地方財政風(fēng)險類型和防范

1、地方財政風(fēng)險類型和防范        地方財政風(fēng)險是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的矛盾在財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn),是指由于財政運(yùn)行所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、體制環(huán)境、政策環(huán)境和融資環(huán)境變動,而導(dǎo)致政府無力提供社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的最基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以及對法律所規(guī)定的政府支付責(zé)任的大規(guī)模違約(如政府債務(wù)違約、拖欠公務(wù)人員工資及養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)貼等等)的可能性。     正確認(rèn)識地方財政風(fēng)險,應(yīng)首先了解風(fēng)險的種類,辨別不同類型財政風(fēng)險對地方社會帶來隱患的大小,從而便于采取相應(yīng)措施進(jìn)行防范和化解。一般來說,地方

2、財政風(fēng)險主要包括以下幾種:    財政收入風(fēng)險    衡量財政收入風(fēng)險大小的一個重要指標(biāo)是財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,目前我國這一指標(biāo)很不樂觀。首先,在相當(dāng)一部分地區(qū),已無力維持機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),長此以往,勢必對社會的長期穩(wěn)定帶來隱患。其次,由于國家財力有限,履行公共性支出責(zé)任力不從心,有的甚至連最低限度的資金需求也不能保證,這對我國社會經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展是極其不利的。再次,隨著國家財力集中度的下降,財政投資日益弱化。    財政支出風(fēng)險    財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重

3、是衡量財政支出風(fēng)險大小的一個重要指標(biāo)。我國財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重一直呈下降趨勢,1980年為27.19%,1990年降到16.63%,1998年再降到12.11%,而發(fā)達(dá)國家的這一指標(biāo)卻是不斷上升的。    財政支出風(fēng)險除了表現(xiàn)在財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重上外,還表現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)的不合理上。一方面存在支出“越位”現(xiàn)象。目前在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期,政府財政仍承擔(dān)了應(yīng)由市場承擔(dān)的支出(如國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼、居民價格補(bǔ)貼、國有企業(yè)挖潛改造資金等),形成了財政支出的“越位”;另一方面,存在支出“缺位”的現(xiàn)象。財政應(yīng)承擔(dān)的支出(如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、

4、農(nóng)業(yè)、社會保障等),卻因財力不足而無法予以保證,致使這些方面的發(fā)展一直滯后,嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展,形成了財政支出的“缺位”。    財政制度性風(fēng)險    財政制度性風(fēng)險表現(xiàn)在兩方面,一方面,不規(guī)范的收費(fèi)越來越多,預(yù)算外資金占財政收入的比重也越來越高。政府部門通過收費(fèi)形成了越來越多的預(yù)算外收入,以此解決財政及經(jīng)費(fèi)困難,造成了分配秩序的混亂,形成了一定的社會穩(wěn)定風(fēng)險;另一方面,財政收入的水分越來越大。一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢,但稅收任務(wù)很重,為了保證任務(wù)的完成,一些征收部門采取了不規(guī)范甚至違法的方法,如“空轉(zhuǎn)”寅吃卯糧、貸款交稅以

5、及包稅等。以上兩方面的問題都是因?yàn)橹贫壬系穆┒炊a(chǎn)生的,其造成的風(fēng)險,不僅僅是財政收入的流失和財政秩序的混亂等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險,更重要的是,影響了法律的尊嚴(yán),增加了人民的負(fù)擔(dān)。    債務(wù)風(fēng)險    目前來看,債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為地方財政風(fēng)險的主要形成原因。    地方政府債務(wù)風(fēng)險的來源很多方面的,既有直接型債務(wù)風(fēng)險,又有或有型債務(wù)風(fēng)險;既有外債風(fēng)險,又有國債風(fēng)險;既有糧食流通資金運(yùn)行風(fēng)險,又有社會保障資金運(yùn)行風(fēng)險。地方政府舉債的負(fù)面效應(yīng)是顯而易見的,表現(xiàn)在:(1)舉債規(guī)模較大,財政負(fù)擔(dān)增加。目前,不少地方政府舉債都

6、已經(jīng)超過了本級財政的承受能力,如果不加以控制,那么到一定程度或一定時期,其中一些債務(wù)會要求“最后償債機(jī)構(gòu)”財政部門來承擔(dān),這便使本來已經(jīng)十分困難的地方財政雪上加霜。(2)地方政府信用降低,舉債成本提高。隨著各部門債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其資產(chǎn)負(fù)債率和償債率提高,舉債成本也相應(yīng)提高。從有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看,政府債務(wù)較單一,以銀行貸款為主,雖然可利用政府的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)借款計劃,但這會因發(fā)生暫時的拖欠而損害政府的信用。(3)省級政府調(diào)控難度增加。各市縣政府債務(wù)的規(guī)模失控,當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時,市縣財務(wù)不能解決,就需要上級政府協(xié)調(diào),從而加大了省級政府的負(fù)擔(dān)。另一方面,各市縣債務(wù)是省債務(wù)的重要組成部分,其規(guī)模若不加以控制

7、,省級政府的調(diào)控難度將加大。    從長期來看,發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級,開辟新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)是防范和化解地方政府債務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本所在。但由于受資金、技術(shù)、市場、人才、信息等因素的制約,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個長期的歷史過程,因此,在短期內(nèi)防范和化解地方政府債務(wù)的重要一環(huán),甚至可以說是關(guān)鍵一環(huán),是要完善制度保障。    轉(zhuǎn)變政府職能。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是一種市場與政府干預(yù)有效結(jié)合的、統(tǒng)一的運(yùn)行模式,改革的目標(biāo)是讓市場在資源配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,政府的職能是規(guī)范、組織和完善市場,在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用,為社會經(jīng)濟(jì)

8、發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此,在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史時期,要強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管,而不是直接參與,要重新界定政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用,規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和方式,這包括干預(yù)范圍的適當(dāng)縮小,從“無所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”,從“過度干預(yù)(越位)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)(定位)”,從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域的“缺少干預(yù)(缺位)”轉(zhuǎn)向“加強(qiáng)干預(yù)(到位)”;同時實(shí)現(xiàn)干預(yù)手段從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接控制為主,干預(yù)由基于“人治”轉(zhuǎn)向“法治”,提高干預(yù)的透明度和有效性,減少干預(yù)過程中的“尋租”現(xiàn)象,消除或減少地方政府債務(wù)的形成機(jī)制。    改革國有企業(yè)。國有企業(yè)改革

9、中出現(xiàn)的一些棘手的問題,如企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中的債務(wù)問題、大規(guī)模下崗失業(yè)問題等,都需要政府加以解決,成為地方或有負(fù)債產(chǎn)生的重要來源。因此,要加大國有企業(yè)改革力度,通過有效的產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化,解決國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體“虛位”的問題,形成新的、高效率的資源配置格局,解決國有企業(yè)缺乏有效的約束激勵機(jī)制和委托代理成本過高的問題。    規(guī)范政府擔(dān)保行為,使擔(dān)保合約最小化。嚴(yán)格執(zhí)行擔(dān)保法,規(guī)范政府擔(dān)保行為,嚴(yán)格控制擔(dān)保的范圍,控制擔(dān)保事項的決策權(quán),明確政府擔(dān)保的原則、條件、范圍、責(zé)任以及有效的政府擔(dān)保的執(zhí)行機(jī)制、控制機(jī)制和責(zé)任處理機(jī)制。  

10、60; 對于現(xiàn)階段的地方政府擔(dān)保而言,地方政府要對被擔(dān)保地方的自有資金比例做出要求,對其融資額度進(jìn)行限制,要求其實(shí)行償債準(zhǔn)備金制度,以及建立政府追索權(quán)制度等,減小地方政府擔(dān)保所帶來的風(fēng)險。    完善社會保障體制。要按照保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則,尊重地區(qū)差異的原則,兼顧公平與效率的原則,國家、企業(yè)、個人共同分擔(dān)的原則,普遍覆蓋的原則,社會保障與商業(yè)保險相結(jié)合的原則,政府行政管理與社會保障基金運(yùn)營相分開的原則逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的社會保障體系,實(shí)現(xiàn)勞動力市場化,推動國有企業(yè)改革與發(fā)展。    改革財政管理體制。財政是政

11、府理財?shù)牟块T,財政風(fēng)險的最終承擔(dān)者,財政管理的水平直接關(guān)系到財政風(fēng)險的防范和化解能力,要按照公共財政的基本原則改革現(xiàn)行的財政管理體制,努力提高財政收入占GDP的比重。    改革現(xiàn)行的財政收入征管機(jī)制。首先,要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和稅源的分布狀況合理布局和健全稅收征管機(jī)構(gòu),形成完整的稅收征管網(wǎng)絡(luò)。同時,在各級稅務(wù)部門普遍建立和不斷完善目標(biāo)管理責(zé)任制;其次,要建立稅收控制和信息系統(tǒng),準(zhǔn)確、全面、及時掌握稅源分布和增減變動情況,加強(qiáng)對稅收源頭控制和嚴(yán)密監(jiān)督,做到及時足額把應(yīng)納稅金收繳入庫,杜絕納稅過程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象;再次,要強(qiáng)化稅收監(jiān)督檢查力度,加大對稅收征管過程中違

12、法行為的查處力度。    改革預(yù)算管理體制。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式是基數(shù)加增長的模式,存在預(yù)算資金浪費(fèi)、預(yù)算編制時間短、資金分配交叉分散、預(yù)算內(nèi)外資金兩張皮、財政內(nèi)部預(yù)算編制分散等問題。要克服這些問題,必須建立和推廣以部門預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算為基本內(nèi)容的預(yù)算管理體制改革,以提高預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性,增強(qiáng)預(yù)算剛性和預(yù)算資金的使用效益,提高政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和宏觀調(diào)控能力。    改革支出管理體制。目前,地方財政面臨支出剛性增長的壓力,預(yù)算軟約束現(xiàn)象比較普遍,造成防范和化解地方財政風(fēng)險的財力基礎(chǔ)十分脆弱,為此要改革支出管理體制,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),嚴(yán)格預(yù)算支出管理。一是要硬化預(yù)算約束,增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性。按照預(yù)算法的規(guī)定,財政預(yù)算一經(jīng)人代會批準(zhǔn),非經(jīng)法定程序不得隨意增加和調(diào)整,要嚴(yán)格按