善；由于存在轉軌成本，智利模式難以在具有龐大的現(xiàn)收現(xiàn)付體制的國家內實施。 1994年，世界銀行關于社會保障體制改革提出了一個“三支柱”方案。這一方案對于轉軌國家的養(yǎng)老保險制度的重建產生了決定性影響。該方案的主要內容是養(yǎng)老金的來源應該多元化，具體來說就是要通過現(xiàn)收現(xiàn)付支柱、強制性基金化支柱和自愿的輔助性支柱（即個人的商業(yè)保險部分）這三個支柱來保障個人未來得到穩(wěn)定的養(yǎng)老金。贊成該方案的人士認為，由于該體系的

6、每一個支柱分別是通過勞動市場、資本市場和保險市場來組織和運行，因此是暴露在不同類型的風險之下，這樣，體系內總的風險得到了有效的分散。 從1998年開始，轉軌國家開始紛紛按照三支柱方案來設計本國的養(yǎng)老保險制度，盡管各國在具體的操作方案和制度的側重點上存在或大或小的差別。這些轉軌國家養(yǎng)老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，該支柱將與經(jīng)過改革的現(xiàn)收現(xiàn)付支柱并存。它們力求形成一種包含了代際聯(lián)系的優(yōu)點和強制性長期個人儲蓄的優(yōu)點的混合制度。  我國完善養(yǎng)老保險制度的緊迫性  我國養(yǎng)老保險制度改革緊迫性來自以下方面：我國人口老齡化階段的迅速來到。由于我國從

7、上世紀70年代末開始實行特殊的人口政策，2030年我國的退休人員將達到高峰期，根據(jù)估算，我國人口老齡化的速度將比世界上其他大國來得都要快；我國正處于城市化加速發(fā)展期，城市人口的增加在今后的一段時期內會非常迅速，而目前我國的養(yǎng)老保險制度主要覆蓋的是城市人口，這意味著加入到這一制度中的人口會越來越多；經(jīng)濟體制轉軌的需要。目前許多退休人員的養(yǎng)老保障還多少依賴于原來所在的國有企業(yè)，這加重了國有企業(yè)的負擔，不利于下一步國有企業(yè)的徹底改革；宏觀經(jīng)濟發(fā)展的需要。  我國養(yǎng)老保險制度改革取向  本文以養(yǎng)老資金的財務機制和養(yǎng)老基金的管理方式兩個方面討論我國養(yǎng)老保險制度的改

8、革取向 （一）養(yǎng)老資金的財務機制 對于我國養(yǎng)老資金的財務機制，目前在我國理論界存在三種觀點：主張實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，認為該制度管理成本低，互濟色彩鮮明；主張部分積累制，實際就是統(tǒng)帳結合，該制度與世界銀行的“三支柱”方案本質上是相同的；主張完全積累制，即社會統(tǒng)籌的部分也要進入到個人帳戶。對于第一種觀點，除了前面講到的人口老齡化和城市化原因使之不可行外，還有一個微觀層面的問題，即如果提高繳費率來緩解支付壓力的話，無疑要增加企業(yè)的成本，最終導致國內企業(yè)的虧損面大大提高。 目前，比較主流的觀點是部分積累制，根據(jù)這一觀點，社會統(tǒng)籌部分通過現(xiàn)收現(xiàn)付制來提供最低養(yǎng)老保障，而個

9、人帳戶方面通過企業(yè)和個人繳納的基金積累則既有利于提高社會儲蓄率，又有利于激勵個人的工作積極性。因此，該觀點似乎最為合理。但是，國內外學者中對此都有不同看法。費爾德斯坦認為，考慮到我國目前實際上資本的邊際產出大于工資總額的增長率，因此，將現(xiàn)收現(xiàn)付制部分改為基金制，將大大降低政府的財政負擔。郭樹清則是國內強烈主張完全積累制的代表人物，其理由是：完全的個人帳戶制使得養(yǎng)老保險的享用與貢獻完全掛鉤，可以徹底打破“福利大鍋飯”；完整的個人帳戶打消了人們的其他幻想，有利于繳費的順利進行；政府難以擠占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的積累和增值效果；由于城市化進程加速，不搞個人帳戶，政府的養(yǎng)老保險負債

10、會越背越大。他認為，為了體現(xiàn)基本養(yǎng)老金的互濟性，可以拿出統(tǒng)籌部分繳費的30%-50%平均化后再記入個人帳戶。 筆者認為，完全積累制應該是兼顧公正與效率的最好制度。特別是，轉軌國家所擔心的完全積累制不能分散風險的擔憂，可以通過現(xiàn)代金融工程來設計收益和風險水平固定的金融產品來化解。 （二）養(yǎng)老基金的管理方式 不管是部分積累制還是完全積累制，都面臨個人帳戶中積累的資金如何管理的問題。世界上實行個人帳戶制的國家在資金管理方面存在兩種方式，一是前面講過的智利的私營管理模式，一是新加坡的公營管理模式。對于智利的私營管理模式的具體運做方式及優(yōu)點，前文已經(jīng)提及，但是，斯蒂格利茨對

11、私人管理個人帳戶提出了兩點疑慮：私人管理基金對資本市場的發(fā)展水平要求較高，而許多國家都滿足不了這一條件，即使資本市場狀況良好，也會存在管理成本過高的問題；不能為個人提供充分的保險以避免通貨膨脹這種風險，而定額給付制可能更好。 新加坡的公營管理模式具體為：所有雇員和雇主每月按雇員薪金的一定比例繳納公積金到中央公積金局設立的個人帳戶，基金由中央公積金局統(tǒng)一管理；中央公積金局按政府規(guī)定的利率付給利息，基本上相當于其國內主要銀行的一年期定期存款利率或略高。長期以來，新加坡的個人公積金管理一直非常成功。但是對于這一公營模式也存在詬病，包括：中央公積金局將該筆巨額資金交給新加坡財政部，由財政部進

12、行投資，政府投資難免會降低投資效率；政府掌握這筆資金的使用權進行公共項目投資，這有悖于自由市場經(jīng)濟的原則。 客觀地講，兩種模式的優(yōu)劣很難區(qū)別，筆者認為，考慮到我國目前資本市場尚不完善，而且私人投資管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段時期內，選擇公營模式可能更符合國內的情形。當然，對于具體負責運營的公共投資管理機構，政府應該通過立法來保證其經(jīng)營的獨立性，同時對于其權限和責任，包括投資領域給予明確化。 除了養(yǎng)老保險制度本身的改革之外，配套政策的實施也是非常重要的。簡言之，這些政策應該包括大力發(fā)展資本市場、同步進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度的改革、修改公司法和勞動合同方面的法律條款，以及進行養(yǎng)老保險制度的立法。 關于體制轉軌而發(fā)生的隱性債務問題，最重要的一點是政府已經(jīng)明確表示愿意承擔其補償問題的解決。總體上看，減持國有股權和出售其他國有資產，或者直接劃撥國有股權應該是進行債務補償?shù)淖钣行У?、也是最合理的籌資渠道。 綜上所述，隨著我國社會的不斷發(fā)展，目前我國養(yǎng)老保險制度的完善已經(jīng)到了刻不容緩的時期。通過借鑒國外的改革經(jīng)驗和考慮國內的實際情況