淺論我國(guó)交通行政管理體制改革

1、淺論我國(guó)交通行政管理體制改革摘要本文主要闡述現(xiàn)有交通行政管理體制的現(xiàn)狀，及這種體制給交通業(yè)的發(fā)展帶來的不便，并總結(jié)我國(guó)一些交通體制改革的內(nèi)容，提出自己的幾點(diǎn)看法。關(guān)鍵詞 交通體制 改革 管理模式 中國(guó)作為世界上人口和城市最多的國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)的不斷加快，交通建設(shè)也越來越繁華，相應(yīng)的交通系統(tǒng)也存在越來越多的問題，特別是近年來隨著轎車大規(guī)模進(jìn)入家庭后，中國(guó)城市交通問題日益嚴(yán)峻，已經(jīng)成為許多城市所面臨的難題之一1。然而，通過不斷的實(shí)踐證明，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到要改變現(xiàn)有的交通問題，決不能把注意力集中于改善交通“硬件”如道路、立交橋、交通附屬設(shè)施及其用地等，而應(yīng)同時(shí)給予交通“軟件”交通規(guī)劃、交

2、通需求管理、交通管理、交通決策及其機(jī)制等給以足夠重視，只有“軟硬”兼施，才有可能找到解決城市交通難題的途徑。1. 中心城市交通行政管理體制的現(xiàn)狀 改革開放以來，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的總體要求，中心城市不斷推進(jìn)交通行政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開，部分中心城市還初步建立了“城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責(zé)關(guān)系不順的問題，交通行政管理的職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐，交通運(yùn)輸?shù)恼w服務(wù)水平得到明顯提高。目前總體上形成了三種管理模式2。模式一：傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對(duì)交通運(yùn)輸實(shí)施“多

3、部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等，共有18個(gè)城市。模式二：城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化管理模式，由交通部門對(duì)公路和水路客貨運(yùn)輸、城市公交和市域范圍內(nèi)的道路客運(yùn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，如沈陽(yáng)、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共有8個(gè)城市。模式三：“一城一交”綜合管理模式，即由交通部門對(duì)交通運(yùn)輸規(guī)劃、道路（城市道路和公路）和水路運(yùn)輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，及市域內(nèi)的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調(diào)等進(jìn)行統(tǒng)一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共有10個(gè)城市。2.我國(guó)現(xiàn)行交通體制的弊端2.1 現(xiàn)有交通執(zhí)法體制需要改進(jìn)問題 現(xiàn)行交通行政執(zhí)法體制中, 各地方交通主管部門的區(qū)域性“塊”與各執(zhí)法門類垂

4、向的“條”相對(duì)獨(dú)立, 在交通行政執(zhí)法中,各行其是, 自我封閉, 存在著條塊分割現(xiàn)象: 一是條與條分隔,“依法”直屬設(shè)立于各級(jí)交通行政部門下的各執(zhí)法機(jī)構(gòu), 相互間缺乏有效協(xié)調(diào); 二是條于塊分割, 盡管是在同一交通系統(tǒng)內(nèi), 但多數(shù)執(zhí)法門類都“依法”建立了從中央到地方上下對(duì)應(yīng)的“條”式機(jī)構(gòu), 結(jié)果是客觀上強(qiáng)化了各執(zhí)法門類的“條”, 加固了多頭分散執(zhí)法體制; 三是“塊”與“塊”分割, 在全國(guó), 交通行政法被各塊“依法”分割而不統(tǒng)一, 以及存在地方法規(guī)超前于交通部規(guī)章的局面。這些情況是中央政府的政策能量與效力逐層耗散造成的。在現(xiàn)行的體制當(dāng)中, 每一層級(jí)都有其產(chǎn)生正熵的機(jī)制, 這就造成中央權(quán)威和中央政策能

5、量逐層遞減。在這一過程, 管理熵會(huì)逐漸增加, 管理效率會(huì)遞減。執(zhí)法體制的膨脹、老化, 必然會(huì)使體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)性磨擦系數(shù)加大, 從而產(chǎn)生內(nèi)耗、能量衰退, 反應(yīng)能力減弱3。2.2我國(guó)現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端目前我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理是集建、養(yǎng)、管、征為一體，公路管理部門既行使部分政府管理職能，又承擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)具體作業(yè)，同時(shí)還負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查，這種體制在很大程度上還是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和公路交通事業(yè)的迅速發(fā)展，它的弊端也表現(xiàn)得越來越明顯，目前這些弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：維持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，事企不分，管養(yǎng)不分，不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求；養(yǎng)護(hù)隊(duì)

6、伍機(jī)構(gòu)臃腫，人員素質(zhì)低，難以適應(yīng)公路發(fā)展的新形勢(shì)；管理方式陳舊，效益低下；養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度低，養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平低；養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，公路超期服役現(xiàn)象相當(dāng)普遍4。2.3道路交通管理體制的弊端現(xiàn)行的運(yùn)輸管理政策不適應(yīng), 交通運(yùn)輸行業(yè)的安全生產(chǎn)管理弱化。隨著廣大農(nóng)民、個(gè)體加入道路交通運(yùn)輸業(yè), 道路交通運(yùn)輸?shù)慕M織形式發(fā)生根本變化。專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)逐漸萎縮和轉(zhuǎn)型, 實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)使企業(yè)內(nèi)部安全管理名存實(shí)亡個(gè)體運(yùn)輸已占據(jù)了運(yùn)輸主要市場(chǎng), 但個(gè)體運(yùn)輸一直沒有納入交通運(yùn)輸主管部門安全生產(chǎn)行業(yè)管理的范圍, 缺乏有效的管理, 成為交通事故多發(fā)群體5。24 交通安全管理體制弊端 中國(guó)目前的道路交通安全狀況不容樂觀。1999年全

7、國(guó)公安交通警察部門共受理道路交通事故 412860 起, 造成83529 人死亡, 286080 人受傷, 直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)212401 萬(wàn)元, 萬(wàn)車死亡率為1515。交通事故死亡人數(shù)列世界第一位, 萬(wàn)車死亡率接近于發(fā)達(dá)國(guó)家的10倍?，F(xiàn)行的道路交通安全管理體制存在以下根本性的問題：道路交通安全概念不清，不能形成全國(guó)統(tǒng)一的道路交通安全法規(guī)體，在行使職能過程中存在部門利益驅(qū)動(dòng)6。3. 交通行政管理體制改革3.1 港口行政管理體制改革 當(dāng)今港口行政體制需要進(jìn)一步深化改革,以解決港口面臨諸多問題。一是從全國(guó)港口來看, 港口行政管理部門編制名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、行政規(guī)格、編制員額、管理職權(quán)等不統(tǒng)一、不

8、規(guī)范, 五花八門。二是港口法明確港口公共基礎(chǔ)設(shè)施, 建設(shè)和維護(hù)、工程質(zhì)量監(jiān)督、規(guī)費(fèi)征收等屬港口行政管理職能, 但由于港口法相關(guān)配套規(guī)章滯后,故港口行政部門執(zhí)行港口法難以適從, 港口行政部門管理職責(zé)在很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣咧С?。有許多港口在操作港口法過程中遇到港口規(guī)費(fèi)征收難度大, 港口建設(shè)費(fèi)分配不合理等問題。三是港口規(guī)劃、岸線和陸域、水域使用審批時(shí)過長(zhǎng), 往往港口行政服務(wù)步在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展之后,造成一些港口工程項(xiàng)目未經(jīng)審批就已開工, 竣工不經(jīng)驗(yàn)收就先投產(chǎn)試生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。港口行政管理部門看在眼里, 但又缺乏管理權(quán)限, 在港口管理上顯得乏力, 根本問題在于港口管理體制。 港口體制改革完善, 應(yīng)著力建

9、設(shè)服務(wù)型政府港口部門當(dāng)今, 改革港口行政管理體制，有以下方式。一是要按照港口法理順港口行政管理部門稱謂。統(tǒng)一稱謂是一個(gè)行業(yè)規(guī)范化的要求, 也是管理規(guī)范的重要標(biāo)志。二是要按照港口法盡快理順港口行政管理部門編制統(tǒng)一。改革完善港口行政管理體制、管理機(jī)制不是為了趕時(shí)髦, 適合政治口味, 而是在解放思想科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下, 順適市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)。三是港口規(guī)費(fèi)征收應(yīng)為政府投資港口公共設(shè)施提供穩(wěn)定資金。港口規(guī)費(fèi)征收意義重大, 既解決政府口岸和港口公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)與管理的資金,而且維護(hù)港口經(jīng)營(yíng)秩序, 這是亟待解決的大事情。四是中央、省對(duì)各地重要港口建設(shè)項(xiàng)目的審批要加快要放寬7。3.2 高速公路管理體制改革3

10、.2.1 高速公路管理體制存在的問題 高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制存在的許多問題，由于運(yùn)營(yíng)管理滯后、投入不足, 有些路即將通車才開始研究管理問題, 使管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、機(jī)構(gòu)配備及管理制度不能及時(shí)到位, 增加了運(yùn)營(yíng)管理的調(diào)整時(shí)間, 造成了先進(jìn)的管理設(shè)備與管理體制的不協(xié)調(diào)、與相關(guān)的政策不協(xié)調(diào)等諸多問題, 對(duì)我國(guó)高速公路的發(fā)展造成了十分不利的影響8。 高速公路養(yǎng)護(hù)體制也存在的主要問題，根據(jù)有關(guān)報(bào)告:“維修不足幾乎是發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施提供者的普遍性且代價(jià)高昂的失誤。例如, 維修良好的鋪設(shè)道路路面在重新鋪設(shè)之前應(yīng)能使用1015 年, 但缺少維護(hù)能使它在使用一半的時(shí)間后就嚴(yán)重?fù)p壞。世界銀行援助的道路維護(hù)項(xiàng)目

11、的收益率幾乎比道路建設(shè)項(xiàng)目高出一倍。在過去10 年中, 用于及時(shí)維護(hù)的120 億美元支出可能節(jié)省了非洲用于道路重建的450 億美元支出?！比欢? 在目前高速公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入上, 各地都不同程度上表現(xiàn)投入不足。 高速公路投融資體制也存在著問題，一是項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán), 在全國(guó)的高速公路建設(shè)和管理方面出現(xiàn)了缺乏統(tǒng)一管理、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和管理力度不到位等現(xiàn)象,使一些地方在高速公路融資的動(dòng)機(jī)和機(jī)制上出了問題。二是產(chǎn)權(quán)事實(shí)上虛置, 高速公路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是目前我國(guó)各高速公路的主要管理模式, 而在各地的具體操作中大量的情況是融資主體和建設(shè)經(jīng)營(yíng)主體也是分離的。三是缺乏退出機(jī)制。3.2.2 高速公路管理體制

12、改革的幾點(diǎn)建議 認(rèn)真規(guī)范收費(fèi)公路管理。一是按照收費(fèi)公路管理?xiàng)l例的規(guī)定, 抓緊研究統(tǒng)貸統(tǒng)還制度的實(shí)施問題。二是要積極爭(zhēng)取政府支持, 通過政府回購(gòu)、統(tǒng)貸統(tǒng)還等措施,解決普通公路收費(fèi)站點(diǎn)過多和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高的問題, 減輕社會(huì)和群眾負(fù)擔(dān)。三是要嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的設(shè)立和管理。凡設(shè)立經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路, 都應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式, 按照公開、公平、公正的原則選擇投資者, 做好資產(chǎn)評(píng)估和審批, 不得違規(guī)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)。在投資或轉(zhuǎn)讓協(xié)議中, 要明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行的養(yǎng)護(hù)義務(wù)、提供的通行服務(wù)和安全要求。四是要提高收費(fèi)公路管理工作中的透明度。在設(shè)置收費(fèi)公路、制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限時(shí), 要采取聽證、公開征集意見等方式,

13、廣泛聽取社會(huì)公眾的意見, 使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué), 更合理, 更有利于收費(fèi)公路的健康發(fā)展。 完善特許經(jīng)營(yíng)管理。為了進(jìn)一步完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)管理, 需要盡早出臺(tái)有關(guān)高速公路特許經(jīng)營(yíng)的管理辦法, 在推行高速公路特許經(jīng)營(yíng)還要有創(chuàng)新性的新思路?？梢越梃b意大利的模式9。 實(shí)現(xiàn)政企分離, 改革政府監(jiān)管模式。李慶瑞10 結(jié)合國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家高速公路政府監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn), 提出, 政企分離是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高速公路監(jiān)管關(guān)鍵性的一步; 通過成立獨(dú)立的高速公路政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)公司的總體指導(dǎo)和具體監(jiān)管; 采用招投標(biāo)方式確定獲得高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者; 監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)注重發(fā)展新的監(jiān)管體制并在監(jiān)管過程中盡可能兼顧高速公路的

14、網(wǎng)絡(luò)性和社會(huì)公益性。 創(chuàng)立融資退出機(jī)制, 防范投融資風(fēng)險(xiǎn)要控制風(fēng)險(xiǎn)就要建立相關(guān)的政策法規(guī)體系, 制定相應(yīng)的配套措施, 制定風(fēng)險(xiǎn)退出的標(biāo)準(zhǔn), 退出的程序和退出的路徑等。只有建立完善的健康的機(jī)制, 才能改善高速公路融資市場(chǎng)結(jié)構(gòu), 使高速公路融資市場(chǎng)的進(jìn)入和退出機(jī)制發(fā)揮正常功能, 優(yōu)化高速公路融資主體的總體素質(zhì), 提高高速公路公司的營(yíng)運(yùn)質(zhì)量, 維護(hù)公平、高效、透明的融資市場(chǎng)秩序, 建立高速公路融資退出機(jī)制是高速公路融資市場(chǎng)化發(fā)展的必然選擇, 也是高速公路融資健康發(fā)展的重要標(biāo)志11。3.3 水運(yùn)管理體制改革3.3.1船舶檢驗(yàn)管理體制改改革開放前, 我國(guó)船檢業(yè)務(wù)線一直由國(guó)家船檢局負(fù)責(zé)。1986年, 國(guó)家

15、船檢局下屬的船檢部門開始作為獨(dú)立法人, 以中國(guó)船級(jí)社的名義開展業(yè)務(wù), 1988年成為國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)的正式會(huì)員。1999年8月, 國(guó)家進(jìn)一步明確中國(guó)船檢局與中國(guó)船級(jí)社實(shí)行“ 局社、政事分開” , 船檢局與中國(guó)港監(jiān)局海監(jiān)局合并組建國(guó)家海事局, 行使對(duì)船檢業(yè)務(wù)的政府管理職能中國(guó)船級(jí)社則承擔(dān)船舶及海上設(shè)施的具體檢驗(yàn)和分工。 從此中國(guó)船級(jí)社正式劃出水運(yùn)政府系列。3.3.2 水上安全管理體制改革針對(duì)我國(guó)水上安全管理體制層次不清、事權(quán)不明的現(xiàn)象,2000年6月, 國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了水上交通安全監(jiān)督管理體制改革施方案, 重新界定了中央與地方的水域管轄分工, 實(shí)行“ 一水一監(jiān)、一港一監(jiān)” 管理體制沿海包括島嶼海域和港

16、口、對(duì)外開放水域、主要跨省區(qū)內(nèi)河長(zhǎng)江、珠江、黑龍江干線及港口, 由交通部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理除上述水域之外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等其他水域的水上安全監(jiān)督工作, 由省區(qū)直轄市政府負(fù)責(zé)。根據(jù)上述方案, 交通部在沿海和內(nèi)河干線沿岸省區(qū)市陸續(xù)建立了長(zhǎng)江海事局與省市地方海事局, 由國(guó)家海事局實(shí)施垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。3.3.3水運(yùn)行業(yè)管理體制改革改革開放以來, 交通部水運(yùn)管理主管司局曾經(jīng)過數(shù)次調(diào)整.20世紀(jì)90年代中期, 交通部撤銷運(yùn)輸管理局, 分設(shè)水運(yùn)司與公路司, 分別主管全國(guó)的水運(yùn)與公路行業(yè)。2000年, 交通部下發(fā)文件, 進(jìn)一步明確各司局的主要職責(zé)和分工。其中, 水運(yùn)司作為我國(guó)水運(yùn)行業(yè)主管司局, 其主要職責(zé)共

17、計(jì)項(xiàng), 涉及水運(yùn)立法工作, 水運(yùn)行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究工作, 水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理工作, 水運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)人、資質(zhì)審核、經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)費(fèi)管理工作, 引航、理貨的行業(yè)管理工作, 等等。在處理相關(guān)司局職責(zé)交叉或分工的意見中, 明確了引航的行業(yè)管理由水運(yùn)司負(fù)責(zé), 海事局實(shí)施對(duì)弓航員的管理水運(yùn)口岸開放由水運(yùn)司提出開放計(jì)劃的審定意見, 海事局負(fù)責(zé)口岸審批管理工作12。3.4 中國(guó)鐵路管理體制改革 建立了鐵路局直管站段體制。我國(guó)鐵路設(shè)施的這次管理體制改革，撤銷了所有41 個(gè)鐵路分局，并根據(jù)鐵路網(wǎng)布局和客流貨流集散的實(shí)際情況，從優(yōu)化運(yùn)力資源配置，提高運(yùn)輸效率出發(fā)，新成立了太原、西安、武漢3 個(gè)鐵路局。加上原有的15 個(gè)

18、鐵路局（公司），全國(guó)鐵路共設(shè)立18 個(gè)鐵路局（公司），所有鐵路局（公司）實(shí)行直接管理站段的體制。 實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制。早在1994 年，鐵道部就開始了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)工作，在運(yùn)輸、工業(yè)、施工系統(tǒng)選擇了11 個(gè)試點(diǎn)企業(yè)，其中包括2 個(gè)鐵路運(yùn)輸公司，將大連鐵路分局改制為有限責(zé)任公司，將廣深鐵路公司改造為股份有限公司。這次改革在建立法人治理結(jié)構(gòu)、調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部管理、強(qiáng)化市場(chǎng)營(yíng)銷等方面，進(jìn)行了探索和實(shí)踐。一是鐵道部實(shí)施了主輔分離、輔業(yè)改制改革，二是在投融資體制改革方面取得重大突破13。 3.5 民航體制改革民航當(dāng)前改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政企關(guān)系，使政府的管理職能由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主，也就是把屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)實(shí)在在地、毫無(wú)保留地歸還給企業(yè)，同時(shí)依法行政，強(qiáng)化宏觀管理職能，并努力管住、管好政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，通過經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合方法來規(guī)范企業(yè)行為，對(duì)企業(yè)的違規(guī)、違法行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)朝著安全、高效和健康的方向發(fā)展14。 隨著我國(guó)入世以來，原有的交通體制已不能和國(guó)際接軌，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且原有的體制也存在著許多弊端。通過對(duì)交通體制的改革，可以促進(jìn)交通體制和諧發(fā)展，利國(guó)利民，為我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：1 何玉宏.中國(guó)城