關(guān)于完善質(zhì)量保證金制度之探討

1、關(guān)于完善質(zhì)量保證金制度之探討_旅游 旅游論文管理·論文集    由于旅行社預收旅行費用款項較大，涉及之旅游者數(shù)量較多，社會影響面廣，一旦出現(xiàn)問題，不僅防礙旅行社自身之發(fā)展，而且損害了旅游者之合法權(quán)益，影響社會之穩(wěn)定。因此，世界上旅游發(fā)達國家普遍采用質(zhì)量保證金制度來保護旅游者之利益。如日本在旅行業(yè)法和旅行業(yè)法實施要領(lǐng)中對旅行社質(zhì)量保證金繳納之數(shù)額、繳納之程序、保證金之退換、繼承等都作了非常具體之規(guī)定。泰國旅游業(yè)暨導游法中規(guī)定，旅行社應(yīng)以現(xiàn)金、泰國政府公債或由泰國政府擔保本金與利息之國營企業(yè)債券等方式繳納保證金。我國臺灣之旅行業(yè)管理規(guī)則中規(guī)定經(jīng)營旅

2、行社應(yīng)首先向交通部觀光局申請籌設(shè)，依法辦妥公司設(shè)立登記后，符合條件者，經(jīng)核準并交納旅行社保證金、注冊費后，發(fā)給旅行社執(zhí)照，方可營業(yè)。為了進一步強化質(zhì)量保證金制度，在今年通過之旅行社管理規(guī)則修正案中又將保證金之數(shù)額提高了。此外，法國、英國、澳大利亞、比利時、韓國和西班牙等國也實行了旅行社質(zhì)量保證金制度。這些國家都把質(zhì)量保證金制度上升為法律或者法規(guī)，以法之形式來規(guī)范旅行社之經(jīng)營秩序，保護旅游者之合法權(quán)益，加強對旅行社之行業(yè)管理和監(jiān)督，取到了很好之效果。隨著我國旅游業(yè)之發(fā)展，出現(xiàn)了入境旅游，出境旅游和國內(nèi)旅游相并存之新趨勢。由于旅行社營業(yè)范圍之擴大和組團業(yè)務(wù)之增多，旅行社本身所承擔之風險更大，更容易

3、出現(xiàn)侵犯旅游者權(quán)益之問題，尤其是國內(nèi)旅游和出境旅游，一個旅游團往往涉及數(shù)十萬元之費用，一旦出現(xiàn)問題，旅游者之合法權(quán)益很難得到保護。為了切實保護旅游者之合法權(quán)益，提高旅行社之服務(wù)質(zhì)量，使質(zhì)量保證金制度行之有效，在實際操作中有法規(guī)依據(jù)，使質(zhì)量保證金制度真正成為行業(yè)管理之強有力之手段，有必要將質(zhì)量保證金制度上升為行政法規(guī)，在正在制定之旅行社管理條例中作出相應(yīng)之規(guī)定。二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定第六條規(guī)定，“各級旅游行政管理部門在規(guī)定之權(quán)限內(nèi)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和程序，做出支付保證金賠償之決定”。有人認為，此條規(guī)定與現(xiàn)行法律相抵觸，旅游行政管理部門無權(quán)就

4、旅行社對旅游者之權(quán)益損害作出賠償決定，因為旅行社和旅游者是平等之民事主體，二者之間之糾紛屬于民事糾紛。作為侵權(quán)人，旅行社應(yīng)承擔什么樣之民事賠償責任，應(yīng)由司法程序來決定，即由人民法院通過審理后裁定。作為行政機關(guān)，旅游行政管理部門只能有權(quán)依法對違法之旅行社實施行政處罰，包括對旅行社作出警告、罰款、停業(yè)整頓和吊銷“旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間之權(quán)益糾紛作出裁決。實際上，按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，行政機關(guān)除了在行使行政職權(quán)之過程中直接管理行政相對人外，許多時候還必須以第二人之身份來對民事糾紛進行處理。行政機關(guān)對民事糾紛之處理又稱專門行政裁決。依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)之規(guī)定，行政機關(guān)處

5、理民事糾紛主要有：對林木、林地權(quán)屬爭議之處理；對土地權(quán)屬爭議之處理；對水事糾紛之處理；對草原權(quán)屬爭議之處理；對水面、淮涂權(quán)屬爭議之處理。此外，專利法、郵政法、食品衛(wèi)生法、藥品管理法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)保法、醫(yī)療事故處理辦法、商標法和獸藥管理條例等法律、法規(guī)，都規(guī)定了行政機關(guān)對民事糾紛之處理。例如，商標法第三十九條規(guī)定，對侵犯注冊商標權(quán)之，被侵權(quán)人可以向侵權(quán)人所在地之縣級以上工商行政管理部門請求處理，有關(guān)工商行政管理部門有權(quán)責令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人之損失。當事人不服之，可以在收到處理通知十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴，又不履行之，由有關(guān)工商行政

6、管理部門申請人民法院強制執(zhí)行。食品衛(wèi)生法第三十九條、第四十條規(guī)定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患之，受害人有權(quán)要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛(wèi)生行政部門處理?？h以上衛(wèi)生行政部門有責任受理，并依據(jù)法律之規(guī)定作出損害賠償之行政裁決。當事人不服裁決之，可以向人民法院起訴。因此，依據(jù)我國之立法例，行政機關(guān)可以就法律、法規(guī)規(guī)定之部分民事糾紛實施行政裁決，這是通過行政法律程序?qū)Σ糠置袷录m紛實行之法律保護，是快捷、合理地解決部分民事糾紛之有效方式，也是我國司法程序之必要補充?？梢?，旅游行政管理部門除了依法行使職權(quán)，對行政管理相對人旅行社實行管理外，完全可以以第二人之身份來對旅行社和旅游者之間之權(quán)

7、益糾紛作出專門行政裁決。三、關(guān)于質(zhì)量保證金制度立法和執(zhí)法中應(yīng)注意之問題雖然行政機關(guān)可以依法就部分民事糾紛實行行政裁決，但行政裁決本身是否具有法律效力，還得有具體之法律、法規(guī)加以規(guī)定。從現(xiàn)行法律看，有兩種情況：第一，有之法律、法規(guī)規(guī)定行政裁決具有強制約束力。如中華人民共和國專利法規(guī)定，國務(wù)院專利行政管理機關(guān)作出具體之行政裁決后，當事人對處理決定不服之，可以在規(guī)定之期限內(nèi)向人民法院提起訴訟，期滿不起訴又不履行之，由作出處理決定之管理機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。第二，有之法律、法規(guī)規(guī)定行政裁決不具有強制約束力。如中華人民共和國藥品管理法規(guī)定，當事人雙方如果認為衛(wèi)生行政管理部門所作之處理決定公平合理，可

8、以接受，雙方就共同履行；如果一方當事人對裁決不服之，可以向人民法院起訴，請求人民法院作出裁定，人民法院作出之維持原處理決定或者撤銷原處理決定之裁定具有法律效力，雙方當事人都應(yīng)當執(zhí)行。針對一般民事糾紛而言，旅行社和旅游者之間之權(quán)益糾紛有其特殊性：第一，從單個旅游者權(quán)益損害來看，往往賠償數(shù)額較小，國家目前尚未制定小額賠償法，人民法院受理有困難。第二，隨著國內(nèi)旅游之興起，一些旅行社只注重眼前利益，往往以損害旅游者利益，降低服務(wù)質(zhì)量標準為代價，來獲取利潤，使得國內(nèi)旅游者之合法權(quán)益極易受到損害。如果不及時處理好這些權(quán)益糾紛，容易給社會造成不安定因素。第三，海外來華旅游者只有在其接受有關(guān)服務(wù)之后，才能判定

9、其權(quán)益是否受到損害。如果讓其回國后，有關(guān)權(quán)益糾紛仍然得不到解決之話，就會在海外給我國旅游業(yè)造成很大之負面效應(yīng)。因此，由旅游行政管理部門出面，處理旅行社和旅游者之間之權(quán)益糾紛，作出具有強制約束力之專門行政裁決，不僅能及時、有效地解決問題，保護消費者之權(quán)益，而且對維護我國旅游業(yè)之聲譽，促進我國旅游業(yè)之發(fā)展，具有不可低估之作用。在質(zhì)量保證金制度之立法和執(zhí)法過程中，應(yīng)當注意五個問題：第一，有權(quán)就旅行社侵犯旅游者權(quán)益作出賠償決定之機關(guān)，應(yīng)該是行政法規(guī)規(guī)定之地、州、市級以上之旅游行政管理部門，地、州、市以下之旅游行政管理部門和其它任何行政機關(guān)都無權(quán)作出處理決定。第二，旅游行政管理部門作出之處理決定是一次性之，當事人不服，可以在規(guī)定之期限內(nèi)向人民法院起訴，如果既不向法院起訴又不履行之話，作出處理決定之旅游行政管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。第三，對旅游行政管理部門作出之行政裁決不服之，不能申請行政復議，因為這種由行政機關(guān)來處理民事糾紛之行為，與行政機關(guān)管理行政相對人之行為，在性質(zhì)上是完全不同之，因此，行政復議條例第十條規(guī)定，公民、法人和其它組織對民事糾紛之仲裁、調(diào)解或者處理不服之，不能適用行政復議之有關(guān)規(guī)定。第四，當事人請求行政機關(guān)出面處理后，對行政裁決不服之，應(yīng)將對方當事人作為被告，而不應(yīng)將作出處理決定之旅