公共部門資產(chǎn)績效評價研究精

1、市場經(jīng)濟(jì)下,公共部門是與私人部門對應(yīng)的特定社會組織,在公共管理領(lǐng)域一般包括政府組織、非營利組織(第三部門以及公共企業(yè),我國一般指行政事業(yè)單位。公共部門資產(chǎn)屬于非經(jīng)營性資產(chǎn),是公共部門提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本經(jīng)濟(jì)資源,和私人部門經(jīng)營性資產(chǎn)相比,資產(chǎn)的產(chǎn)出和效益或效率很難以價值度量。市場經(jīng)濟(jì)下,如何科學(xué)評價資產(chǎn)的運行績效,最大限度滿足公共需求,就成為公共財政和現(xiàn)代財務(wù)管理的一項重要課題。一、公共部門資產(chǎn)績效評價的難點公共部門資產(chǎn)績效評價之所以至今還沒有建立一套完整的指標(biāo)體系,是因為公共部門的特殊性和復(fù)雜性,實施資產(chǎn)績效評價存在很多矛盾和困難。1.資產(chǎn)的公共福利性、非營利性目標(biāo)與績效評價要求的

2、效益性目標(biāo)的矛盾市場經(jīng)濟(jì)下公共部門和私人部門之間的最大區(qū)別在于,前者追求的是公共利益最大化,后者追求的是個體利益與效益最大化,或者說,前者追求的是公平,后者追求的是效率。因此,公共部門資產(chǎn)的效益性不僅難以判斷,而且被認(rèn)為沒有意義。我們認(rèn)為,對公共資產(chǎn)開展績效評價的目的,是使有限的公共資源通過資產(chǎn)評價完善資產(chǎn)使用與配置方式,在不犧牲公共利益的前提下,發(fā)揮最大的公共效益,實現(xiàn)公共福利最大化,而不至于使公共資源浪費閑置和低效率使用。資產(chǎn)績效評價和資產(chǎn)的非營利性與公益性不僅不矛盾,而且是實現(xiàn)公共利益最大化的一種有效手段和方法。這里的關(guān)鍵與難點是,在評價指標(biāo)設(shè)置上要求科學(xué)化,區(qū)別對待公共部門資產(chǎn)要求的效

3、益性與企業(yè)資產(chǎn)追求的效益性。公共部門資產(chǎn)更多追求的是社會效益以及資產(chǎn)自身的利用效率。如何評價公共資產(chǎn)是否符合公共利益最大化目標(biāo),是否符合資產(chǎn)自身效率最大化目標(biāo),就成為事業(yè)單位資產(chǎn)評價的難點之一。2.績效評價要求的成本效益原則與公共部門資產(chǎn)成本效益難以確認(rèn)和計量的矛盾資產(chǎn)本身是一種以貨幣計量的經(jīng)濟(jì)資源,對資產(chǎn)的績效評價無疑要采用以貨幣為主要計量單位來考察成本、效益等投入產(chǎn)出指標(biāo)。但由于事業(yè)單位投入產(chǎn)出不同于企業(yè),雖然其成本與投入大部分可以貨幣量化,但其收益很難確認(rèn)并貨幣化,而公共部門非貨幣性收益或效益不僅評估困難,而且不能作為資產(chǎn)績效評價的依據(jù)。就像如何對大學(xué)人才培養(yǎng)的質(zhì)量和效率進(jìn)行評價,如何對

4、基礎(chǔ)性科研項目產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價一樣。如何恰當(dāng)?shù)剡x擇公共部門資產(chǎn)的效益性或效率性指標(biāo),是公共部門資產(chǎn)績效評價的難點之二。伍海泉趙金柱周丹GONG GONG BU MEN ZI CHAN JI XIAO PING JIA YAN JIU公共部門資產(chǎn)績效評價研究A S S E T S A N D F I N A N C E S2009年第5期總第20期 A S S E T S A N D F I N A N C E S展能力以及公共部門經(jīng)營性與準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)的效益性與保值增值狀況進(jìn)行輔助性的考查。2.以相對指標(biāo)為主,絕對指標(biāo)為輔的原則績效評價的目的就是要通過對資產(chǎn)使用與使用結(jié)果的分析、對比,

5、判斷資產(chǎn)使用單位的資產(chǎn)的安全性、效益性以及發(fā)展?jié)摿Φ?。因?評價指標(biāo)必須要在各單位之間具有可比性。而絕對指標(biāo)進(jìn)行對比的前提是必須剔除單位之間的差異因素,只在同類單位之間進(jìn)行對比。例如,資產(chǎn)總量在大學(xué)和中小學(xué)之間對比就幾乎沒有意義,在學(xué)校與科研機(jī)構(gòu)之間對比也沒意義,難以得出相應(yīng)的結(jié)論。只有采用相對指標(biāo),水平才顯得有可比性。因此,公共部門資產(chǎn)績效評價應(yīng)以相對指標(biāo)為主,絕對指標(biāo)為輔。3.以資產(chǎn)價值指標(biāo)考核為主,實物指標(biāo)為輔的原則資產(chǎn)是市場經(jīng)濟(jì)下公共部門各種經(jīng)濟(jì)資源和財產(chǎn)物質(zhì)的價值體現(xiàn),它既表現(xiàn)為千萬種實物形態(tài)的財產(chǎn)物質(zhì),又表現(xiàn)為統(tǒng)一的價值。對資產(chǎn)績效的評價不同于對公共部門的工作評價,也不是對公共部門

6、提供的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和效益的評價,應(yīng)該是對資產(chǎn)本身的狀況、投入產(chǎn)出、發(fā)展?jié)摿Φ葍?nèi)容的評價。由于資產(chǎn)的實物形態(tài)千差萬別,不具有可比性,為了便于比較和評價,對資產(chǎn)的績效評價應(yīng)以資產(chǎn)的價值指標(biāo)考核為主,同時輔助以資產(chǎn)的實物狀況考核。4.核心指標(biāo)統(tǒng)一設(shè)計,輔助指標(biāo)分類設(shè)計的原則由于公共部門及其資產(chǎn)的復(fù)雜性,除了設(shè)計上述核心指標(biāo)外,還應(yīng)根據(jù)各類公共部門特點設(shè)計相應(yīng)的輔助指標(biāo)。核心指標(biāo)是反映公共部門資產(chǎn)基本績效狀況的指標(biāo),為便于比較評價,必須統(tǒng)一。而輔助指標(biāo)是反映某一類公共部門或某一類專項資產(chǎn)績效狀況的指標(biāo),應(yīng)根據(jù)不同類型的公共部門或?qū)ｍ椯Y產(chǎn)的特點,分類設(shè)計。三、評價內(nèi)容及其指標(biāo)體系設(shè)計

7、根據(jù)公共部門資產(chǎn)績效評價的特點,我們認(rèn)為,其評價指標(biāo)體系至少應(yīng)涵蓋以下幾個方面的內(nèi)容:1.資產(chǎn)的安全性資產(chǎn)的安全性包括兩個方面:一是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬上的安全性、無可爭議性;另一方面則是資產(chǎn)使用權(quán)的安全性,即確保資產(chǎn)用于公共部門而不是被公共部門以外的其他經(jīng)濟(jì)主體所使用和侵占。資產(chǎn)的安全性反映的是資產(chǎn)是否流失,它是資產(chǎn)績效的最基礎(chǔ)指標(biāo),應(yīng)該以無爭議的賬實相符的且公共部門實際控制使用的安全資產(chǎn)與總資產(chǎn)之比來反映。2.資產(chǎn)質(zhì)量高質(zhì)量的資產(chǎn)是確保公共部門高效率的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提,也是優(yōu)化資產(chǎn)配置與使用的要求。優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)應(yīng)該表現(xiàn)在:具有完整的使用價值,能獨立發(fā)揮其使用功能,這是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的基礎(chǔ);實物資產(chǎn)的新舊程度

8、;各類資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科學(xué)配置。如流動資產(chǎn)與固定資產(chǎn)之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化,有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)之間的比例結(jié)構(gòu)優(yōu)化,直接用于公共管理、公共事業(yè)的資產(chǎn)和公共部門占用的輔助、福利、經(jīng)營性等資產(chǎn)之間的比例結(jié)構(gòu)優(yōu)化等。3.資產(chǎn)運行效率公共部門資產(chǎn)運行效率是績效考核的核心內(nèi)容之一,它重點考核資產(chǎn)在公共管理和公共事業(yè)發(fā)展中的利用率,資產(chǎn)使用與運行過程,資產(chǎn)是否得到了充分的使用,是否有閑置、浪費情況。資產(chǎn)利用效率應(yīng)該從以下幾方面考察:資產(chǎn)在用與閑置情況。由于公共部門資產(chǎn)配置沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),“重占有輕使用”的情況在公共部門中不同程度地存在,很多資產(chǎn)(特別是固定資產(chǎn)形成以后長期閑置,或基本處于閑置不用的狀況,造成公共

9、資源浪費,因此應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)的在用性評價;單項(臺資產(chǎn)利用率。單項(臺資產(chǎn)使用率是最能詳盡說明公共部門資產(chǎn)使用效率的指標(biāo)。由于公共部門資產(chǎn)單項(臺數(shù)量較多,該指標(biāo)的計量工作較大,在實際操作時可以通過抽樣調(diào)查的方式予以考核;資產(chǎn)共享情況。為了消除公2009年第5期總第20期 必要性和重要性的認(rèn)識。無論是從財政理論上說,還是從實際工作需要來說,預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合都是十分必要和重要的,是預(yù)算管理的深化和必要的補(bǔ)充,而且在當(dāng)前克服財政經(jīng)濟(jì)困難時尤其具有緊迫性。財政部門內(nèi)部要進(jìn)一步提高認(rèn)識,統(tǒng)一思想,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),明確職責(zé),把預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作擺上重要議事日程,切實抓緊抓好、抓出成效。二是抓緊建

10、立動態(tài)管理系統(tǒng)和制訂資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)定額。按照堅持科學(xué)、合理、有效使用的原則,盡快建立實施全省資產(chǎn)動態(tài)管理系統(tǒng),在此基礎(chǔ)上,抓緊制訂不同行業(yè)、不同類型、不同規(guī)模、不同地區(qū)各類資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn),我省已經(jīng)起動制定遼寧省省級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的工作,為促進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的合理、節(jié)約、有效使用,為全面建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置制度摸索經(jīng)驗、探索路子,最終實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)優(yōu)化配置和有效利用。三是進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位和財政內(nèi)部資產(chǎn)配置的運行機(jī)制。首先,規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的運行規(guī)程,按照資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的要求,無論行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置經(jīng)費來源于什么渠道,都應(yīng)納入管理的范疇,實

11、行統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)、方法和審批程序,按照合理配置、有效使用的原則,統(tǒng)籌安排和考慮資產(chǎn)配置的問題。其次,規(guī)范財政內(nèi)部處室之間的工作規(guī)程,從財政工作的全局出發(fā),增強(qiáng)整體意識,把資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合作為編制預(yù)算的前提條件,并作為預(yù)算編制的重要補(bǔ)充,從有利于預(yù)算編制出發(fā),加快研究和完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的規(guī)程,推進(jìn)財政內(nèi)部處室之間的協(xié)調(diào)和發(fā)展,推動工作的不斷深化。(2資產(chǎn)增長率,是指事業(yè)單位本期資產(chǎn)和上期資產(chǎn)相比的增長速度。穩(wěn)定的、較高水平的資產(chǎn)增長率對公共事業(yè)發(fā)展是非常必要的。 (3單位支出形成資產(chǎn)率,是指事業(yè)單位每單位的財務(wù)支出形成的資產(chǎn)比率。公共部門財務(wù)支出按支出的最終結(jié)果可以分為兩類:一類是消費性支出即不形成任何資產(chǎn)的支出,包括個人消費性支出和公務(wù)消費性支出。另一類是形成存貨、對外投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等資產(chǎn)的支出。在計算當(dāng)年新增資產(chǎn)時,不能簡單地把當(dāng)年新增的全部資產(chǎn)計算在內(nèi)。作為有發(fā)展?jié)摿εc能力的單位支出形成的資產(chǎn)只包括新增的實物資產(chǎn)(存貨和固定資產(chǎn)、對外投資和無形資產(chǎn)三大部分。根據(jù)公共部門資產(chǎn)績效評價的上述原則與方法,可以初步設(shè)計出公共部門資產(chǎn)的績效評價指標(biāo)體系,該體系涵蓋了資產(chǎn)的質(zhì)量與安全(資產(chǎn)安全完整率、可用資產(chǎn)率、資