論《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的“五人”定位.

1、論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中的“五人”定位關(guān)鍵詞: 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法；委托人；出資人；經(jīng)營(yíng)人；監(jiān)管人內(nèi)容提要: 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法有許多重要的制度創(chuàng)新，但最重要的制度創(chuàng)新在于它 建構(gòu)了一個(gè)委托人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人“五人”的區(qū)別法律定 位與關(guān)系的雛形。委托人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人“五人”各有定 位、相對(duì)獨(dú)立、職責(zé)明確并互相協(xié)調(diào)，構(gòu)成我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法律保護(hù)的基礎(chǔ)性法 律關(guān)系和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的法理基石。 在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) 法起草過(guò)程中，圍繞該法定位問(wèn)題的爭(zhēng)論，筆者提出了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法 中應(yīng)貫穿“五人關(guān)系結(jié)構(gòu)”的理論 1 ，即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法立法應(yīng)解決委托 人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人“五人”

2、的法律定位問(wèn)題以及它們之間 的關(guān)系在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中如何厘清的問(wèn)題，以作為該法起草的法理基 礎(chǔ)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法在起草過(guò)程中以及通過(guò)后的文本中，也多少體現(xiàn)了這 一“五人關(guān)系結(jié)構(gòu)”的思想。但是，由于現(xiàn)實(shí)需要等原因，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) 法的出臺(tái)未免略有倉(cāng)促，一些重大的理論問(wèn)題未及細(xì)致討論，關(guān)于“五人關(guān) 系結(jié)構(gòu)”的理論也在法律文本中模糊不清。本文即擬對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中 的“五人關(guān)系結(jié)構(gòu)”理論作一初步探討。 筆者認(rèn)為，企業(yè)國(guó)有 資產(chǎn)法有許多重要的制度創(chuàng)新，但最重要的制度創(chuàng)新在于它建構(gòu)了一個(gè)委托 人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法大五人”的區(qū)別法律定位與關(guān)系的雛 形。 一、委托人 委托人指的是國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益的

3、最終所有權(quán)人。 何謂“國(guó)有資產(chǎn)”？關(guān)于“有資產(chǎn)”的定義，學(xué) 界有許多爭(zhēng)論。 2 筆者認(rèn)為，廣義的“國(guó)有資產(chǎn)”指的是全民所有即國(guó)家所有 的財(cái)產(chǎn)以及附著于這些財(cái)產(chǎn)之上的權(quán)利，它不僅包括物權(quán)方面的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、 非經(jīng)營(yíng)性和資源性資產(chǎn)，也包括國(guó)家依據(jù)法律或者憑借國(guó)家權(quán)力從這些資產(chǎn)上 所取得的準(zhǔn)物權(quán)以及國(guó)家享有的股權(quán)、債權(quán)和各種形式的無(wú)形產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn) 權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)即全民所有資產(chǎn)。 1992年我國(guó)修改憲法時(shí)，將國(guó)有的定義與 全民所有等同。憲法第 7 條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng) 濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！钡?9 條規(guī) 定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、

4、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家 所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘 涂除外?！?中國(guó)是世界上國(guó)有資產(chǎn)最多的國(guó)家?；谧匀坏膫?承、歷史的積累、文化的積淀、政權(quán)的更迭以及改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)及 國(guó)有資本的飛速發(fā)展，我國(guó)聚集了巨大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有財(cái)富。據(jù)不完全統(tǒng) 計(jì)，至 2006年末，全國(guó)僅國(guó)有及國(guó)有控股的非金融類(lèi)企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)就 分別達(dá)到 29 萬(wàn)億元和 12.2 萬(wàn)億元。截至 2007年，我國(guó)共有國(guó)有企業(yè) 11.5 萬(wàn) 戶，資產(chǎn)總額 35.5 萬(wàn)億元。 3 這個(gè)數(shù)字還僅僅是國(guó)有資產(chǎn)總數(shù)的一小部分。 目前包括央行外匯資產(chǎn)在內(nèi)的我國(guó)金融資產(chǎn)總量已接近60 萬(wàn)

5、億元人民幣，金融資產(chǎn)總量已從 10年前的占世界金融資產(chǎn)總量份額的 1上升至 4至 5%。國(guó)有 資產(chǎn)不僅是社會(huì)主義的政權(quán)基礎(chǔ)，也是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本保 障，同時(shí)還是廣大國(guó)民享有權(quán)益的公共財(cái)富。 鑒于立法的緊迫性 與現(xiàn)實(shí)必要性，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法沒(méi)有涵蓋廣義的國(guó)有資產(chǎn)，而是把其適用 范圍限定于狹義的國(guó)有資產(chǎn)上，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第 2 條規(guī)定：“本法所稱(chēng) 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（以下稱(chēng)國(guó)有資產(chǎn)），是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的 權(quán)益。” 誰(shuí)是廣義與狹義國(guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)人？憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān) 是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！惫?/p>

6、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方 各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)是國(guó)有資產(chǎn)潛在的最終所有權(quán)人或委托人。 然而，在實(shí)際體制中，立法者把此權(quán)力給了中央人民政府。 這一做法的最早來(lái)源是全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例，該條例作 為行政法規(guī)于 1992年 7月 23日由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，該條例第 41條第一次規(guī)定 了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)與政府的關(guān)系：“企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，即國(guó)家所有，國(guó)務(wù) 院代表國(guó)家行使企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！睆亩哑髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)人賦 予國(guó)務(wù)院。這里應(yīng)注意的是， 2004 年修訂的憲法并沒(méi)有把此權(quán)力賦予國(guó)務(wù)院。 但是， 2007 年全國(guó)人大通過(guò)的物權(quán)法第 45 條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家 所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)

7、家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有 權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@是全國(guó)人大第一次用國(guó)家大法的形式 規(guī)定了國(guó)務(wù)院作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)最終所有權(quán)人或委托人的地位。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) 法沿襲了全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例與物權(quán)法的規(guī)定， 其第 3 條強(qiáng)調(diào)：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó) 有資產(chǎn)所有權(quán)?！?究竟是全國(guó)人大還是國(guó)務(wù)院作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)最終 所有權(quán)人或委托人的地位，這本是當(dāng)代中國(guó)憲法應(yīng)對(duì)時(shí)下中國(guó)問(wèn)題的一個(gè)立法 政策的選擇，問(wèn)題是由于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的立法倉(cāng)促，對(duì)一些概念沒(méi)有作 法理的區(qū)分，使“委托人”這個(gè)術(shù)語(yǔ)沒(méi)有成為立法的基本出發(fā)點(diǎn)，其第4 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院

8、和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó) 家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！边@就把“委托人“概念延伸 為“出資人”概念，又進(jìn)而把地方政府作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)“出資人”的地位予以確 定，使“委托人”與“出資人”概念既有所重疊，又有所區(qū)分，模糊了“委托 人”寫(xiě)“出資人”權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)的區(qū)別體系與概念體系，也模糊了全國(guó) 人大、國(guó)務(wù)院、地方人大與地方政府對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系。 二、出資人 “出資人”指的是國(guó)有資產(chǎn)最終所 有權(quán)人或委托人的實(shí)際權(quán)力（權(quán)利）行使人。 國(guó)有資產(chǎn)最終所有 權(quán)人或委托人的實(shí)際權(quán)力（權(quán)利）行使人這一角色在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中是 由“出資人”與“履行出資人職責(zé)的機(jī)

9、構(gòu)”這兩者分享的。這里應(yīng)注意區(qū)別 “出資人”與“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”這兩個(gè)概念。 如前所 述，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法不僅給予國(guó)務(wù)院作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)最終所有權(quán)人或委托人 的地位，而且給予其出資人地位，同時(shí)又給予地方政府出資人地位，其第 4 條 規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì) 國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！边@里的“出資人”概念既 有其本義即出資股東的含義，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中它又專(zhuān)指國(guó)務(wù)院和地方 人民政府。 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第 11 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn) 監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī) 構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表

10、本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人 職責(zé)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人 民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的 機(jī)構(gòu)、部門(mén)，以下統(tǒng)稱(chēng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。”這里可以把“履行出資人職 責(zé)的機(jī)構(gòu)”理解為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“國(guó)資委”）或其它 政府機(jī)構(gòu)部門(mén)。 黨的十六大提出了國(guó)有資產(chǎn)管理的新思路，即建 立出資人制度，成立中央和地方兩級(jí)國(guó)資委擔(dān)當(dāng)出資人角色，強(qiáng)調(diào)出資人權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合 4 這是一套國(guó)有資產(chǎn)管理 的新體制，雖然這個(gè)新體制暫時(shí)解決了多個(gè)政府部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)“九龍治水” 的混亂管理局

11、面，但是這種設(shè)計(jì)是當(dāng)時(shí)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與的設(shè)計(jì)，沒(méi)有征詢(xún)法 學(xué)家的意見(jiàn)，因此存在許多法律漏洞。黨的十六大以后，中央和地方兩級(jí)國(guó)資 委成立運(yùn)轉(zhuǎn)五年的實(shí)踐表明，完整的出資人制度并未建立起來(lái)，國(guó)資委一方面 作為股東代表政府履行出資人職責(zé)，擁有企業(yè)高層的任免權(quán)、薪酬決定權(quán)、重 大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的決定權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)等一系列“老板”的權(quán)力：另 一方面作為國(guó)有資產(chǎn)的主管部門(mén)，其又擁有諸如國(guó)資規(guī)章的制定、國(guó)有資產(chǎn)的 基礎(chǔ)管理、安置下崗職工、派出監(jiān)事會(huì)等龐大的“婆婆權(quán)”，成了企業(yè)名正言 順的“老板加婆婆”實(shí)踐中出資人與經(jīng)營(yíng)人、立法人、監(jiān)督人的法律關(guān)系混淆 不清，而且出資人制度也沒(méi)有法律依據(jù)，許多產(chǎn)權(quán)糾紛與投

12、資經(jīng)營(yíng)中利益沖突 由此而生。從法律角度說(shuō)，出資人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系一直是不明晰 的。 如何建立完善的出資人制度是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的中心問(wèn) 題。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法實(shí)際上是圍繞出資人制度而進(jìn)行全面設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新 的一部法律，為出資人制度提供了法律依據(jù)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第 6 條規(guī) 定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資 產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職 責(zé)。” 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確界定了國(guó)資委作為“純粹”干 凈”出資人的法律地位，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)人民政府的授 權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。實(shí)際上，企業(yè)國(guó)有

13、資產(chǎn)法對(duì)國(guó)資委作了一個(gè)重新定位。筆者認(rèn)為，按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法， 國(guó)資委的法律定位應(yīng)是一個(gè)“法定特設(shè)出資人機(jī)構(gòu)”，是“特殊的企業(yè)法 人”，理由如下。 其一，雖然企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法沒(méi)有明示國(guó)資 委的監(jiān)管職能被去除，但在第七章特別規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政 府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成，這實(shí)際上是朝剝離國(guó)資委現(xiàn)有的行 政監(jiān)督職能與立法職能方向邁出了清晰的一步。國(guó)資委的監(jiān)督職能只是內(nèi)部的 監(jiān)督，是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，這與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管是截然不同 的。 其二，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中的許多規(guī)定確定了其特設(shè)的法 人地位，規(guī)定了政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等； 明確了履行出

14、資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向本級(jí)人民政府報(bào)告的制度，強(qiáng)調(diào)履行出資人職 責(zé)的機(jī)構(gòu)要接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核。如其第 12 條規(guī)定：“履行出資人 職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決 策和選擇管理者等出資人權(quán)利。”第 14 條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng) 依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國(guó) 有資產(chǎn)損失?！钡?15 條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)， 向本級(jí)人民政府報(bào)告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考 核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī) 定，定期向本級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)國(guó)有資

15、產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)、收益等匯總分 析的情況?！?其三，國(guó)資委在中國(guó)現(xiàn)有的法律框架中，只能是也 只應(yīng)該是一個(gè)特設(shè)的商業(yè)性的法人機(jī)構(gòu)。民法通則第36 條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的 組織?！狈ㄈ烁鶕?jù)其從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)劃分為企業(yè)法人與非企業(yè)人。一類(lèi)是以營(yíng) 利為目的，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)法人；一類(lèi)是非企業(yè)法人，是從事非經(jīng)濟(jì)活 動(dòng)，并不以營(yíng)利為目的的法人。一般說(shuō)來(lái)，我國(guó)的法人主要有四種：機(jī)關(guān)法 人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人和企業(yè)法人，前三類(lèi)是不以營(yíng)利為目的的法人，只有 企業(yè)法人是以營(yíng)利為目的的法人。而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第 15 條規(guī)定：“履行 出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)本

16、級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，向本級(jí)人民政府報(bào)告履行出資人職責(zé) 的情況，接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。'這 決定了國(guó)資委只能是一個(gè)以營(yíng)利為目的的法人。按照民法通則，國(guó)資委只 能是一個(gè)“特殊的企業(yè)法人”。修改民法通則或待制定民法典時(shí)，可 以將國(guó)資委這種“法定特設(shè)出資人機(jī)構(gòu)”和“特殊商業(yè)目的法人”作一特別規(guī) 定。 所以，筆者認(rèn)為，國(guó)資委的法律定位應(yīng)是一個(gè)“法定特設(shè)出 資人機(jī)構(gòu)”，是“特殊商業(yè)目的法人”。由此，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)' 應(yīng)改名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)”，國(guó)資委應(yīng)該是一個(gè)一個(gè)“航母級(jí)”的 資本運(yùn)營(yíng)中心。它本身應(yīng)該建立資本運(yùn)營(yíng)中心治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)有自己的戰(zhàn)略規(guī)

17、劃 委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì)?，F(xiàn)有的 “國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”應(yīng)據(jù)此設(shè)計(jì)思路進(jìn)行改革。而“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管 理委員會(huì)”作為“航母級(jí)”的資本運(yùn)營(yíng)中心與國(guó)家出資企業(yè)的關(guān)系是“戰(zhàn)略控 股母公司”與一級(jí)國(guó)家出資企業(yè)的關(guān)系。將來(lái)，中央的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)逐漸集中 到“國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)”與“國(guó)家金融國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員 會(huì)”，由其作為統(tǒng)一的出資人，負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理、轉(zhuǎn)讓處置與資 本運(yùn)作，以改變?cè)瓉?lái)國(guó)資出資人過(guò)多、相互之間利益沖突爭(zhēng)地盤(pán)的局面，減少 國(guó)資委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，降低代理成本，厘清法律關(guān)系；國(guó)資委作為受 托人對(duì)委托人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一擔(dān)負(fù)提高整體競(jìng)爭(zhēng)力、

18、結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資 產(chǎn)保值增值與戰(zhàn)略性退出的任務(wù)。 三、經(jīng)營(yíng)人 經(jīng)營(yíng)人 指的是國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。 經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，需要有具體的經(jīng) 營(yíng)人。經(jīng)營(yíng)人得到出資人的一定授權(quán)，在一定權(quán)限內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng) 營(yíng)。 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法不再出現(xiàn)“國(guó)有企業(yè)”的字眼，而用了 “國(guó)家出資企業(yè)” 5 這一概念，其第 5 條規(guī)定：“本法所稱(chēng)國(guó)家出資企業(yè)，是 指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資 本參股公司?！逼鋵?duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營(yíng)主體作了特別規(guī)定，規(guī)定 了國(guó)家出資企業(yè)與出資人機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及國(guó)家出資企業(yè)相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)、 責(zé)任等。 關(guān)于一級(jí)國(guó)家出資企業(yè)的權(quán)利以及與其它國(guó)

19、家出資企業(yè) 的關(guān)系，應(yīng)注意企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第 21 條的規(guī)定：“國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其所出 資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。”從第 21 條與第 12 條的條文關(guān)系來(lái)看，法律建構(gòu)了這一隱性的委托代理鏈條，第 21 條與第 12 條的條文呼應(yīng)，即履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)其所出資企業(yè)依法享有資 產(chǎn)收益等三大權(quán)利，而國(guó)家出資企業(yè)又對(duì)其所出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益等三 大權(quán)利。這解決了多層級(jí)的國(guó)家出資企業(yè)的委托代理鏈條關(guān)系問(wèn)題。國(guó)家出資 企業(yè)下面的子公司、孫子公司層級(jí)很多，形成了國(guó)家出資企業(yè)“群”，這些國(guó) 家出資企業(yè)“群”多多少少都有國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益在內(nèi)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì) 它們?nèi)绾芜m用

20、？從該法的可操作性來(lái)看，這一隱性的委托代理關(guān)系是不是延伸 到國(guó)家出資企業(yè)“群”筆者認(rèn)為，不論國(guó)家出資企業(yè)有多少層級(jí)（控股型、集 團(tuán)型、母子型國(guó)家出資企業(yè)最好是三至五個(gè)層級(jí)，不應(yīng)超過(guò)五個(gè)層級(jí)，否則代 理成本與管理控制成本將會(huì)使企業(yè)無(wú)法承受），這一委托代理鏈條已經(jīng)存在， 或者說(shuō)，法律有明示的這種委托代理關(guān)系應(yīng)該延伸，沒(méi)有明示的則由履行出資 人職責(zé)的機(jī)構(gòu)或股東出資人來(lái)授權(quán)。 關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的義務(wù)， 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確國(guó)家出資企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)；建立健全財(cái)會(huì)制度。其第 18 條規(guī)定：“國(guó)家出 資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，向出資人分配利

21、潤(rùn)。” 這是通過(guò)市場(chǎng)化的制度安排來(lái)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。按照市場(chǎng)化原則建立委托 代理機(jī)制，通過(guò)法律明確經(jīng)營(yíng)人的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)，減少目前經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的行 政色彩。出資人也要按照市場(chǎng)化原則和法律規(guī)定行使出資人權(quán)利，促使經(jīng)營(yíng)人 形成良好的公司治理。 由于經(jīng)營(yíng)人作為國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者直 接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大，因此企業(yè)國(guó)有 資產(chǎn)法按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)管理者選拔任用機(jī)制的要 求，總結(jié)企業(yè)人事制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與公司法等法律規(guī)定相銜接， 按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類(lèi)型，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者選擇與考 核的有關(guān)事項(xiàng)作了專(zhuān)章規(guī)定(第四章)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)

22、出資人機(jī)構(gòu)與 國(guó)家出資企業(yè)任免管理者的權(quán)利作了清晰的劃分。它的一個(gè)重大突破是把對(duì)國(guó) 有獨(dú)資公司高管人員的任免權(quán)給了國(guó)家出資企業(yè)。該法第 22 條規(guī)定了出資人機(jī) 構(gòu)的任免權(quán)或建議任免權(quán)： (1) 國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和其 他高級(jí)管理人員； (2) 國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事、監(jiān)事會(huì)主席和 監(jiān)事；( 3)向國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的股東會(huì)提出董事、監(jiān)事 人選。職工代表出任的董事、監(jiān)事則由職工民主選舉產(chǎn)生。實(shí)踐中，一些大型 的國(guó)家出資企業(yè)管理者的選擇與考核權(quán)往往掌握在黨的組織部門(mén)，與國(guó)資委等 出資人機(jī)構(gòu)的利益沖突較多，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的精神是要改變這種權(quán)、 責(zé)、利

23、不符的現(xiàn)狀，使經(jīng)營(yíng)人的選擇與考核機(jī)制更加法律化、市場(chǎng) 化。 由于經(jīng)營(yíng)人作為國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任重大，因而企 業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還對(duì)其兼職作了限制性規(guī)定。該法第 25 條規(guī)定：“未經(jīng)履行出 資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的董事、高級(jí)管理人員不 得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資 本參股公司的董事、高級(jí)管理人員不得在經(jīng)營(yíng)同類(lèi)業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。”該 法第 26 條則規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員對(duì)企業(yè)負(fù)有忠實(shí) 義務(wù)和勤勉義務(wù)的信賴(lài)義務(wù)，強(qiáng)調(diào)不得利用職權(quán)收受賄賂等“四個(gè)不 得”。 關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題是企業(yè)國(guó)有資 產(chǎn)法一個(gè)

24、立法遺憾，法律只就經(jīng)營(yíng)者的薪酬問(wèn)題作了原則性規(guī)定，即第 27 條 的規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國(guó)家 出資企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)?！?四、監(jiān)管人 監(jiān)管人 指的是對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的出資人機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)人的行為進(jìn)行監(jiān)管的 人。這里講的“監(jiān)管”是指政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一種維護(hù)與干預(yù)，是政府以制裁手段對(duì)個(gè)人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限 制。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第七章特別規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。雖然該法沒(méi)有明示國(guó)資 委的監(jiān)管職能被去除，但筆者認(rèn)為，它朝剝離國(guó)資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能與立 法職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、

25、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司 法人的關(guān)系打下了法理基礎(chǔ)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審 計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國(guó)有資產(chǎn) 出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也要接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增 值負(fù)責(zé)。 國(guó)資委在履行出資人角色的同時(shí)，依然擔(dān)負(fù)著一定的監(jiān) 督職責(zé)。不過(guò)，國(guó)資委的監(jiān)督屬于從國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)派生出來(lái)的出資人監(jiān)督， 是通過(guò)履行出資人職能對(duì)所出資企業(yè)的監(jiān)督，不同于行使社會(huì)公共管理職能的政府部門(mén)的行政監(jiān)督。 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法構(gòu)建的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管 體系還有比較大的缺陷。首先，由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公 眾分別承擔(dān)同樣的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)，這似乎沒(méi)有邏輯性

26、，沒(méi)有厘清這四者之 間的關(guān)系。其次，由這四者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，這是將出資人職能和監(jiān)管職 能相分離的結(jié)果，既然現(xiàn)在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法把監(jiān)管職能從國(guó)資委分離出去 了，政府部門(mén)的監(jiān)管現(xiàn)在就是一個(gè)空白。 誰(shuí)來(lái)扮演國(guó)家出資企業(yè) 監(jiān)管人的角色？筆者認(rèn)為，一方面，可以發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，由紀(jì)委、 監(jiān)察部門(mén)、央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部、工商監(jiān)管部門(mén)、稅務(wù)監(jiān)管部門(mén)等 對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域行使監(jiān)管權(quán)；另一方面，筆者一直建議，在現(xiàn)在的監(jiān)察 部之下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家出資企業(yè)“董、 監(jiān)、高”人員的行為，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、處置過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的違法現(xiàn) 象。監(jiān)管人應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的政府部門(mén)，可以

27、同時(shí)監(jiān)管出資人和經(jīng)營(yíng)人。這一機(jī) 構(gòu)應(yīng)具有代表國(guó)家提起訴訟的權(quán)力，將國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)引入到司法的框架中 來(lái)，并解決長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有資產(chǎn)流失案件中缺乏訴訟主體的問(wèn)題，為以后公益訴 訟制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還強(qiáng)調(diào)獨(dú)立中介機(jī) 構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，其第 67 條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)根據(jù)需要，可以委托 會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)， 或者通過(guò)國(guó)有資本控股公司的股東會(huì)、股東大會(huì)決議，由國(guó)有資本控股公司聘 請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)公司的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，維護(hù)出資人權(quán) 益?！敝档米⒁獾氖?， 2000年建立起來(lái)的國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督制度并未在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中有所體現(xiàn)

28、，這是因?yàn)?，按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) 法的制度設(shè)計(jì)精神，國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)已成為國(guó)資委的一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān) 事會(huì)作為一種國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督制度是國(guó)務(wù)院從 1998年開(kāi)始建立實(shí)行的，當(dāng)時(shí)的法 律依據(jù)是國(guó)務(wù)院 1998年 6 月頒布的第 246 令國(guó)務(wù)院稽察特派員條例， 2000 年 2 月國(guó)務(wù)院又頒發(fā)第 283號(hào)令國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān) 事會(huì)條例）。這兩個(gè)條例強(qiáng)調(diào)： （1） 監(jiān)事會(huì)以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù) 狀況及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人提出獎(jiǎng) 懲、任免建議；（ 2）監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，實(shí)行監(jiān)事會(huì)主席負(fù)責(zé)制，監(jiān)事會(huì)主 席由國(guó)務(wù)院任免；（ 3）監(jiān)事會(huì)獨(dú)立于國(guó)務(wù)院各部

29、門(mén)、各企業(yè)管理機(jī)構(gòu)；（ 4） 監(jiān)事會(huì)僅對(duì)中央企業(yè)行使國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，有權(quán)在企業(yè)采取查賬、調(diào)研、查 閱資料、召開(kāi)座談會(huì)等各種必要的形式，獲取監(jiān)事會(huì)認(rèn)為需要了解掌握的各種 情況，監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，俗稱(chēng)“帶 眼睛、帶耳朵，不帶嘴巴”。 2003 年，國(guó)資委成立后，監(jiān)事會(huì)便 改為了由國(guó)資委進(jìn)行日常行政管理。 2003年國(guó)務(wù)院頒布的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管條 例規(guī)定：“監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、行為規(guī)范等，依照國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行 條例的規(guī)定執(zhí)行?！?2005 年修改的公司法有關(guān)國(guó)有獨(dú)資公 司的第71條第2款規(guī)定：“監(jiān)事會(huì)成員由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派；監(jiān) 事會(huì)主席由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)

30、構(gòu)從監(jiān)事會(huì)成員中指定?！卑创艘?guī)定，監(jiān)事會(huì) 由原來(lái)國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)資委代表國(guó)家向中央企業(yè)派出，改為由國(guó)資委以出資人身 份向中央企業(yè)派出。這實(shí)際上已在法律層面完成了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)成為國(guó)資委 內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度不作規(guī)定， 就是確認(rèn)了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)作為國(guó)資委內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的角色。筆者認(rèn)為，國(guó)有 企業(yè)監(jiān)事會(huì)下一步改革應(yīng)朝國(guó)資委內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)的角色轉(zhuǎn) 變。五、司法人司法人是指國(guó)有資產(chǎn)糾紛最后的司 法救濟(jì)提供者。 出資人是否正確履行了出資人職責(zé)？經(jīng)營(yíng)人是否 盡到勤勉忠誠(chéng)義務(wù)？監(jiān)管人站在政府的角度，是否不勝任？是否對(duì)金融經(jīng)營(yíng)機(jī) 構(gòu)的董事、監(jiān)事、高管干預(yù)過(guò)度？如何規(guī)范國(guó)家出資企業(yè)的公司治理？國(guó)資委 只扮演“干凈”的出資人角色，不作國(guó)有資產(chǎn)糾紛終極裁判者的角色，國(guó)有資 產(chǎn)按照市場(chǎng)化原則投資與經(jīng)營(yíng)，行政干預(yù)退出后的空當(dāng)誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)？應(yīng)該是司法 機(jī)構(gòu)，特別是法院，法院要提供最后的司法救濟(jì)。 企業(yè)國(guó)有資 產(chǎn)法重點(diǎn)規(guī)定了出資人機(jī)構(gòu)及經(jīng)營(yíng)人的法律責(zé)任，有關(guān)于出資人機(jī)構(gòu)主管人 員的法律責(zé)任，有侵占、挪用企業(yè)資金等五項(xiàng)行為的行政處分與刑事責(zé)任（第 68 條）；有關(guān)于董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的民事賠償責(zé)任，有收受賄賂等七 項(xiàng)行為的民事賠償責(zé)任（第 71 條）；有關(guān)于不得擔(dān)任董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人 員的情形，第 73 條規(guī)定“董監(jiān)高人員”造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失，被免職的，自 免職之日起五年