支付結(jié)算監(jiān)管的難點、問題及對策

1、支付結(jié)算監(jiān)管的難點、問題及對策    一、實施支付結(jié)算監(jiān)管的難點及監(jiān)管中存在的問題    (一)社會信用觀念淡薄，支付結(jié)算監(jiān)管缺乏良好的信用環(huán)境。    我國社會主義市場經(jīng)濟還處在發(fā)展初期，信用制度尚不健全，信用觀念比較淡薄，信用缺失及信用扭曲的現(xiàn)象還比較嚴重。少數(shù)單位和個人為最大限度的謀取不法利益，挖空心思、絞盡腦汁逃貸、躲債、偷稅漏稅。表現(xiàn)在支付結(jié)算方面主要是利用銀行賬戶逃廢銀行債務(wù)、洗錢，金融票證詐騙，隨意拒付、無理退票以及惡意簽發(fā)空頭支票等。這些行為不僅擾亂了正常的社

2、會經(jīng)濟秩序，而且給人民銀行支付結(jié)算監(jiān)管部門增加了工作量及監(jiān)管的難度，牽扯了人民銀行大量的時間與精力。事實證明，沒有一個良好的社會信用環(huán)境，保持穩(wěn)定健康的支付結(jié)算秩序就無從談起。    (二)重視不夠，支付結(jié)算監(jiān)管缺乏強有力的認知基礎(chǔ)。    人民銀行對支付結(jié)算的監(jiān)管必須以商業(yè)銀行分支機構(gòu)的柜面審查及其系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)管理為基礎(chǔ)，片面強調(diào)人民銀行的監(jiān)管作用無助于支付結(jié)算秩序的根本好轉(zhuǎn)。目前，商業(yè)銀行部分分支機構(gòu)人員受利益驅(qū)動或迫于系統(tǒng)內(nèi)部考核獎懲制度的壓力，在辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)的過程中明顯存在重服務(wù)輕審查、重與客戶保持一團

3、和氣而忽視對客戶違反支付結(jié)算紀律行為進行控制的情況。其上級行出于同樣的目的，把更多的注意力集中到支所屬機構(gòu)存、貸款任務(wù)完成情況及經(jīng)營效益的考核上，對支付結(jié)算方面發(fā)現(xiàn)的問題常常是睜一只眼閉一只眼，有的甚至公然采取縱容教唆的態(tài)度。而作為支付結(jié)算監(jiān)管的最后一道閘門，長久以來，不少人民銀行分支行從上到下均形成了一思維定式即：金融監(jiān)管僅僅是金管、外管等少數(shù)幾個所謂“監(jiān)管”部門的事情，作為具體承擔支付結(jié)算監(jiān)管職能的會計部門，其主要工作只應(yīng)是會計核算與財務(wù)管理。在這一認識誤區(qū)的影響下，不僅例行的金融監(jiān)管工作會議會計部門被拒之門外，有時連相關(guān)制度明確要求會計部門參加的，諸如對商業(yè)銀行新設(shè)機構(gòu)的審批及牽涉到支付

4、結(jié)算內(nèi)容的現(xiàn)場檢查等活動，也難見會計人員的蹤影，嚴重影響了會計部門支付結(jié)算監(jiān)管職能的發(fā)揮。當然，這其中并不排除少數(shù)會計人員囿于陳舊觀念的束縛或抱著多一事不如少一事的消極心態(tài)，主動放棄或放松了對支付結(jié)算的監(jiān)管。觀念上的不解放與思想上的不重視是當前支付結(jié)算監(jiān)管最大的制約因素。    (三)法規(guī)制度不完善，弱化了支付結(jié)算監(jiān)管的效力。    健全完善的支付結(jié)算法律法規(guī)是支付結(jié)算正常有序進行的根本保證，是人民銀行據(jù)以實施支付結(jié)算監(jiān)管的出發(fā)點與準繩。目前，我國相關(guān)的支付結(jié)算法規(guī)尚有許多不盡完善的地方。主要表現(xiàn)在：有的法規(guī)措施可

5、操作性不強，如按票據(jù)管理實施辦法的規(guī)定，人民銀行可對企事業(yè)單位或個人違反支付結(jié)算制度的行為給予警告、記過等處罰，但在實際工作中很難執(zhí)行到位；有的法規(guī)條款與其他的法律法規(guī)相沖突，比較典型的如支付結(jié)算辦法允許人民銀行委托商業(yè)銀行對違反支付結(jié)算紀律的客戶進行直接處罰的條款與行政處罰法相沖突；信用卡管理辦法中有關(guān)公司卡使用范圍的規(guī)定與支付結(jié)算辦法不一致以及民事訴訟法規(guī)定的“公示催告”制度與票據(jù)法規(guī)定的銀行匯票劃款方式之間存在沖突等。還有的法律法規(guī)已不適應(yīng)支付結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，如1994年制定的銀行賬戶管理辦法對開戶主體、開戶條件、開戶程序、賬戶設(shè)置種類、賬戶管理手段的界定等與現(xiàn)實的經(jīng)濟生活相脫節(jié)，無

6、法滿足賬戶管理的需要。特別需要引起重視的是，至今尚有一些支付結(jié)算中的風險點及新興業(yè)務(wù)仍沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)對其加以約束，如對大額支付、電子支付工具及網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)的監(jiān)控等。由于無法可依或法制不健全，金融機構(gòu)各行其是，極易引發(fā)各種結(jié)算糾紛及資金風險，在一定程度上削弱了人民銀行支付結(jié)算監(jiān)管的效力與權(quán)威。    (四)監(jiān)管手段與監(jiān)管方式落后，制約了支付結(jié)算的監(jiān)管效率。    近幾年來，金融電子化呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的態(tài)勢，支付結(jié)算工具不斷推陳出新，支付結(jié)算手段日益現(xiàn)代化。但與此形成鮮明對照的是，人民銀行的支付結(jié)算監(jiān)管至今仍停留在傳

7、統(tǒng)的手工操作模式上，仍局限于查帳簿、翻傳票或者粗略審查商業(yè)銀行報送的各種報表，不僅效率低下，而且效果不佳，在各金融機構(gòu)會計結(jié)算普遍實現(xiàn)電子化的情況下，很難發(fā)現(xiàn)深層次的問題與隱患。由于監(jiān)管手段與監(jiān)管方式明顯滯后于科技發(fā)展與業(yè)務(wù)創(chuàng)新的步伐，支付結(jié)算監(jiān)管人員在履行監(jiān)管職能時常常感到無從下手，同時也給犯罪分子利用結(jié)算工具作案提供了可乘之機。 (五)監(jiān)管力量薄弱，削弱了支付結(jié)算監(jiān)管的力度。    就人民銀行目前的管理體制來看，中心支行及縣支行均沒有設(shè)置專門的結(jié)算管理部門，結(jié)算管理職能主要由會計部門來承擔。由于該部門還同時承擔著會計核算、財務(wù)管理甚至是國庫業(yè)務(wù)，有限

8、的人手只夠應(yīng)付日常的核算、清算等具體事務(wù)，很多情況下無暇顧及對商業(yè)銀行的支付結(jié)算業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。除此之外，監(jiān)管力量的薄弱還突出表現(xiàn)在人員素質(zhì)的欠缺上。各級行特別是基層行尤其缺少既懂經(jīng)濟、金融知識，又懂會計業(yè)務(wù)知識，既懂法律、計算機知識，又熟知商業(yè)銀行結(jié)算業(yè)務(wù)流程的復(fù)合型結(jié)算監(jiān)管人員，這無疑會影響到監(jiān)管的實際效果與權(quán)威性。    (六)執(zhí)法不嚴，查處力度不夠。    作為支付結(jié)算監(jiān)管的一個重要手段，對金融機構(gòu)及支付結(jié)算當事人違反支付結(jié)算紀律的行為進行處罰，有利于促進金融機構(gòu)規(guī)范運營，保持良好的支付結(jié)算秩序。然而，在實際

9、工作中，少數(shù)人民銀行的分支行認為實施處罰于己無益，采取息事寧人的消極態(tài)度，在決定是否處罰或如何處罰時常常避重就輕，大事化小，小事化了；有些分支行則是迫于各方面的壓力，在百般無奈之下，不得已放棄了對違規(guī)行為的處罰。由于違規(guī)不究或執(zhí)法不嚴，長此以往勢必造成金融機構(gòu)及企事業(yè)單位、個人對支付結(jié)算法律法規(guī)的漠視，最終給人民銀行的監(jiān)管權(quán)威及效果帶來不利影響。    (七)支付結(jié)算安全管理難度較大。 支付結(jié)算安全管理是支付結(jié)算監(jiān)管的一個重要組成部分。目前，不少地方的支付結(jié)算安全狀況令人擔憂。主要表現(xiàn)在：商業(yè)銀行內(nèi)控制度建設(shè)滯后，執(zhí)行不嚴，事后監(jiān)督弱化；票據(jù)防偽辯偽技術(shù)

10、落后，犯罪分子利用假票據(jù)詐騙的現(xiàn)象比較嚴重；在沒有得到人民銀行批準的情況下，商業(yè)銀行擅自推廣應(yīng)用新的業(yè)務(wù)與支付結(jié)算工具；企事業(yè)單位之間的支付結(jié)算糾紛轉(zhuǎn)嫁到商業(yè)銀行，干擾商業(yè)銀行的正常工作；電子支付工具的應(yīng)用及網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)的發(fā)展缺乏相應(yīng)的安全控制措施等。由于認識上的偏差及技術(shù)控制手段的不完善，支付結(jié)算安全管理正日益成為支付結(jié)算監(jiān)管的一大難點問題。    二、解決的措施與對策    (一)加快培育社會信用。    建立規(guī)范完善的社會信用監(jiān)控體系，抓緊開發(fā)建設(shè)包括銀行賬戶管理系統(tǒng)、

11、個人征信系統(tǒng)、支付信用監(jiān)測系統(tǒng)和支付交易監(jiān)測系統(tǒng)在內(nèi)的社會信用監(jiān)控體系，全面記錄和反映包括無理拒付票據(jù)、簽發(fā)空頭支票或利用銀行賬戶逃貸、逃債、漏稅逃稅、洗錢等不良信用信息，并在法律規(guī)范下向銀行、司法部門和經(jīng)濟活動的當事人提供信息查詢服務(wù)；強化社會輿論監(jiān)督，建立支付結(jié)算“黑名單”制度，定期向社會公布違反支付結(jié)算紀律的銀行、企業(yè)及個人名單，力爭營造一個“老鼠過街，人人喊打”的良好的信用氛圍，以促進社會信用秩序的根本好轉(zhuǎn)。    (二)轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，加強對支付結(jié)算的監(jiān)督與管理。    人民銀行結(jié)算監(jiān)管部門必須高度重

12、視商業(yè)銀行在支付結(jié)算監(jiān)管中的“過濾網(wǎng)”作用，要督促其妥善處理好服務(wù)與管理的關(guān)系，在為客戶提供熱情周到服務(wù)的同時，絕不能放松柜面監(jiān)督審查及對違反結(jié)算紀律行為的控制。要建立支付結(jié)算監(jiān)督管理目標考核及責任追究制度。人民銀行各級領(lǐng)導(dǎo)也要轉(zhuǎn)變思路，將支付結(jié)算監(jiān)管作為金融監(jiān)管及創(chuàng)建金融安全區(qū)的一個重要組成部分，在商業(yè)銀行新設(shè)機構(gòu)的審批，對商業(yè)銀行機構(gòu)的年檢以及涉及支付結(jié)算內(nèi)容的現(xiàn)場檢查等方面聽取支付結(jié)算監(jiān)管部門的意見，必要時可吸收該部門的人員直接參加。商業(yè)銀行的會計及支付結(jié)算工作達不到人民銀行制定的標準的，不予批準其新設(shè)機構(gòu)或通過年檢。支付結(jié)算監(jiān)管人員更要更新觀念，從維護經(jīng)濟及金融秩序的高度認識和理解支付

13、結(jié)算監(jiān)管工作，理直氣壯地履行監(jiān)管職責。    (三)建立健全完善的支付結(jié)算法律法規(guī)體系。 組織對支付結(jié)算方面的法律、法規(guī)及業(yè)務(wù)規(guī)章進行清理。該修改的要修改，該補充的要補充，該廢止的要廢止，確保政策的透明、統(tǒng)一與實用。對于部門業(yè)務(wù)規(guī)章有關(guān)條款與法律相沖突的，人民銀行應(yīng)根據(jù)法律對規(guī)章作適當修改；對于不同業(yè)務(wù)規(guī)章對同一指向規(guī)定不一致的，應(yīng)盡快予以統(tǒng)一；對于法規(guī)措施規(guī)定模糊的，應(yīng)以發(fā)文說明或制定實施細則等形式加以明確。為突出支付結(jié)算在社會經(jīng)濟生活中的重要地位，當務(wù)之急還應(yīng)制定并頒布包括支付結(jié)算管理條例、違反支付結(jié)算制度處罰條例、銀行賬戶管理條例及電子貨幣支付法等

14、在內(nèi)的一系列的法律法規(guī)，以進一步加強對支付結(jié)算的管理，堵塞監(jiān)管方面的法律漏洞，使人民銀行的監(jiān)管能真正做到有法可依。    (四)切實加大支付結(jié)算監(jiān)管的科技含量，提高監(jiān)管效率。    隨著支付結(jié)算業(yè)務(wù)電子化程度的逐步提高，人民銀行支付結(jié)算監(jiān)管的手段與方式必須進行變革。要建立銀行賬戶管理系統(tǒng)與同城票據(jù)交換系統(tǒng)、電子聯(lián)行(匯兌)系統(tǒng)、信貸登記咨詢系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)對支付結(jié)算狀況的實時監(jiān)測與控制，通過采集、整理和分析數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)帶有苗頭性與傾向性的問題。要善于利用網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)實現(xiàn)轄區(qū)支付結(jié)算信息的交流與共享，為金融機構(gòu)解決

15、結(jié)算糾紛、防范票證詐騙等提供虛擬平臺。    (五)改進監(jiān)管方法，建立支付結(jié)算綜合監(jiān)管體系。    建立現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合，部門監(jiān)管與社會監(jiān)督相補充的支付結(jié)算綜合監(jiān)管體系。實行重要支付結(jié)算信息定期報送制度，科學合理地確定支付結(jié)算報表的格式和內(nèi)容，確保報送信息的完整、準確和實用。定期、不定期地開展支付結(jié)算紀律執(zhí)行情況的檢查。向社會公布結(jié)算舉報電話，認真受理并妥善處理各種結(jié)算舉報，以維護正常的支付結(jié)算秩序。    (六)改革管理體制，充實支付結(jié)算監(jiān)管力量。 鑒于人民銀行分

16、行、中心支行及縣支行一級的會計部門既具有服務(wù)職能又承擔監(jiān)管職能，業(yè)務(wù)指向既對內(nèi)又對外，不利于分清職責、突出重點，可考慮改革現(xiàn)行的“倒金字塔”型的支付結(jié)算管理體制，將結(jié)算監(jiān)管職能從會計部門分離出來，在分行、中心支行及縣支行單獨設(shè)立支付結(jié)算管理處(科、股)，分別對口上一級的支付結(jié)算監(jiān)管部門開展工作。各行要選拔知識層次高、業(yè)務(wù)能力強、實踐經(jīng)驗豐富的同志從事支付結(jié)算監(jiān)管工作，必須強化支付結(jié)算管理人員專業(yè)知識的培訓，全面提高結(jié)算管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和理論修養(yǎng)。    (七)執(zhí)法必嚴，違法必究。    人民銀行各級機構(gòu)必須充分認

17、識違法不究、執(zhí)法不嚴、厚此薄彼對今后支付結(jié)算監(jiān)管工作可能帶來的不利影響，應(yīng)立足長遠，顧全大局，敢于動真碰硬，依法辦事。要建立結(jié)算監(jiān)管監(jiān)督制約機制，由監(jiān)察、內(nèi)審等部門組成結(jié)算監(jiān)管評議小組，定期或不定期對結(jié)算監(jiān)管部門的工作進行檢查，并堅決追究徇私枉法、消極執(zhí)法監(jiān)管人員的責任；要制定和完善切乎實際的取證程序與處罰措施，便于結(jié)算監(jiān)管部門的操作。如應(yīng)允許監(jiān)管人員使用錄音攝像器材現(xiàn)場取證，對企事業(yè)單位或個人違反支付結(jié)算紀律的行為，可給予停止其辦理某一項或全部結(jié)算業(yè)務(wù)的處罰等。只有當處罰給當事人造成的損失遠遠大于違法所帶來的利益時，法律條文才能真正體現(xiàn)出它的威嚴，才能有效打擊和遏制頂風作案、鋌而走險者的囂張氣焰。    (八)重視并加強支付結(jié)算安全管理。    支付結(jié)算安全管理對于保障銀行和客戶資金安全具有十分重要的作用。針對當前犯罪分子利用支付結(jié)算憑證及票據(jù)進行詐騙十分猖獗的狀況，人民銀行要經(jīng)常性的對商業(yè)銀行