形成促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制

1、形成促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制 促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是新世紀(jì)新階段加強和改善宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會必須完成的重大任務(wù)。十六大以來，黨中央國務(wù)院站在經(jīng)濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，實施了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策措施，著力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題城鄉(xiāng)關(guān)系得到了明顯改善。但是，嚴(yán)峻的現(xiàn)實和發(fā)展的需要都表明，它離實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)和構(gòu)建社會主義和諧社會要求還有相當(dāng)大的差距。特殊的國情和經(jīng)濟發(fā)展階段決定了必須堅定不移地將促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為未來宏觀調(diào)控政策的基本取向之一，采取更加切實有效的統(tǒng)籌措施，推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，保障我國改革

2、開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進。 一、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的基本內(nèi)容和目標(biāo) 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策上。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是相對于城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)”而言的，它要求以統(tǒng)籌為手段實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，放到整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度綜合考慮，從體制政策和法律法規(guī)上改變“重城市、輕農(nóng)村。先市民、后農(nóng)民”的做法，合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的投入支持力度，著力改變目前存在著“城市腿長、農(nóng)村腿短”的發(fā)展局面，加快轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。過多的農(nóng)村人口與有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的矛盾，是我國“三農(nóng)”問題成為難題的根源。在解決溫飽問題

3、的階段，“三農(nóng)”問題也許可以在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的內(nèi)部解決，而在全面建設(shè)小康社會的新階段，解決“三農(nóng)”問題則必須超越農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的層面。 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實質(zhì)是城鄉(xiāng)居民擁有平等的發(fā)展機會，享受均等的基本公共服務(wù)，促進城鄉(xiāng)關(guān)系由城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代一元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。值得注意的是，城鄉(xiāng)一體化，并不是指城鄉(xiāng)面貌的一樣化，而是指城鄉(xiāng)發(fā)展在體制制度上的統(tǒng)一化。 (一)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的基本內(nèi)容 1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展思路，從城鄉(xiāng)分割、差別發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互通、協(xié)調(diào)發(fā)展，把工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕

4、、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。樹立以人為本的發(fā)展觀和政績觀，把改善民生作為發(fā)展的第一要義，把增加城鄉(xiāng)居民收入、提高生活質(zhì)量和健康水平、改善生態(tài)環(huán)境作為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質(zhì)利益、政治利益、文化利益和生態(tài)利益作為加快發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。 2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，是制約廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要條件。具體工作中，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，把城鄉(xiāng)作為一個整體，搞好城鄉(xiāng)布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，著力形成中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村一體化規(guī)劃體系。加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，促進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。在加強硬件建設(shè)規(guī)劃的同時，還

5、要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)，重點在加快發(fā)展農(nóng)村的教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，為逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化創(chuàng)造必要的條件。 3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 要建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展機制，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)，促進農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促進土地向規(guī)模農(nóng)戶集中，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進城市社會服務(wù)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進城市文明向農(nóng)村輻射，提升農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的水平。 4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制改革 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及整個經(jīng)濟社會管理構(gòu)架的重組和社會利益格局的調(diào)整，核心是按照社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，改變城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，對工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和整個國民經(jīng)濟收入分配關(guān)系進行全局性、戰(zhàn)

6、略性調(diào)整，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制和運行機制。重點是要突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經(jīng)濟體制的殘留影響，保護農(nóng)民利益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地制度、社會保障制度等，給農(nóng)村居民平等的發(fā)展機會、完整的財產(chǎn)權(quán)利和自由的發(fā)展空間，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，促進城鄉(xiāng)要素自由合理有序公平流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化的配置。 (二)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的目標(biāo) 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的總體目標(biāo)，就是在快速推進國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，不能以大量犧牲農(nóng)民的利益為代價，以農(nóng)村的破敗、農(nóng)業(yè)的衰落、農(nóng)民的破產(chǎn)為成本，也不能一味地保護傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和單純地維護農(nóng)民利益，而

7、是要延續(xù)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的正常進程，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展繁榮。主要體現(xiàn)在以下六個方面： 1、不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會制度得到基本廢除 制度合理化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要目標(biāo)。其主要表現(xiàn)就是農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)資源進入鄉(xiāng)村的體制機制基本消除，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間能夠自由有序流動，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素價格“剪刀差”不斷縮小。 2、城市化推進速度保持在一個比較合理的范圍內(nèi) 實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑是走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，既要保持城鎮(zhèn)化有一個必要的推進速度，更要防止過快傾向的出現(xiàn)。在人口總量持續(xù)增長的條件下，城鎮(zhèn)人口的增長率要與經(jīng)濟社會許可和資源環(huán)境可以承受

8、的能力相適應(yīng)，土地城市化與人口城市化在速度上要相當(dāng)，具體看，城鎮(zhèn)化水平控制在年增1個百分點水平，耕地總量近期保持在18億畝左右，糧食自給率保持在90以上是基本適當(dāng)?shù)摹?3、二元結(jié)構(gòu)系數(shù)不斷縮小 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件是推進中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志就是二元結(jié)構(gòu)系數(shù)的不斷縮小。在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)機制的作用下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備水平和資本有機構(gòu)成得到有效提高，農(nóng)業(yè)剩余勞動力能夠順暢地向外部轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)明顯改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率得到相應(yīng)提高，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比率提高到1：2以上。 4、城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷縮小 這是城鄉(xiāng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

9、的最基本最直觀的目標(biāo)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須不斷縮小目前嚴(yán)重過大的城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距，并將真實差距水平控制在2：1以內(nèi)。 5、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化 基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。要基本改變公正財政資源過分集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市的狀況，建立起統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民享受的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和基本社會保險等公共服務(wù)實現(xiàn)基本均等化，城鄉(xiāng)居民生活條件基本同質(zhì)化。 6、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多樣性現(xiàn)代功能發(fā)揮充分 充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多樣性功能，是新世紀(jì)新階段我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新要求，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新目標(biāo)。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化迅速推進的新階段，在保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的提供產(chǎn)品和

10、生產(chǎn)要素功能正常發(fā)揮的同時，還必須日益關(guān)注發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的保護生態(tài)平衡、維護傳統(tǒng)文化和提供景觀欣賞等多樣性的現(xiàn)代功能。二、近6年來促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要成就及存在的問題 (一)主要成就 1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定增長 2003-2007年，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長4.6(2001-2007年則為4.1)，2007年全國糧食產(chǎn)量突破萬億斤大關(guān)，達(dá)到100296億斤，比上年增產(chǎn)688億斤的，2006年、2005年和2004年也分別較上年增產(chǎn)269億斤、291億斤和775億斤，4年累計增產(chǎn)糧食2023億斤，這是繼1981-1984年糧食產(chǎn)量連續(xù)4年增產(chǎn)后，首次出現(xiàn)連續(xù)4年增產(chǎn)。 2、農(nóng)民收入得到較快增長 千方百

11、計增加農(nóng)民收入，是近些年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點。2004-2007年，全國農(nóng)民人均純收入分別比上年增長6.8、6.2、7.4和9.5，這是1996年以來增速最高的時期。2007年農(nóng)民人均純收入達(dá)4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分別為332元、319元和314元，4年農(nóng)民人均增收達(dá)1518元，是歷史上首次連續(xù)4年農(nóng)民收入年均增量超過300元。農(nóng)民收入的增加，主要得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)機會的增加與工資收入條件的提高，也得益于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大幅度減輕。2006年歷史性取消了實行了幾千年的農(nóng)業(yè)稅，實現(xiàn)了對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費的全面免除。在

12、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，還開始并逐步加大力度實施對種糧農(nóng)民的直接補貼、農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等，2006年四項補貼的總額為309.5億元，2007年超過500億元。此外，近年來國家開始對重點地區(qū)的主要糧食品種實行最低收購價，還對糧食主產(chǎn)縣和財政困難縣實行“三獎一補”政策。 3、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到顯著加強 這一時期，中央和地方各級財政按照“三個高于”原則(即財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年)不斷加大對“三農(nóng)”的投入，2007年中央財政安排用于“三農(nóng)”資金達(dá)到3917億元(2004年、2005年

13、和2006年分別為2626億元、2975億元和3397億元)。2003-2007年農(nóng)村固定投資年均增長19.6(1998-2006年則為9.9)，達(dá)到了歷史新高。近年來，國家逐步把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，重點投向了農(nóng)村的“水、氣、路、電”。據(jù)統(tǒng)計，2003-2006年四年間，全國新改建農(nóng)村公路87萬公里，其中瀝青(水泥)路58萬公里，是建國頭53年建成瀝青(水泥)路的2倍。到2007年底，我國農(nóng)村公路通車總里程已達(dá)到302.6萬公里，有98.2的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、86.4的建制村通了公路，有80.6的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、60.3的建制村通了瀝青(水泥)路。2006年和2007年，全國實際完成總投資291億元，

14、共計解決6522萬人的飲水安全問題。 4、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展較快 在中央和地方各級財政投入大幅度增加帶動下，公共服務(wù)也開始大規(guī)模全方位向農(nóng)村延伸。義務(wù)教育階段“兩免一補”政策2007年已在全國全面推開；新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點范圍擴大，2006年覆蓋到全國50的縣(市、區(qū))，2007年全國2448個縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，7.3億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率85.7。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計支出總額為220億元，累積受益2.6億人次。農(nóng)村最低生活保障制度也已經(jīng)在23個省份建立，2007年在全國范圍內(nèi)全面鋪開，實現(xiàn)從“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”到逐步與城市的接軌。 (二)存在的主要問題 1

15、、缺乏總體而長效的機制 由于農(nóng)民基數(shù)龐大、人均擁有土地資源和其他農(nóng)業(yè)資源很少、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)民受教育條件差和人均受教育程度低，特別是城鄉(xiāng)分割的二元體制障礙一時難以根本破除，要從根本上解決“三農(nóng)”問題決非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一項全局性長期的戰(zhàn)略任務(wù)，必須從長計議，更多地考慮一些治本之策，建立健全長效機制。目前，我們在處理城鄉(xiāng)關(guān)系上主要還是著眼于解決現(xiàn)實表面突出問題，主要是利用目前財政收入增加異常迅速的有利時機，實行財政增收部分對“三農(nóng)”適當(dāng)傾斜的做法，以緩解本已十分緊張的城鄉(xiāng)關(guān)系。這樣做就不可避免地帶有深厚臨時性色彩，也就不可能形成強有力的可持續(xù)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

16、發(fā)展推動力。實際上，目前我們雖然意識到要充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，但是還沒有真正建立起以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。既沒有構(gòu)建起財政支持和反哺農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定而長期的投入機制，也缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會人口流動機制與就業(yè)機制，還需要下大力氣來完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機制和城鄉(xiāng)一體化的人與自然和諧的機制。缺乏一個整體而長效的發(fā)展機制，其造成的一大惡果就是生產(chǎn)要素從農(nóng)村流入城市的單向性強化，城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動力弱化。現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換本應(yīng)該是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向互動。但是，眼下的現(xiàn)實卻是生產(chǎn)要素的雙向流動正逐漸成為從農(nóng)村向城市流入的單向流動。城市的資金、技術(shù)

17、、管理和人才向農(nóng)村流動的規(guī)模和速度已經(jīng)降到一個相當(dāng)?shù)偷乃缴?，工業(yè)化中后階段本應(yīng)該出現(xiàn)的工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺、城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動現(xiàn)象，非但沒有出現(xiàn)，反而存在著嚴(yán)重的城市對農(nóng)村壓榨現(xiàn)象。 2、土地問題仍很突出 土地問題是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的中心問題。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障。農(nóng)民承包土地的各項權(quán)利是農(nóng)民的根本利益所在。黨和政府歷來十分重視農(nóng)村土地問題，十六屆三中全會決定明確指出：要按照“保護農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，完善農(nóng)村土地制度。近年來，我們對貫徹落實農(nóng)村土地政策情況非常重視，做了大量扎實有效的工作，已收到一定的成效。但是，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化大規(guī)

18、?？焖偻七M的背景下，我們還必須注意到以下兩大問題：一是以大規(guī)模犧牲農(nóng)民利益為代價推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的推進，是需要支付一定的發(fā)展成本的。目前各地的成本支付方式主要是通過低價從農(nóng)民手里征得土地，再“以地生財”進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。由此形成了大量的無地?zé)o業(yè)無社會保障的所謂“三無農(nóng)民”。城鎮(zhèn)化沒有成為農(nóng)民的福音，反而成為農(nóng)民的一場災(zāi)難，離其本身應(yīng)有的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。此外，受舊體制的制約和既得利益集團的干擾，近億規(guī)模的進入城鎮(zhèn)農(nóng)民難以與城鎮(zhèn)原居民享受到同等的工作和生活權(quán)益，城鎮(zhèn)內(nèi)部正在形成越來越明顯的新的二元結(jié)構(gòu)。二是將城鎮(zhèn)化發(fā)展簡單錯誤地理解加強城鎮(zhèn)建設(shè)。導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展偏重于城鎮(zhèn)建設(shè)，平面式全力擴張城市占地

19、面積。通過政府對城市綠化、亮化和美化的巨大投入，在大廣場、大馬路、大高樓、大草坪、大公園的裝飾下，一座座城市猶如一盆盆置身于“陋室”之中的“盆景”。經(jīng)過轟轟烈烈的造城運動，城鄉(xiāng)差別比先前沒有縮小反而更加嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化過程迅速滑向其反面目標(biāo)。工業(yè)化城鎮(zhèn)化不但沒有改善城鄉(xiāng)關(guān)系，反而惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系。城鎮(zhèn)化的本意是要化農(nóng)民為市民，但實際結(jié)果卻是化農(nóng)地為城地，大量農(nóng)民被無情地排斥在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程之外，無法享受到工業(yè)文明和城市文明發(fā)展帶來的實惠。3、農(nóng)民進城定居問題越來越突出 在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，人口從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，是經(jīng)濟社會發(fā)展基本動力。這種動力來自兩個力量：一是農(nóng)村內(nèi)部的“推力”，二是城市外部的“拉

20、力”。目前的現(xiàn)實是，由于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村生活條件差，農(nóng)村內(nèi)部已經(jīng)形成了強大的轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力“推力”，難以阻擋；而另一方面由于城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀條件局限和體制政策的不配套，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的“拉力”明顯不強，城鎮(zhèn)在這方面的準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。這主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)民工的勞動權(quán)益沒有得到嚴(yán)格保護。農(nóng)民工工資水平低，明顯低于城鎮(zhèn)原有職工的工資水平，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重，勞動安全衛(wèi)生保障條件差，沒有基本的住房、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等社會保障，農(nóng)民工嚴(yán)重透支生命，悲慘式增長現(xiàn)象普遍。二是農(nóng)民工子女成長環(huán)境惡化。在農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)了大量缺少教育和親情關(guān)懷的“留守兒童”和“留守少年”(估計目前規(guī)模在4000萬人以上)，

21、這些兒童和少年的身心都得不到健康成長，貧困的代際傳遞大面積產(chǎn)生。隨著親人進入城鎮(zhèn)的子女(估計目前規(guī)模在2000萬人以上)，也無法享受到與城鎮(zhèn)學(xué)生同樣受教育機會和成長條件。三是農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)定居生活。一方面，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)的積蓄原本就非常薄弱，進入城鎮(zhèn)之后資本積累又難以進行。另一方面，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施不足、高房價、高生活成本，又將農(nóng)民工擋在城鎮(zhèn)之外。這樣，近兩個億規(guī)模的人口只能在城鄉(xiāng)之間進行長期的長距離“鐘擺式”兩棲生活。四是新生代農(nóng)民工發(fā)展異常困惑。隨著時間的推移，農(nóng)民工的主流將越來越是上世紀(jì)80年代之后出生的新生代人群。新生代農(nóng)民工和第一代農(nóng)民工有著顯著的差異。對大多數(shù)第一代農(nóng)民工而言，他們

22、清楚地知道自己只是城市的“過客”，他們來自農(nóng)村，歸宿也在農(nóng)村。對于新生代民工來說，他們向往城市，卻不被城市所接納；他們的根在農(nóng)村，卻對農(nóng)村日益疏遠(yuǎn)。外出的經(jīng)歷更讓他們深刻地體會到城鄉(xiāng)之間的巨大差異，因此他們才發(fā)出了“死也要死在城市”的心聲。但是城市高昂的生活成本、嚴(yán)格的戶籍制度、冷漠的社會歧視等一道道有形無形的門檻不斷破滅他們的城市夢。城市文化的耳濡目染又不斷支解他們對家鄉(xiāng)存有的情感認(rèn)同和社會記憶，生活方式的巨大差異也使他們漸漸不再適應(yīng)農(nóng)村的生活方式?？傊?，比起第一代農(nóng)民工，他們真正成了既融不進城，又回不了鄉(xiāng)的“邊緣人”。 4、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境壓力越來越大 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直

23、是城市污染的消納方。近些年來，我國在城市生態(tài)環(huán)境日益改善的同時，農(nóng)村污染問題卻越來越嚴(yán)重，給作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民帶來了極大的威脅。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村尤為突出。廣大農(nóng)民難以喝上清潔水，難以呼吸清新空氣，難吃上放心食物，難以在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活。各種污染不僅威脅到了數(shù)億農(nóng)村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境存在的問題有兩方面：一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的污染日趨嚴(yán)重。我國人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要途徑，加之化肥、農(nóng)藥使用量大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界

24、上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家。目前，全國化肥年使用量4600萬噸以上，按播種面積計算，化肥使用量達(dá)平方公里40噸以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5噸的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象?；世寐实汀⒘魇矢?，不僅導(dǎo)致農(nóng)田土壤污染，還通過農(nóng)田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負(fù)荷比例超過工業(yè)污染。目前，全國農(nóng)藥年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，使全國9.3萬平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。這

25、兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)。對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅?；屎娃r(nóng)藥已經(jīng)使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點源污染物轉(zhuǎn)向面源與點源結(jié)合的復(fù)合污染。由于大棚農(nóng)業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。另一方面則是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點的生活污染越來越嚴(yán)重。因為基礎(chǔ)設(shè)施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴(yán)重的環(huán)境“臟亂差”現(xiàn)象。每年產(chǎn)生的約為1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產(chǎn)生的超過2500萬噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排，使農(nóng)村聚居點周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。 5、城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)拉大 城鄉(xiāng)居民收入差距是衡量城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展程度最主要的指標(biāo)之一。改革開放20多

26、年來我國城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了由迅速縮小到逐漸擴大，由逐漸擴大到逐漸縮小，再由逐漸縮小到加速擴大的變化過程。1978年城鄉(xiāng)居民收入比為2.57：1，1985年達(dá)到歷史最低點，為1.8：1，1994年達(dá)到頂峰，城鄉(xiāng)居民收入比為2.86：1，超過了改革開放前的水平。1997年達(dá)到新的谷底，城鄉(xiāng)居民收入比為2.47：1，小于改革開放前的水平。1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴大，2001年突破歷史最高點，城鄉(xiāng)居民收入比擴大到2.90：1，2002年繼續(xù)擴大到3.11：1。2003年以來，盡管高度增加農(nóng)民收入，農(nóng)民收入也確實得到了較快的增長，但是城鄉(xiāng)居民家庭收入差距卻仍呈持續(xù)擴大態(tài)勢。農(nóng)村居民家庭

27、人均純收入與城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入之比2003年為3.23：1，2004年降為3.21：1，2005年反而提升為3.22：1，2006年進一步提高為3.28：1，2007年更是達(dá)到3.33：1。顯而易見，我國城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國際上一般為1.5倍的現(xiàn)實和國際上公認(rèn)的3倍警戒線。 三、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策措施 (一)將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，確保糧食安全，努力增加農(nóng)民收入 在我們這樣的一個有著數(shù)億農(nóng)村人口、以小規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)業(yè)為主體的大國推進工業(yè)化，必須始終注意加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，必須在發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時，加強政府

28、對農(nóng)業(yè)的支持和保護，鼓勵和支持發(fā)展以食品工業(yè)為主的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備制造業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，著力提高農(nóng)業(yè)的水利化、機械化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平，提高土地的產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)的素質(zhì)、效益和競爭力，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性作用，逐步形成專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、社會化服務(wù)、科學(xué)化管理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格局，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變。確保糧食安全是政府行為，實現(xiàn)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

29、，穩(wěn)定糧食供應(yīng)。要注重保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，依法加強耕地管理，堅決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農(nóng)田用途的現(xiàn)象。在推進新型工業(yè)化過程中，更要注重發(fā)展以食品工業(yè)為主的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備制造業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。只有在強大工業(yè)和服務(wù)業(yè)支持下，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位才有可能得到切實加強，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力和農(nóng)民收入才有可能得到明顯提高。我國工業(yè)化戰(zhàn)略調(diào)整的另一個重要領(lǐng)域就是要改變城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化格局，使農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換與區(qū)域遷移同時實現(xiàn)，最大程度實現(xiàn)就業(yè)地與居住地的統(tǒng)一，實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的出現(xiàn)，雙重工業(yè)化格局的形成，是中國工業(yè)化的一大進步，但是這種格局

30、的長期存在，則又將是一種倒退。我們對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的未來發(fā)展走向必須站在更高的層面上用更為開放的視角來思考，以空間換時間。以增量換存量，正確引導(dǎo)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)投資，將目前城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化格局在一個更高水平上轉(zhuǎn)換城市一元工業(yè)化。各類城市，而不僅僅是小城鎮(zhèn)，都要打開城門讓農(nóng)民進入投資辦實業(yè)，促進工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。只有這樣，才能實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的協(xié)同推進，才能使中國二元結(jié)構(gòu)得到切實有效的轉(zhuǎn)換。 (二)堅持合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走中國特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極作用 我們是在農(nóng)民收入較低的情況下，提出推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的。作為一個發(fā)展中國家，在實行城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)當(dāng)選擇一條合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是低成

31、本推進、大容量就業(yè)、無社會歧視和可持續(xù)發(fā)展的道路，根據(jù)我國各地的實際情況，因地制宜，量力而行，在就業(yè)、環(huán)境、社會保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展諸方面通盤考慮。對農(nóng)民工流動管理要從流動性管理向定居性管理轉(zhuǎn)變，使流動人口順利地轉(zhuǎn)換為城市常住人口。定居管理的成本要比流動管理的成本低、效果好，而且定居形成的消費需求要比流動產(chǎn)生的消費需求大得多。今后相當(dāng)長時期內(nèi)，政策引導(dǎo)的重點應(yīng)該是中小城市和重點小城鎮(zhèn)。當(dāng)前，在政策上要糾正名義上高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，實際上政府投入的主要力量卻花在大城市的做法，將重點發(fā)展小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展重點小城鎮(zhèn)和中小城市。政府財政投入要迅速下伸，切實加強中小城市和重點小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不能再熱衷于

32、在大城市建設(shè)一個又個錦上添花式的所謂“城市盆景”。 (三)深化改革，著力形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟體制和政治體制 深化改革的一個重要內(nèi)容就是在城鄉(xiāng)間建立統(tǒng)一大市場，保證要素自由有序流動，進而通過要素的自由有序流動來實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改善。要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，從有利于促進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改善的角度出發(fā)，繼續(xù)深化改革城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度、勞動用工制度、財政稅收制度、貨幣金融制度和社會保障制度等。要積極深化農(nóng)村土地制度和城市土地制度改革，減輕農(nóng)民進入城市定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)進入城市發(fā)展的成本，切實保護好農(nóng)民的土地權(quán)益。從近期看，在農(nóng)村，重點是要處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，在切實維護農(nóng)民在30年承包合同期內(nèi)的土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中，排除農(nóng)民進城的土地障礙。目前，一些改革比較超前的地方。在農(nóng)村土地制度改革方面進行了一些有益的探索，如推行“地?fù)Q地”、“地滾地”和“股田制”等。對這些探索要加以科學(xué)總結(jié)，并盡快上升到政策和法律層面上。在城市，重點是理順土地的租、稅、費關(guān)系，建立和完善城鎮(zhèn)土地有償使用與流轉(zhuǎn)制度，并積極創(chuàng)造條件將住房用土地使