城管執(zhí)法工作中存在問題和對策的思考

1、安徽銅陵:城管執(zhí)法工作中存在問題和對策的思考(銅陵市政府法制辦基本情況 我市是從 2004年初開始啟動城市管理相對集中行政處罰權工作的,工作方 案經省政府法制辦批準后, 市編委于 2004年 4月正式發(fā)文成立銅陵市城市管理行政執(zhí)法局, 與銅陵市市容管理局、 銅陵市精神文明建設指導委員會辦公室一個機構、 三塊牌子, 作為市 委、 市政府負責精神文明建設、 文明城市創(chuàng)建、 市容管理以及行使城市管理相對集中行政處 罰權職能的直屬機構。 局下設城市管理行政執(zhí)法支隊, 為副縣級執(zhí)法類全民事業(yè)單位, 列入 行政序列,按照國家公務員制度進行管理。局機關核定人員編制 29名,支隊核定人員編制 70名。執(zhí)法局在

2、行使城市管理領域中的部分行政處罰權的職能主要有:城市市容和環(huán)境衛(wèi) 生、 城市規(guī)劃、 市政工程設施和園林綠化以及城市公用事業(yè)的全部處罰權, 工商行政管理中 對市場外無證攤販的管理和處罰, 公安交通管理中對機動車輛、 非機動車輛亂停亂放的管理 與處罰, 環(huán)境保護領域中對在噪聲敏感區(qū)內小五金加工業(yè)和夜間建筑施工噪聲污染的制止和 處罰以及居住小區(qū)內生活噪聲和飲食業(yè)油煙污染的制止和處罰。執(zhí)法局于 2004年 7月開始 組建, 并陸續(xù)開展城市管理領域中有關行政處罰權的相對集中工作。 到目前, 執(zhí)法局已經與 市城市規(guī)劃局、 市建委和市公安局等部門通過協(xié)商進行了部分處罰權的轉移, 已經到位的行 政處罰權有:市

3、容和環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、公用事業(yè)方面、工商管理中對無證攤販的處罰、 城市交通方面對機動車輛、非機動車輛亂停亂放的管理與處罰等。由于城管執(zhí)法支隊的前身是隸屬市建委的城建監(jiān)察大隊, 主要職能已經涵蓋了城市管理 領域中的大部分行政處罰權,因此目前執(zhí)法局和支隊正有效地履行已經到位的行政執(zhí)法職 責, 尤其是城市規(guī)劃監(jiān)察工作, 我們堅持過去有效的管理制度, 繼承和發(fā)揚好的傳統(tǒng)和作風, 使城市規(guī)劃的執(zhí)法工作未因部門職責變動而受到大的影響。 在市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面, 由于 執(zhí)法局本身就是行業(yè)主管部門, 具有行政許可和行政處罰兩項權力, 因此執(zhí)法關系比較順暢, 工作力度也較大,在爭創(chuàng)全國文明城市和日常城市管理中

4、,做出了突出成績。其次,對市場 外無證攤販的管理由于與市容管理密切相關, 市容局已經管理多年, 因此在集中行政處罰權 中沒有任何爭議, 且保持了執(zhí)法的連續(xù)性。 此外, 執(zhí)法局作為市政府的一支較規(guī)范的行政執(zhí) 法力量, 還多次出色完成市委市政府交辦的臨時性執(zhí)法任務, 在一定程度上彌補了其他部門 執(zhí)法難到位的缺陷。 如去年 4月對筆架山森林公園內違法占地建房的整治, 一周內就拆除了 多年來其他部門沒有拆除的一百多戶違法建筑物,受到市民的贊揚。出現(xiàn)的新問題 一年多來, 在實施相對集中的行政處罰權的實踐中體會到, 權力集中對 于減少扯皮和推諉、提高行政執(zhí)法效率有一定的作用,但的確又產生了新的矛盾和困難。

5、 一是易產生行政處罰權與管理權的混淆。 部分同志誤認為處罰權移交了, 原來行使處罰 權的行政部門就沒有管理職能了, 因而放松甚至放棄對這部分事項的管理。 而另一方面, 行 使相對集中行政處罰權部門的少數(shù)同志也有誤會, 認為處罰權移交了, 自覺不自覺地產生 “以 罰代許可”、“以罰代糾正”的意識,這就有可能削弱其他行政機關的行政許可機制。 二是降低了有效制止違法行為的權威。 由于行政執(zhí)法局沒有行政許可權, 對有的違法單 位來說, 缺乏有效制約措施, 使制止違法行為的權威降低, 也使通過行政權力保障行政處罰 決定的執(zhí)行受到限制。 如過去制止違法建設行為, 如當事人不服從規(guī)劃監(jiān)察人員的管理, 市 建

6、委就會通知建筑業(yè)管理和房地產開發(fā)管理的執(zhí)法人員到場聯(lián)合制止。 因施工單位和開發(fā)建 設單位顧慮自己的資質問題, 同時也顧慮可能影響到對新的建設項目的規(guī)劃許可, 大都能自 覺停止違法建設行為。 而現(xiàn)在是一家執(zhí)法, 當事人因無顧忌往往堅持違法建設行為并強行施 工,使規(guī)劃執(zhí)法受阻。三是降低了違法案件調查處理的效率。 由于對一些違法案件的查處需要調查取證, 這就 需要得到相關部門的支持和配合,尤其是涉及部分專業(yè)技術問題,更需要主管部門的鑒定,但因涉及部門責任和費用等問題而造成新的扯皮,使不少案件得不到及時處理。四是執(zhí)法力量不能適應執(zhí)法職責的要求。 由于行政執(zhí)法局職能的擴大, 執(zhí)法工作的時間 和空間都發(fā)生

7、大的延伸, 工作量明顯加大, 而執(zhí)法局的人員編制往往并不能同步增加。 因為 原有執(zhí)法單位依然存在, 而且只是執(zhí)法范圍有小的調整, 因而人員編制不可能壓縮調整到執(zhí) 法局。因此,執(zhí)法任務與執(zhí)法力量的不協(xié)調勢必影響到執(zhí)法的效果。辦法和對策 盡管存在以上問題,但相對集中行政處罰權作為一項全新的行政執(zhí)法制 度,應當堅持在實踐中總結、改進和提高。當前應當著重解決以下幾個方面的問題:在理順外部關系方面, 一是要明確部門職責。 目前是相對集中行政處罰權, 不是集中行 政許可權, 更不是集中行政管理權, 因此,執(zhí)法單位必須在法定的職權范圍內行使權利、履 行職責, 而不能超越法定執(zhí)法范圍。 要堅決糾正一些執(zhí)法隊伍

8、中存在的亂罰款和行政不作為 的錯誤。 另外在制定有關部門職責規(guī)定時就應當明確其他部門應當行使的行政管理職責, 切 不可在移交行政處罰權時把有關管理責任也一道 “移交” 了。 二是要規(guī)范行政處罰主體與相 關行政主管部門之間的工作協(xié)調制度。例如, 協(xié)助調查取證、 配合制止違法行為、 支持對違 法行為的查處等。如果不能建立一種相互支持、相互配合、相互制約的機制,那就會在實際 上損害相對集中行政處罰權的意義。 在理順層級關系方面, 要明確市級行政執(zhí)法部門與區(qū)級 管理部門之間的關系。因為依據(jù)國家有關法律、法規(guī)和規(guī)章, 對于設區(qū)城市來說, 一些行政 處罰的權力是授予市級行政機關的, 區(qū)級行政機關沒有獨立的

9、行政處罰權, 因此在集中處罰 權后, 也不可把這部分行政處罰權下放到區(qū)級機關。 例如, 城市規(guī)劃的行政處罰權法律是授 予縣級以上地方人民政府的城市規(guī)劃行政主管部門即城市規(guī)劃局, 現(xiàn)在依法轉移到新的處罰 機關城市管理行政執(zhí)法局, 這就是說, 原來不具有處罰主體資格的區(qū)級行政機關, 在部分行 政處罰權被集中后, 依然不是行政處罰的主體。 當然原來區(qū)級機關就具有的行政處罰權, 或 者新的法律法規(guī)有授權的, 應當依其規(guī)定。 如果在實行相對集中行政處罰權制度的過程中不 能明確界定兩級執(zhí)法機關的職權, 就可能造成市級城管執(zhí)法與區(qū)級城管執(zhí)法之間的矛盾和沖 突,同時也將使區(qū)級城管的行政處罰行為違法。其次, 在城管執(zhí)法主體建設方面, 要努力建設一支優(yōu)秀的學習型城管執(zhí)法隊伍。 一是要 抓緊隊伍的教育培訓。 因為新的職責和職能要求我們必須熟悉新的執(zhí)法業(yè)務, 所有執(zhí)法人員 都要掌握新的執(zhí)法本領。 雖然現(xiàn)在所有職能尚未到位, 但有關執(zhí)法培訓已經提上日程。 二是 要強化隊伍監(jiān)督管理, 要通過建立健全各項規(guī)章制度, 提高隊伍管理水平。 三是要規(guī)范行政 執(zhí)法行為。 要認真解決影響城市管理和行政執(zhí)法的一些實際問題, 堅持以人為本、 親情執(zhí)法; 堅持科學管理、文明執(zhí)法;堅持依法行政、規(guī)范執(zhí)法;堅持執(zhí)政為民、廉潔執(zhí)法,