對城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度問題的探討

1、Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse對城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度問題的探討失業(yè)保險制度的實施對失業(yè)人員的基本生活保障和促進再就業(yè)起到積極的作用，有力的促進了地方的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。到目前，地方的企業(yè)改革已經(jīng)基本完成，今后的失業(yè)人數(shù)將會相對減少。多年來，我們把失業(yè)視為資本主義社會的“專利”，認為社會主義社會不存在失業(yè)。其實，失業(yè)作為一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象，與社會制度無關，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的不可避免的產(chǎn)物。勞動力資源是經(jīng)濟資源的重要組成部分，就業(yè)崗位的競爭是勞動力資源實現(xiàn)優(yōu)化配置的必要前提。在競爭的過程中必然有一部分勞動力因各種

2、原因暫時不能就業(yè)。目前我國企業(yè)職工大量下崗失業(yè)的現(xiàn)象，是計劃經(jīng)濟條件下實行的就業(yè)體制和就業(yè)政策在經(jīng)濟轉軌過程中的必然反映，也是長期以來重復建設、盲目建設以及企業(yè)經(jīng)營機制深層次矛盾多年積累的結果。我們要建立社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，不可避免地要經(jīng)歷這樣一個歷史過程。解決失業(yè)問題，不是完全消除失業(yè)現(xiàn)象，我們應該正視失業(yè)，進一步建設和完善我國的失業(yè)保險制度，把失業(yè)所帶來的負效應減少到最低限度。Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse我國的失業(yè)保險制度開始于1986年，至今已經(jīng)歷了14年，并先后制定了三部有關法規(guī)，一是1

3、986年10月國務院發(fā)布的國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定，二是1993年4月發(fā)布的國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定，該規(guī)定對原有暫行規(guī)定有關內(nèi)容進行了修改和補充，三是1999年1月頒布的失業(yè)保險條例。地方對失業(yè)保險制度的施行自1986年開始。失業(yè)保險制度從實行至今天，在對地方失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)救濟和促進再就業(yè)等方面確實起到了應有的積極作用，但隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，失業(yè)保險制度在實際工作的很多方面顯露出不足，對其進行改革和完善已是提上日程。筆者擬就實際工作中出現(xiàn)的主要問題談一談自己的看法。一、失業(yè)保險基金的籌集根據(jù)失業(yè)保險條例，我國的失業(yè)保險基金是為了保障失業(yè)人員的基本生活，促進失業(yè)人員再就業(yè)而依法籌集的專

4、項資金。其主要由三部份組成：參加失業(yè)保險的單位和個人繳納的失業(yè)保險費、財政補貼以及失業(yè)保險基金孳生的利息根據(jù)失業(yè)保險條例的規(guī)定，失業(yè)保險費為參保單位職工工資總額的3%，由參保單位和職工共同承擔，參保單位繳納職工工資總額的2%，參保職工繳納本人工資的1%。Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse近年來，失業(yè)保險的參保人數(shù)逐年下降，失業(yè)保險費收入也隨之減少。如何增加失業(yè)保險參保人數(shù)并改進失業(yè)保險資金的籌措是目前地方失業(yè)保險制度實施中面臨的一大問題。失業(yè)保險參保人員的減少，目前原因是我縣的企業(yè)改革。但是，企業(yè)改革只是企業(yè)個數(shù)的減

5、少或企業(yè)性質上的變動，不會引起就業(yè)工作崗位的減少，也不會使就業(yè)人員減少。我個人認為發(fā)生這個問題的原因是多方面的，大致可以歸結為兩個大的方面：首先，失業(yè)保險的征集面過于狹窄。失業(yè)保險條例規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工才可以參加失業(yè)保險?？h級以下的小集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及個體、私營企業(yè)和農(nóng)民工基本上不參加失業(yè)保險。隨著企業(yè)改革的進行，國有企業(yè)、集體企業(yè)不斷的變成個體私營企業(yè)，參加失業(yè)保險的單位逐漸的只剩下事業(yè)單位和具備壟斷地位的國有企業(yè)。企業(yè)參加失業(yè)保險人員的減少和我們的政策導向是分不開的，我們的政策一直只是將參加失業(yè)保險的人員身份限定在“城鎮(zhèn)人員”，對于農(nóng)村居民只是將他們界定為農(nóng)民工。中國總人口8

6、0%比例的農(nóng)民不在失業(yè)保障范圍內(nèi)。只有農(nóng)民工中的一部分（即農(nóng)民合同制工人）可以參加失業(yè)保險，但是政策規(guī)定農(nóng)民合同制工本人不繳納失業(yè)保險費，在享受失業(yè)保險待遇的時候是就區(qū)別對待,只能是一次性生活補助，不能享受失業(yè)保險的相關待遇。政策的不平等極大的打擊了農(nóng)民工參加失業(yè)保險的積極性。對于用工單位來講，少繳或不繳這部份農(nóng)民工的失業(yè)保險費可以減輕自身負擔。我縣是一個農(nóng)業(yè)縣，很多的用工是農(nóng)民工，政策上的歧視性將他們置于社會保障大門之外。2004年，地方對于個體私營企業(yè)的參加失業(yè)保險的工作仍在宣傳進行中，而2002年國務院出臺的優(yōu)惠政策已將個體私營企業(yè)限制在可享受的范圍之外，該政策規(guī)定，可以享受優(yōu)惠政策的人

7、員是國有企業(yè)的失業(yè)人員。優(yōu)惠政策沒有對個體私營企業(yè)失業(yè)人員作出規(guī)定，實質上是區(qū)別對待。繳納失業(yè)保險費相同，而享受政策的待遇不同的歧視，權利和義務的失衡，很難說失業(yè)保險的保障行為是共濟的行為。其次，失業(yè)保險費率的設定不合理。失業(yè)保險條例第六條規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。在1993年4月發(fā)布的國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定中指出,企業(yè)繳納失業(yè)保險費的標準是按全部職工工資總額的0.6%1%繳納，從1998年開始國家將這一費率提高到用人單位繳納2%。失業(yè)保險金的繳納費率由政府統(tǒng)一規(guī)定，作為當時的情形，國有企業(yè)改革才開始，

8、失業(yè)人員相對較少，失業(yè)情況簡單，社會保障功能單一，主要是發(fā)放失業(yè)救濟金。所設定費率符合當時的形勢。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)、集體企業(yè)的改制全面進行和個體私營企業(yè)經(jīng)濟的興起，失業(yè)、就業(yè)關系的變化，2%的費率已不能適應經(jīng)濟的發(fā)展要求，不能更好的體現(xiàn)失業(yè)和其保險費繳納之間的關系。養(yǎng)老保險的單位費率是18%24%，醫(yī)療保險的單位費率是6%8%，失業(yè)保險過低的費率制約了其社會保障功能的正常發(fā)揮。Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse失業(yè)保險繳費是用人單位、國家（指財政補助）、個人三方負擔。個人繳納的目的是增加失業(yè)保險資

9、金來源減輕企業(yè)負擔的同時,提高了勞動者個人的自我保障意識。自從1999年1月實行個人繳費以來，對這個問題是爭論不止。到底個人該不該繳費？難道說提高勞動者個人的自我保障意識是要用損害個人利益的方式來換取？社會保障的目的之一是保障參保職工的合法權益。從這個角度上講，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的個人繳費是建立了個人賬戶，個人繳費屬于職工本人的收益。失業(yè)保險個人繳費是并入失業(yè)保險統(tǒng)籌基金，屬于社會統(tǒng)籌，是參加失業(yè)保險的繳費職工個人對失業(yè)保險費增加的無私奉獻。也就是說，失業(yè)保險基金的33%是參加失業(yè)保險的職工個人繳納的。我們在減輕企業(yè)負擔的同時增加了個人的負擔，侵犯了參保職工個人權益。此外，失業(yè)保險的繳納費率由

10、政府統(tǒng)一規(guī)定，無法體現(xiàn)企業(yè)失業(yè)率和其保險費繳納之間的關系，對效益好失業(yè)率低的企業(yè)來說，只有很少甚至沒有職工領取失業(yè)救濟金，所以這些企業(yè)常常把繳納保險費看作是對效益差失業(yè)率高的企業(yè)的無償補貼，使得這些企業(yè)不愿參加統(tǒng)籌失業(yè)保險，即使參加了也抵制、拖欠保險費。而反觀效益差、失業(yè)率高的企業(yè)，統(tǒng)一費率無疑助長其懶惰與依賴思想。二、失業(yè)保險基金的支出勞動者一旦失去收入，失業(yè)保險就要對其基本生活起到保障作用，保障的水平應能夠維持其基本生活，以利于社會安定。但我國目前的失業(yè)保險制度無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。第一、失業(yè)保險待遇支出的設置不合理。失業(yè)保險基金支出比例及待遇標準的規(guī)定不夠

11、明確是造成失業(yè)保險支出不合理的一個很重要原因。失業(yè)保險條例規(guī)定的失業(yè)保險支出列支項目為：失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金、喪葬和撫恤補助、再就業(yè)補助、其他費用。失業(yè)保險條例只對支出用途作了規(guī)定，而并未規(guī)定支出比例。享受失業(yè)保險待遇以“低于當?shù)刈畹凸べY標準，高于城市居民最低生活保障標準”為標準，制定標準的比例下放給省、自治區(qū)、直轄市人民政府。因為失業(yè)保險的支出比例和標準是由各地確定，根據(jù)社會保障基金管理的要求“收支平衡，略有結余”的原則，對于失業(yè)保險基金的管理，各地只能是以收定支。云南省企業(yè)職工失業(yè)保險條例規(guī)定，失業(yè)救濟金由當?shù)貏趧泳蜆I(yè)機構按照省政府規(guī)定的各最低工資標準的70%按月計發(fā)。Forperson

12、aluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse失業(yè)人員的領取的失業(yè)保障費分別占社會平均工資的15%和14%。勞動者失業(yè)后,由于失去了收入來源,大部分失業(yè)者收入下降,生活水平較低。失業(yè)保險繳費時的費率相同，享受待遇又是地區(qū)差異，因此許多企業(yè)不理解失業(yè)保險制度，將失業(yè)保險認為是“一平二調”。過低的失業(yè)保險費支出很難發(fā)揮其社會保障的功用。同時，由于失業(yè)保險金的申領沒有明確具體可行的操作規(guī)定，造成凡是失業(yè)人員，只要是履行了繳費義務的都可以領取同一標準的失業(yè)保險金，享受同一標準的失業(yè)保險待遇。在實際的工作中就出現(xiàn)過開著“本田”車前來領取失業(yè)保險待遇的情況。

13、有違社會保障本身的出發(fā)第二、失業(yè)保險促進再就業(yè)的問題。失業(yè)保險與就業(yè)服務之間有著密切聯(lián)系。失業(yè)保險具有促進再就業(yè)功能，是形成市場導向的就業(yè)機制不可缺少的條件。前面提到失業(yè)保險有兩大功能，生活保障和促進再就業(yè)，這兩大功能是相互依存共同發(fā)展的，生活保障為促進再就業(yè)提供基礎和保障，而沒有再就業(yè)，失業(yè)保險的生活保障功能就沒有了實際意義，而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業(yè)保險制度不可能搞單純的失業(yè)救濟。過低的培訓費用很難聯(lián)系到培訓的單位，而愿意以低價位進行培訓的培訓站比較少，而且限制培訓的專業(yè)，造成單一專業(yè)培訓是人滿為患。條例規(guī)定，領取失業(yè)保險金期間才能給予職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼。進行的企業(yè)改

14、革和改制，突然增加的符合培訓條件的人員，此次的失業(yè)人員較多，有的領取失業(yè)保險的期限僅僅只有幾個月，所以失業(yè)金領取結束也沒能排到上培訓班。對失業(yè)人員進行職業(yè)培訓的目的是強化失業(yè)保險制度和促進再就業(yè)，而失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)是解決生活保障的根本出路。但由于失業(yè)人員一般年齡偏大,技能單一，與新成長的勞動力相比處于劣勢。另外，由于長期以來的計劃經(jīng)濟思想的影響，失業(yè)人員對失業(yè)和通過勞動力市場實現(xiàn)再就業(yè)缺乏足夠的認識，有的失業(yè)人員的擇業(yè)觀念不適應市場經(jīng)濟的要求。再則又由于勞動力供求的客觀狀況及失業(yè)人員自身因素的影響，失業(yè)人員在實現(xiàn)再就業(yè)方面存在一定的困難，需要通過職業(yè)培訓和職業(yè)介紹，幫助他們確立正確的擇業(yè)觀念

15、，提高他們的職業(yè)技能，增強其在勞動力市場上的競爭意識和競爭能力，拓寬就業(yè)渠道，幫助他們盡快實現(xiàn)再就業(yè)。沒有了職業(yè)培訓，失業(yè)保險的保障變成一種單一的、低層次的失業(yè)救濟，不符合失業(yè)保險本身促進失業(yè)人員再就業(yè)的要求。Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse三、加強法制建設，進一步完善失業(yè)保險制度第一、加強失業(yè)保險的法制建設。中國失業(yè)保險的法制建設目前已進入了一個關鍵時期，加強與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的中國失業(yè)保險法制建設，盡快出臺全國統(tǒng)一的失業(yè)保險法。我國推行失業(yè)保險制度以來，國務院已經(jīng)頒布過三個行政法規(guī)，同時各地根據(jù)實際情

16、況制定了地方性配套法規(guī)，使得失業(yè)保險工作在法制化軌道上建立和逐步發(fā)展起來。經(jīng)過14年失業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展和法制建設，失業(yè)保險已具備統(tǒng)一立法的條件，國家權力機關要盡快制定和通過失業(yè)保險法及其配套法律，以維護失業(yè)保險法律的真正效力；同時，在憲法中增補失業(yè)保險方面的條款，以增強失業(yè)保險法制建設的權威性。第二、拓寬失業(yè)保險的覆蓋面，建立不分所有制和用工形式的全體用工都可以參加的失業(yè)保險。首先是取消對參保人員和參保單位的分類別、分身份的歧視，對用工制度進行根本的改革，不再采取區(qū)分農(nóng)民工和城鎮(zhèn)工的做法，將用工制度和社會保障聯(lián)系起來，凡是用工必須規(guī)范管理，全部參加社會保險，切實保障各類用工的個人權益。Forp

17、ersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse第三、適當改變繳費方式。對于費率的問題，根據(jù)各方面的情況，適當提高單位繳費費率，減少或取消個人繳費。對于單位繳費采取根據(jù)失業(yè)風險程度實行差別費率，不失為一種好辦法。政府根據(jù)各行業(yè)的情況，對失業(yè)率高的行業(yè)按高的費率來征收保險費，對失業(yè)率低的行業(yè)按相應低的費率來征收。這種作法，一方面可以改變現(xiàn)在“鞭打快牛”的局面，另一方面也使失業(yè)率高的行業(yè)，放棄依賴思想，努力挖掘自身潛力，減少失業(yè)。第四、完善失業(yè)保險基金支付制度。失業(yè)保險金的支付不能單獨依賴于用是否失業(yè)作為衡量發(fā)放的標準，而應從就業(yè)機構的審查和

18、個人的實際收入調查來考慮。當然，這會對失業(yè)者的失業(yè)保險金申領的資格審查程序提出更高的要求。在失業(yè)保險金的支付上，應體現(xiàn)權利義務對等的原則，參考國際方面的經(jīng)驗和我國社會生產(chǎn)力發(fā)展程度，選擇適宜的失業(yè)保險待遇項目，包括失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金、死亡喪葬補助及撫恤金、家屬津貼等，并把促進就業(yè)納入失業(yè)保險的責任范圍，使失業(yè)者享受的權利形式更多樣化。同時，對履行繳費義務不同的失業(yè)者給予不同的待遇，改變目前按固定數(shù)額支付失業(yè)保險金的做法，建立與繳費的數(shù)量、時間適當掛鉤，多檔次的失業(yè)保險金支付制度。失業(yè)保險待遇的支出水平與生產(chǎn)力發(fā)展水平相應。如個人參加失業(yè)保險的時間越長、繳納的失業(yè)保險費數(shù)量越多，可享受的失業(yè)

19、保險待遇適當越高。根據(jù)目前我國社會的實際，合理確定各項待遇水平，失業(yè)金標準與失業(yè)人員失業(yè)前工資收入直接掛鉤，普遍提高待遇水平。在實行多檔次失業(yè)保險支付形式的同時，還應確立一個最低基準，以保證勞動力市場的正常展開。另外，對自謀職業(yè)的失業(yè)人員，可一次性發(fā)放一定數(shù)量的失業(yè)保險金,獎勵其再就業(yè)。第五、改變再就業(yè)培訓的管理，切實促進失業(yè)人員的再就業(yè)。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓是促進就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。因此職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的服務可以由政府職能部門、社會中介組織或其他組織承擔，同時還應按照市場化的原則提高培訓費用和培訓水平，最終使就業(yè)培訓不流于形式，真正成為促進失業(yè)人員

20、再就業(yè)的必經(jīng)途徑。另外，為維護失業(yè)人員權益，也可以讓失業(yè)人員自己選擇個人傾向的職業(yè)或專業(yè)，自己選擇培訓機構，改變失業(yè)人員只有在領取失業(yè)金期間才能在政府職能部門安排好的地方參加培訓的限制，給予符合培訓條件的失業(yè)人員在失業(yè)期間都享有接受職業(yè)培訓的權益。黨的十六屆三中全會提出的“把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，實施積極的就業(yè)政策，努力改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境”，“加快建設與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系”，“健全失業(yè)保險制度”，是中央從完善社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略高度，對就業(yè)和社會保障體系建設工作提出的要求，是指導我們工作的總方針。今后地方的失業(yè)保險工作，要根據(jù)擴大就業(yè)和調控失業(yè)，健全社會保障體系的總體要求出發(fā)，從解除勞動者后顧之憂出發(fā)，擴大失業(yè)保障范圍；從增強失