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1、解讀農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策2009 年,重慶永川區(qū)農(nóng)民梁自然租用永川區(qū)朱沱鎮(zhèn)八個 村、 2632 戶農(nóng)民的 1.06 萬畝稻田種植水稻。為種好這一萬 畝地,梁自然聘請了八名技術(shù)專家并組建了 15 個勞務(wù)合作 社,甚至還組織了農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)統(tǒng)一進(jìn)行田間勞動。但這場實(shí) 現(xiàn)了集約化、規(guī)?;?、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作卻遭遇了失 ?。旱?2012 年時(shí),梁自然累計(jì)虧損 200 多萬元,種糧最終 宣告破產(chǎn)。失敗原因極為復(fù)雜:商業(yè)保險(xiǎn)不愿參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),因此種 植戶無法改變農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的本質(zhì):流轉(zhuǎn)的萬畝地分成 8500 多塊,其中只有 40% 左右連片水田實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化耕作; 梁自然和勞務(wù)合作社簽訂的勞務(wù)承包價(jià)格為810
2、元 /畝,但農(nóng)村勞力短缺使其實(shí)際支付的報(bào)酬超過900 元/畝?,F(xiàn)在, 一畝田一年收入不過千元左右,扣除勞動力成本后的利潤更是微 乎其微,生產(chǎn)成本上任何細(xì)微的波動都會帶來巨大的經(jīng)營壓 力,種糧大戶的失敗因此并不稀奇。正因?yàn)榉N糧的低收入和城鎮(zhèn)化對土地的高需求,農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn)的每次政策變動都會引來的普遍關(guān)注,因?yàn)檫@中間蘊(yùn)藏 著巨大的商業(yè)空間。但通常情況下,社會各界對國家土地政 策的解讀卻是有偏差的。十七屆三中全會后,我國土地政 策就被廣泛誤讀;十八屆三中全會結(jié)束之后,很多政策又被 社會普遍誤讀了。其實(shí),十八屆三中全會涉及的土地政策可 歸結(jié)為三個問題:工商企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),農(nóng)村集體經(jīng) 營性建設(shè)土地
3、入市和改革農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須保證糧食生產(chǎn)對于工商企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn),十八屆三中全會決定中有兩 句話非常重要,即“鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)?業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)” ,“鼓勵和 引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)” ,決定 這樣提就是為了用現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式去改造傳統(tǒng)農(nóng) 業(yè)。在我國,現(xiàn)代生產(chǎn)要素的稀缺正嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的 提高。重慶市彭水縣耕地面積超過 70 萬畝,但該縣只有 1 家農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社,這個合作社擁有的農(nóng)機(jī)具不過只有 15 臺。河南的植保合作社也面臨著人才短缺的難題,他們雇傭 的多是 55 歲以上的閑散勞力,這些人很多都不會使用
4、現(xiàn)代 農(nóng)機(jī)具,對藥物配比、機(jī)械噴灑等植物保護(hù)中非常重要的技 術(shù)掌握得也不精準(zhǔn),農(nóng)藥殘留經(jīng)常超標(biāo)。正因?yàn)檫@個原因, 政府才鼓勵工商企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。截止 2013 年 6 月底,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量是 3.1 億畝,占農(nóng) 民承包經(jīng)營土地總量的 23.9%,這其中農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)占萬 3050(大約 9.7%,農(nóng)民流轉(zhuǎn)給企業(yè)的土地比例是 62%了畝),這個數(shù)字已經(jīng)相當(dāng)可觀了,這說明租賃農(nóng)民土地從事 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)越來越多了。但這并不意味著國家將會無條件地支持城市工商資本參 與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),因?yàn)閲冶仨毞乐箖蓚€問題的出現(xiàn),即農(nóng) 地的非農(nóng)化和非糧化。前者是指將流轉(zhuǎn)土地用于房地產(chǎn)或以 生態(tài)農(nóng)業(yè)為名
5、建設(shè)酒店、高爾夫球場和大棚式莊園,后者是 指利用流轉(zhuǎn)土地生產(chǎn)非糧類經(jīng)濟(jì)作物。目前重慶大戶種糧土地 85%以上依靠流轉(zhuǎn), 年均地租成本 已有 400 多元,而種糧大戶每年畝均純收益只有 200 元左右, 遠(yuǎn)低于“非糧”流轉(zhuǎn)收益。一些地方政府對土地流轉(zhuǎn)支持政 策趨于“一樣化”也不利于提高農(nóng)民種糧積極性。在重慶一 些區(qū)縣,柑橘規(guī)模種植的優(yōu)惠政策比種糧還多:柑橘每畝不 僅能獲得 500 元財(cái)政補(bǔ)貼,還能獲得每畝 250 元的種苗補(bǔ)貼。限制土地流轉(zhuǎn)非糧化、禁止非農(nóng)化,這樣做是為了保證糧 食安全。中國是人口眾多的大國,糧食生產(chǎn)不能過度依賴進(jìn) 口?,F(xiàn)在中國每年糧食消耗高達(dá) 6.7 億噸,而全世界糧食貿(mào) 易總
6、量不過 3.1 億噸。如果中國將糧食自給率降低到 50% , 那么全球糧食供給都會出現(xiàn)問題。中國現(xiàn)在耕地總量不過是 1 8.26 億畝,人口卻有 13 億多。 將中國的情況跟幾個大國做一下對比,就能看清耕地對中國 的重要性:美國人口比我們少十億,但耕地比我們多十 億畝;印度的人口比我們少一億,但耕地比我們多六億畝。如果太多土地出現(xiàn)非農(nóng)化與非糧化,那么一定會給確保糧食 安全造成巨大壓力?,F(xiàn)在工商企業(yè)到農(nóng)村參與土地流轉(zhuǎn)獲得 的土地中,仍然被用于進(jìn)行糧食生產(chǎn)的已經(jīng)不足 10%,嚴(yán)格 監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)因此是非常重要的。此外,在工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí),一定要注意的另 外一個問題是堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中
7、的基礎(chǔ)性地位,這 是我們國家農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ),其他經(jīng)營方式只是家庭 經(jīng)營的補(bǔ)充。這是因?yàn)榧彝ソ?jīng)營可以將農(nóng)業(yè)的監(jiān)督成本降到 最低,我國的人民公社之所以會失敗而后來的農(nóng)業(yè)改革又之 所以會取得成功,就是因?yàn)檫@兩者監(jiān)督成本存在巨大的不同。 我國農(nóng)村改革的最大成果,就是重新確立了這樣一條以家庭 經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。解決城市住房問題不能指望農(nóng)村土地十八屆三中全會明確提出,在符合土地規(guī)劃和用途管制的 前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易,并且與國 有土地同價(jià)同權(quán)。 目前,農(nóng)村土地有三類: 公益性建設(shè)用地, 比如道路、學(xué)校、村委會,這是任何農(nóng)村都不能少的;經(jīng)營 性建設(shè)用地, 比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用
8、地, 這大概有 5000 萬畝; 還有一塊就是農(nóng)民的宅基地,這是保障農(nóng)民基本居住權(quán)的用 地。十八屆三中全會雖然明確提出農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可 以出讓,但并未明確這些土地出讓后用來做什么,很多人就 以為可以用來蓋小產(chǎn)權(quán)房了。那么,集體經(jīng)營陸建沒用地可 以入市轉(zhuǎn)讓是否意味著小產(chǎn)權(quán)房可以合法化?這個問題其實(shí)是很清楚的。這些小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)過程中沒 有繳納土地出讓金,沒有承擔(dān)城市配套基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用,不 符合我們國家的城市規(guī)劃,也不符合土地用途管制,我們國 家現(xiàn)有的法律也完全禁止農(nóng)村土地用來建設(shè)商業(yè)住宅,買小 產(chǎn)權(quán)房人的權(quán)利是不受到保護(hù)的。現(xiàn)代土地制度的基本原則就是用途管制和土地規(guī)劃,這是 任何法治國家和市
9、場經(jīng)濟(jì)國家都嚴(yán)格執(zhí)行的制度。如果國家 無條件地允許所有小產(chǎn)權(quán)房合法化,將不符合依法治國的精 神。十八屆三中全會提出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓后,很多人 又認(rèn)為是否可以到農(nóng)村通過購買宅基地解決住房問題。針對 這個問題,三中全會的文件提出“審慎穩(wěn)妥”地在全國范圍 內(nèi)先開展試點(diǎn),但選擇哪些試點(diǎn)和怎樣推廣是下一階段的工 作內(nèi)容?,F(xiàn)行法律制度下,針對這一問題有兩個“嚴(yán)禁” : 嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購買宅基地,嚴(yán)禁為城市居民在農(nóng)村購 買的住宅發(fā)放土地許可證。大量農(nóng)民工進(jìn)城后,農(nóng)村確實(shí)有很多住宅變成閑置資源, 城市也確實(shí)有很強(qiáng)的沖動和能力去購買這些土地。但我們也 要看到,進(jìn)城農(nóng)民工的住房問題現(xiàn)階段已經(jīng)解決了嗎? 顯然沒有,現(xiàn)在農(nóng)民工在城市購買住房的連1%都不到,參與城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例也只有不過15%對這部分群體,農(nóng)村宅基地仍是他們基本的生活保障。一 旦這些農(nóng)民最終沒能在城市安家,這些宅基地就是他們的歸 宿和依靠。而且,農(nóng)村宅基地供求本身也是有很大矛盾的。 現(xiàn)在很多地方已經(jīng)不分配宅基地了,這些農(nóng)民也要買房子住。 如果我們現(xiàn)在允許宅基地上市交易,一些農(nóng)民可能會因此獲 得很多短期好處,但也會因此面臨長期社會風(fēng)險(xiǎn),他們的居 住成本由誰負(fù)擔(dān)會是個更大的問題。所以,全面放開宅基地 流轉(zhuǎn)至少目前來看條件還很不成熟。農(nóng)業(yè)絕不是簡單提供產(chǎn)品的行
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