制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法刻不容緩

1、制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法刻不容緩    制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法刻不容緩從國(guó)家管理的角度看，農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)了，是否一了百了呢？筆者認(rèn)為事情并沒(méi)有那么簡(jiǎn)單，僅從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律的缺位方面來(lái)考察，就發(fā)現(xiàn)了不少的問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,具有憲法地位。其前身是農(nóng)村人民公社體制下的公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)。人民公社體解后，公社一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織基本上體解了，大隊(duì)一級(jí)和生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織仍按原規(guī)模延續(xù)下來(lái)。但其名稱有的已變化；其經(jīng)營(yíng)方式，原來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)按勞分配已變?yōu)楝F(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營(yíng)了。由于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有立法，長(zhǎng)期處

2、于法律真空狀態(tài)，使該組織被架空，管理混亂，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保護(hù)，集體土地所有權(quán)流失，集體資產(chǎn)流失，集體財(cái)產(chǎn)被侵占，特別是農(nóng)民個(gè)人的合法經(jīng)濟(jì)利益受到侵害的問(wèn)題日愈突出。一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被架空。人民公社在上世紀(jì)七十年代末八十年代初的“大包干”至“政社分開(kāi)，成立鄉(xiāng)政府”時(shí)完全體解。至此，調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的唯一文件農(nóng)村人民公社條例（草案）自然廢止。而公社以下的大隊(duì)（一般只有少量土地和廠場(chǎng)）、生產(chǎn)隊(duì)（都有耕地）的狀態(tài)，除經(jīng)營(yíng)方式由集體經(jīng)營(yíng)改為家庭承包經(jīng)營(yíng)外，其組織規(guī)?；緵](méi)有變化。此后不久，大隊(duì)改為村公所，在自然村（生產(chǎn)隊(duì)）設(shè)村民委。又不久，撤銷村公所設(shè)村民委，生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)設(shè)村民小組。從此“生產(chǎn)

3、隊(duì)”逐步淡化，大多數(shù)的生產(chǎn)隊(duì)被村民小組取代。但有的地方將生產(chǎn)隊(duì)改稱“農(nóng)經(jīng)社”，也有不少至今仍稱生產(chǎn)隊(duì)、小隊(duì)或隊(duì)。第二輪土地承包時(shí)，村民委和村民小組幾乎占據(jù)了土地發(fā)包方的位置，作為土地所有者將土地發(fā)包。至此，幾乎所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被架空了。說(shuō)村民委和村民小組架空農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是否僅僅屬于名稱使用形式上問(wèn)題呢。實(shí)際上村民委是群眾性自治組織，屬于“社會(huì)組織”，具“社會(huì)法人”資格；其下設(shè)的村民小組則不具法人資格。作為具社會(huì)法人資格的村民委及其下屬不具法人資格的村民小組，在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能受村民委員會(huì)組織法的調(diào)整嗎？比如，集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和產(chǎn)生及其職責(zé)（權(quán)利義務(wù)）的界定；集體經(jīng)濟(jì)組織成

4、員資格及其權(quán)利義務(wù)的界定；經(jīng)濟(jì)組織的章程、規(guī)章制度、財(cái)務(wù)管理制度、經(jīng)濟(jì)分配制度等，用什么法律法規(guī)來(lái)調(diào)整和約束呢。即使村民委員會(huì)組織法再補(bǔ)充修改，也不可能變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)法”之類的法律。同時(shí)，也不可能將村民小組賦予“法人”資格的?？梢?jiàn)，用以調(diào)整“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”專門法律的缺位，現(xiàn)行各種法律法規(guī)也是鞭長(zhǎng)末及的。最終，架空于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之上的村民委和村民小組，在經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中，只能靠當(dāng)權(quán)者的意志或宗族宗派勢(shì)力的隨意性（以下簡(jiǎn)稱：隨意性）來(lái)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理和決策了。二、“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）級(jí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)嚴(yán)重流失。土地管理法第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集

5、體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；”對(duì)這一法律規(guī)定應(yīng)這樣理解，村級(jí)的土地，在沒(méi)有設(shè)村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的情況下由村民委經(jīng)營(yíng)管理；村內(nèi)各經(jīng)濟(jì)組織的土地，由各經(jīng)濟(jì)組織自行經(jīng)營(yíng)管理，在沒(méi)有設(shè)經(jīng)濟(jì)組織的情況下由村民小組經(jīng)營(yíng)管理。法律并沒(méi)有規(guī)定村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理村內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)組織的土地。由于法律規(guī)定的不完善，不少地方的村民委曲解法律，在第二輪土地承包時(shí)，以發(fā)包方的身份將“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）級(jí)的土地發(fā)包，從而將這部分土地的所有權(quán)占有邁出了關(guān)鍵的一步。關(guān)于全國(guó)各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地的比例，據(jù)有關(guān)資料反映，年，公

6、社占約百分之零點(diǎn)一，大隊(duì)占不到百分之十，生產(chǎn)隊(duì)占百分之九十幾。年后的第二輪土地承包，以村民委發(fā)包為主。這時(shí)土地占有比例，村民委占以上，“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）占以下。這些問(wèn)題，在沒(méi)有被征地的地方的農(nóng)民是毫無(wú)感覺(jué)到的，總認(rèn)為土地還是“生產(chǎn)隊(duì)”（小組）的；已經(jīng)被征地地方的農(nóng)民，被村民委控制或占有征地費(fèi)后才驚醒。三、農(nóng)民土地承包權(quán)不穩(wěn)定。由于村民委在第二輪土地承包時(shí)以發(fā)包方的身份發(fā)包了“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）的土地，變成了土地的主人，就可以任意干涉、調(diào)整農(nóng)民的承包地。這類問(wèn)題常見(jiàn)于報(bào)端和其他媒體報(bào)道。從這幾年農(nóng)民上訪的情況看，這類問(wèn)題占有不小的比例。<BR    &g

7、t;四、在土地被征用時(shí)，農(nóng)民的合法權(quán)益被剝奪。主要表現(xiàn)為，在辦理“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）的征地時(shí)，村民委以土地所有者的身份作為被征地方簽訂征地協(xié)議書，收取、控制和占有征地補(bǔ)償費(fèi)，隨意分配征地費(fèi)給被征地農(nóng)民。據(jù)人民日?qǐng)?bào)報(bào)道，浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的征地補(bǔ)償費(fèi)中，村級(jí)占據(jù)，只付給被征地農(nóng)民。五、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理無(wú)法可依無(wú)章可循，隨意性大，管理混亂。農(nóng)民的合    法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。（一）管理機(jī)構(gòu)和管理制度方面存在的問(wèn)題。、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理人員的產(chǎn)生方面。因無(wú)法可依無(wú)章可循，屬于“生產(chǎn)隊(duì)”（小組）一級(jí)沒(méi)有被村民小組架空的，一般沿用人民公社時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)管

8、理模式，設(shè)隊(duì)長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、出納三個(gè)職位；被村民小組取代的，也仿生產(chǎn)隊(duì)模式設(shè)組長(zhǎng)、會(huì)計(jì)出納。有的只設(shè)隊(duì)長(zhǎng)（組長(zhǎng)）、會(huì)計(jì)。這一級(jí)管理人員的產(chǎn)生辦法，有的參照人大代表的選舉或村民委的選舉，有的由戶代表推薦；有的抽簽產(chǎn)生；有的則按戶輪流來(lái)當(dāng)。屬于村級(jí)的則由村民委直接管理。、管理制度方面。管理人員的職責(zé)權(quán)限和各種管理制度，特別是議事制度、財(cái)務(wù)制度、經(jīng)濟(jì)分配制度等，無(wú)法可依無(wú)章可循，只能是隨意性的。那就是當(dāng)權(quán)者意志或宗族宗派的勢(shì)力就是規(guī)章和制度。這就難免發(fā)生集體財(cái)產(chǎn)受到侵占、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益得不到保護(hù)的問(wèn)題。（二）其他方面存在的問(wèn)題。、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定。什么人具有該組織成員資格，什么情況下成員資格始取得和終

9、止。由于沒(méi)有法律法規(guī)的規(guī)定，也只能靠隨意性。在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（生產(chǎn)隊(duì)、小組）里，那些有承包地而仍住在原地的人員（靜態(tài)），顯然已明確了。問(wèn)題在于那些有變動(dòng)的（動(dòng)態(tài)）。以下問(wèn)題是“大包干”多年來(lái)發(fā)生過(guò)的和潛在的問(wèn)題。（）沒(méi)有取得承包地的，是否有成員資格；（）在原地取得承包地后婚嫁到新地，成員資格在何地；（）死亡后，成員資格是否隨承包地存在；（）取得承包地后，因升學(xué)、當(dāng)兵提干、當(dāng)工人、當(dāng)公務(wù)員、有固定工作，戶口已遷出（離鄉(xiāng)該離土但未離土），成員資格是否隨承包地存在；（）因經(jīng)商辦企業(yè)，人和戶口已遷出（離鄉(xiāng)未離土），成員資格是否隨承包地存在；（）自動(dòng)放棄承包地，進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工辦企業(yè)，但戶口仍在原地（離土

10、未離鄉(xiāng)），成員資格是否存在?？傊?，是否有成員資格，它不僅關(guān)系到政治權(quán)利問(wèn)題，而且最現(xiàn)實(shí)的意義是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)分配的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題。、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，主要表現(xiàn)為土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、山林山地荒地水面承包權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收入分配權(quán)等。目前，除少數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有經(jīng)營(yíng)企業(yè)收入外，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入來(lái)源主要是，山林山地荒地水面承包費(fèi)、耕地（承包地）征地補(bǔ)償費(fèi)、其他土地征地補(bǔ)償費(fèi)等。這些權(quán)利，誰(shuí)能享受，享受多少，是有成員資格的人能享受或者只能由有承包地的人單獨(dú)享受。又是由誰(shuí)來(lái)作規(guī)定。由于無(wú)法可依無(wú)章可循，那只能靠隨意性來(lái)決定了。從現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，普遍存在著這么一個(gè)問(wèn)題，一旦取得土地承包權(quán)

11、，就意會(huì)著取得了其他一切權(quán)利，而且子孫后代皆得享受；命運(yùn)倒霉（生死婚嫁不逢時(shí)）沒(méi)有取得承包地，則喪失一切，子孫后代跟著倒霉。特別是第一輪“大包干”，屬群眾自發(fā)而政府違避，分承包地的隨意性大，在很多“生產(chǎn)隊(duì)”中存在著明顯的不公平，而第二輪承包時(shí)的政策法規(guī)又規(guī)定在第一輪的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)年，使這些問(wèn)題變成合法并延續(xù)下去了。如果再?zèng)]有相關(guān)的法律來(lái)調(diào)整，那么沒(méi)有承包地的農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他權(quán)益將得不到保障。另外，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織被村民委架空后，如何規(guī)范其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因無(wú)法可依無(wú)章可循，也是個(gè)很突出的問(wèn)題，尤其是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理、收入分配問(wèn)題。從這么多年的情況看，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的收入普遍是由

12、村干自由支配，很少合理分配給全村全體經(jīng)濟(jì)組織成員。事實(shí)上村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織就變成了幾個(gè)村干的個(gè)人經(jīng)濟(jì)組織，不過(guò)，其風(fēng)險(xiǎn)則由村民來(lái)承擔(dān)。這幾年發(fā)生的用幾萬(wàn)幾十萬(wàn)甚是上百萬(wàn)元買選票的事件，可以從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。至于對(duì)財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)分配的監(jiān)督指導(dǎo)和制約問(wèn)題，人民公社時(shí)期，公社對(duì)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)分配有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任。那時(shí)的集體財(cái)務(wù)很少出問(wèn)題，分配比較公平。而今，因無(wú)法可依無(wú)章可循，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)和“生產(chǎn)隊(duì)”級(jí)（小組）、村民委對(duì)“生產(chǎn)隊(duì)”級(jí)（小組）經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)分配，只能是局外人了。這時(shí)，集體財(cái)務(wù)混亂，集      體財(cái)產(chǎn)被個(gè)人侵占、分配不公，已是個(gè)很普遍的事情了。 我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，全國(guó)億人口農(nóng)村億多。農(nóng)民集體擁有所有權(quán)的土地占全國(guó)土地.1。憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。土地承包法規(guī)定，耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十至七十年。毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將長(zhǎng)期存在。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與億農(nóng)