淺談集體土地房屋拆遷安置過程中的繼承問題

1、 淺談集體土地房屋拆遷安置過程中的繼承問題 近年來，隨著城市進程的不斷推進，越來越多的近郊土地被轉(zhuǎn)為國有化，原集體土地上的農(nóng)民也被納入到拆遷安置的大軍中來。由于他們的原有住房為宅基地上的自建房，性質(zhì)不同于城市房屋，再加上多年來我國關(guān)于農(nóng)村房屋的法律法規(guī)不太完善，登記制度也比較松散，出現(xiàn)了地區(qū)不統(tǒng)一、權(quán)證不完整、登記不及時等各種情況，而拆遷工作往往又時間緊、任務(wù)急，所以很多農(nóng)民的房屋在拆遷后出現(xiàn)各種紛繁復(fù)雜的法律問題。我們在實踐工作中有時也經(jīng)常找不到具體的相關(guān)法律規(guī)定，但這些被拆遷人群的實際問題又亟待解決，于是在法律基本原則指導(dǎo)下，運用已有的法律規(guī)定，配合相關(guān)政策法規(guī)，我們與有關(guān)部門一起，共同邊

2、工作，邊研究，探求這些實際問題的一般解決方法，而這些問題中，占比重最大的則是繼承問題。 下面，我就從公證的角度淺談一下農(nóng)村集體土地上的房屋在拆遷后所面臨的繼承問題。 一、繼承發(fā)生的依據(jù)。根據(jù)我國繼承法的規(guī)定，繼承是在被繼承人死亡后發(fā)生的，被繼承人名下的財產(chǎn)為遺產(chǎn)，如被繼承人立有有效遺囑或曾簽定遺贈扶養(yǎng)協(xié)議，則按其遺囑或協(xié)議執(zhí)行，若沒有，則由其法定繼承人繼承。繼承法是對全社會全體公民生效的法律，在適用上不區(qū)分人員戶籍身份的不同，這一點毫無疑問，而有所不同的是在被繼承人遺產(chǎn)的認定上。如果被繼承人名下?lián)碛械氖浅鞘蟹课莶⒔?jīng)產(chǎn)權(quán)部門登記確認，這是被繼承人的私有不動產(chǎn)遺產(chǎn)，但在農(nóng)村集體土地上的房屋，是不是

3、完全意義上的私有不動產(chǎn)，是不是以登記為原則，則一直是沒有定論的，這個問題在房屋買賣、贈與的過程中爭論更加激烈。 這里最關(guān)鍵的問題在于土地性質(zhì)的不同。在城市，房屋所占據(jù)的土地是主要是出讓使用和劃拔使用，前者不影響房屋所有權(quán)人對房屋的處置，地隨房走，后者有相對明確的法律規(guī)定，如經(jīng)濟適用房。而集體土地上的房屋卻往往不能地隨房走，故而前些年曾經(jīng)出現(xiàn)過有人交易了集體土地上的房產(chǎn)，最后得到的解釋卻是，你買的是房子，但不能享有宅基地，所以，你可以把磚瓦木頭拆走，但不能合法擁有房屋及土地的使用。這在法理上似乎是有道理的，但在實際生活中卻成了一個荒唐事。因此，我們都知道，集體土地上的房屋在交易（包括贈與）的過程

4、中是有限贈與，但是在繼承中，卻 普遍認為不受此限制，仍然認定為被繼承人的合法財產(chǎn)，可以由其繼承人繼承。 明確了被繼承人的集體土地房產(chǎn)可以繼承，再來看看繼承公證啟動的兩大要素：被繼承人死亡和遺產(chǎn)認定。前者比較簡單，死亡證明很清楚明了，但后者卻比較復(fù)雜，而且在近幾年的實踐中也在不斷變化，主要有以下幾種情況： 一是產(chǎn)權(quán)登記較混亂。據(jù)我們所知，農(nóng)村房屋真正進行產(chǎn)權(quán)登記的不多，國家也沒有正式開展這項工作，因此大部份人持有的是<<集體土地使用權(quán)證>>，該證的發(fā)出單位為區(qū)級人民政府，證上登記的是房屋占地情況，還包括臨時用地和院落四至，并不能反映房屋的實際大?。ㄈ鐦欠空嫉夭⒉槐绕椒慷啵?/p>

5、，而且該證比較多的是于上世紀八十年代發(fā)出的，幾十年來很多房屋的具體情況都發(fā)生了變化，或翻建過或修葺過。因此，另一由區(qū)建設(shè)部門發(fā)出的建設(shè)許可證成了集體土地使用權(quán)證的一個補充，一般來說，建設(shè)許可證上登記的是房屋的實際大小，包括樓層和面積。但是，由于這個證件的特殊性質(zhì)決定了它只是個行政許可，并不意味著最終的房屋狀況一定會完全吻合，有蓋超的，也有蓋少了的，況且，該證明確注明，在核發(fā)的六個月內(nèi)有效，所以，嚴格意義上，它也不是房屋產(chǎn)權(quán)及狀況的有效證明。所以，在我們實際工作中所遇到的除了少部份地區(qū)（如原江寧縣）有比較明確的集體土地房屋所有權(quán)證之外，很多人手上持有的證件并不完全能證明房屋的具體情況。 產(chǎn)權(quán)登記

6、混亂的另一個情況還表現(xiàn)在登記工作的疏漏多，情況變化大，沒有有效的變更制度。上世紀八十年代（或更早）在集體土地使用證登記時主要是以自報和村干部核報為主，登記人員也多為村里工作人員，因此有很多產(chǎn)權(quán)人的名字是錯的，如同音不同字，還有地名錯誤的，數(shù)據(jù)或圖紙錯誤的，這些錯誤后來被發(fā)現(xiàn)后有的村民就自行涂改，有的是村委會涂改，有的是送到有關(guān)部門更正，因此證件上有隨便涂改的，有蓋村委會印章的，有蓋街道有關(guān)部門（城建科）印章的，有蓋工作人員私章的等等，改的方式也各種各樣，有直接改字的，有備注的，還有開證明的?？傊?，自創(chuàng)性非常明顯，由此，還演變到有的人家因為出現(xiàn)情況變化，如分家析產(chǎn)，有的自行轉(zhuǎn)讓，也采取了類似的自

7、創(chuàng)性修改的情況，這些情況集中到拆遷時需要辦理法律手續(xù)，如繼承公證時，就給我們的遺產(chǎn)認定工作帶來很大的麻煩。 二是政策規(guī)定不穩(wěn)定。前文說到， 對于集體土地上的房屋，我國現(xiàn)有的法律并不完善，因此，在處理這方面工作時，更多的是依據(jù)當(dāng)時當(dāng)?shù)氐囊恍┚唧w政策。然而，政策是相對靈活的，也是多變的，尤其是在遇到一些具體的矛盾糾紛時，政策更加容易特殊化。集體土地房屋政策變化多主要也是在三個階段：一是建房階段，從法律規(guī)定上來說，能夠在集體土地上建房的應(yīng)當(dāng)是該農(nóng)村集體內(nèi)部，依法享有宅基地使用權(quán)的人。但是實際執(zhí)行過程中，情況卻并不這么簡單，有出嫁的女兒回家的，有分家的兒子立戶的；有當(dāng)兵的人員退伍的，有進城的農(nóng)民返鄉(xiāng)的

8、；有征收土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的，有撤村并組大轉(zhuǎn)移的；有的地方地少人多，有的地方地貧無人去?？傊啬懿荒芘?，如何批， 往往都是一時一個政策，上級政府有規(guī)定，地方政府也有要求。二是拆遷階段，這個時候的政策就更豐富了，有的和項目有關(guān)，有的和時間有關(guān)，早搬家的獎勵政策，遲搬家的懲罰政策，困難戶的照顧政策等等，最后都體現(xiàn)在對集體土地房屋拆遷認定上，甚至于包括違章搭建的照顧性補償、臨時用地的妥協(xié)性認可還有臨時產(chǎn)生的分家立戶，都在每個拆遷項目中區(qū)別性地對待，長期沒有形成統(tǒng)一的認識更不要談明確的法律法規(guī)規(guī)定了。三是補償階段，早期的拆遷以房還房，以面積還面積，于是搶搭成風(fēng)，拆遷越來越被動，有時一幢安置房，從底樓到頂

9、樓整個單元都是一家人的。有的街道沒有能力這樣安置，自建了一些手續(xù)不全的房屋（我們俗稱小產(chǎn)權(quán)房）來安置被拆遷的農(nóng)民，于是這些人從原來的合法使用宅基地到了住在手續(xù)不全，身份不明的房屋中，而這些房屋在進行處分時顯然是有很大不便的。后來拆遷政策逐漸過渡到貨幣化補償，這一類問題大大減少，然而隨之而來的就是關(guān)于拆遷安置房的申購問題，又是一系列的政策，且年年有變化，處處有特色。 三是具體執(zhí)行有偏差。既然政策容易變化，具體執(zhí)行政策的人就難以把握，況且這些年的拆遷量非常大，拆遷人員相對較少，工作也不好做，因此難免出現(xiàn)對政策的具體理解不統(tǒng)一，對老百姓的承諾和兌現(xiàn)也比較隨意。特別在一些時間緊、任務(wù)重的拆遷項目中，拆

10、遷人員為了能按時完成任務(wù)，一味地胡亂承諾，隨便應(yīng)允，宗旨就是讓被拆遷人交鑰匙搬家。而被拆遷人在拆遷時因為有這些承諾，到后期需要辦理相關(guān)法律手續(xù)時，就要兌現(xiàn)，但往往這些承諾與法律或者相關(guān)政策是相違背的，我們公證部門在辦理公證時就無法顧及這些所謂的“承諾”，事實上，有的承諾也的確是根本無法兌 現(xiàn)的，于是，這些就會演變成群體矛盾，需要多部門協(xié)調(diào)解決。例如我們曾經(jīng)遇到有的拆遷項目，拆遷時承諾被拆遷人，到時候申購新房，按照被拆遷人的意愿，想寫誰的名字就寫誰的名字，而到實際拿房時，根本不可能做到這一點，出現(xiàn)法定事由時，仍然需要嚴格的法律手續(xù)，這樣就引發(fā)了被拆遷人的不滿。我們還曾遇到過拆遷時拆遷人員應(yīng)允兩年

11、之內(nèi)拿到新房，結(jié)果一等就是七、八年，等到辦理購房手續(xù)時，房價也漲了，老房的產(chǎn)權(quán)人又去世了，家里矛盾也大了，被拆遷人自然會因為有關(guān)部門的過份遲延交房產(chǎn)生極大的不滿。而我們在辦理繼承公證時，認定這些遺產(chǎn)就非常容易引起申請人的情緒激動。 四是法律意識較淡薄。由于集體土地房屋為農(nóng)民所有，這些人群相對而言文化程度不高，法律意識普遍比較淡薄，有些人又死死抱著鄉(xiāng)規(guī)民俗，無法理解法律的相關(guān)規(guī)定。例如，嫁出門的女兒不享有家產(chǎn)的繼承；誰贍養(yǎng)老人誰得財產(chǎn)；房子是誰蓋的就是誰擁有等等。他們普遍對所謂的登記制度比較漠然，又對村委會的意見極為重視，很多情況下，他們都認為村委會的一紙證明可以代替一切法律文書。于是，當(dāng)這些集

12、體土地上的房屋被拆遷時或者需要辦理繼承這一類事務(wù)時，他們不太容易理解法律對繼承的相關(guān)規(guī)定，更不能理解繼承公證所需要的種種證據(jù)材料，例如很多人就拿著一張地籍調(diào)查的收件單要求辦理繼承或者憑一張交納房款的收據(jù)要求認定房產(chǎn)歸誰所有。 由于集體土地房屋拆遷在總體上就是摸石頭過河，政策是邊拆邊定，邊定邊改。我們的相關(guān)繼承公證也就跟著各個時期的具體情況在做調(diào)整，我們在堅持繼承法的基本原則情況下，還要針對不同時期的拆遷狀況進行調(diào)整。 二、幾種不同的繼承情況及辦證方式 （一）申辦繼承時，房屋尚未拆除或申辦繼承時，拆遷完畢，新房已手續(xù)齊全。 這兩種情況之所以并列在一起，是因為我們認為這樣的情況相對比較單純，產(chǎn)權(quán)明

13、確，關(guān)系清晰，符合我們常規(guī)的繼承權(quán)公證辦理要素。唯有不同的前者可能在產(chǎn)權(quán)證明上有前文所述的各種不同情況，但總體而言，我們還是依據(jù)以集體土地使用證為準，結(jié)合建筑執(zhí)照和土地地籍檔案來認定，通過這些年的工作，目前也基本形成了這樣的統(tǒng)一認知，當(dāng)然，在某個特殊的地方也許會有具體變化。后者基本沒有異議，集體土地房屋拆遷后現(xiàn)在所申購的安置房都是兩證齊全的合法房屋，如果新房的產(chǎn)權(quán) 證和土地證都已辦妥，我們就應(yīng)當(dāng)按照不動產(chǎn)的繼承來辦理相關(guān)公證。但如果遇到有安置在一些無“合法身份”的自建房時，公證暫時還是不建議介入。 上述兩種情況，前者應(yīng)當(dāng)是辦理了繼承手續(xù)后，由原房屋的合法繼承人繼續(xù)參與到拆遷工作中去，訂立拆遷協(xié)

14、議，按政策申購拆遷安置房等。后者則是辦理繼承手續(xù)后到房屋登記機關(guān)辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更登記。 （二）申辦繼承時，房屋已拆除，訂有拆遷補償協(xié)議，但允許申購的房屋尚未選房，購房，或已選過，但未簽購房協(xié)議、未交款。 這種情況我們認為不動產(chǎn)繼承的條件已喪失，原房產(chǎn)已不存在，新房產(chǎn)又沒有購下，更談不上房屋的有效證件。而這時，可以繼承的應(yīng)當(dāng)是拆遷協(xié)議上所記載的拆遷補償款以及因為拆遷所享有政策照顧權(quán)利。拆遷補償款在統(tǒng)一格式的拆遷協(xié)議中都有明確計算方法和結(jié)果，一般情況下也有銀行專門設(shè)立的拆遷補償專戶的存折，如果是共有產(chǎn)權(quán)，則只需算出被繼承人所占有的份額既可，還是比較明確的。而因為拆遷所享有的政策照顧權(quán)利就相對復(fù)雜些

15、，這個政策照顧具體表現(xiàn)就是可以申購一套或幾套拆遷安置房，它的證據(jù)材料就是由市住房改革辦公室核發(fā)的拆遷安置房購買通知書，一房一通知，上面有被拆遷人姓名和房屋的面積，但沒有具體地點和房號。也就是說，這個通知書是證明被拆遷人可以購買這樣的房屋，但是否已買到尚不能證明，故此通知書并不是房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證明，而是做為被拆遷人所享受的權(quán)利的證明。所以我們在辦理繼承公證時，被繼承人所遺留的財產(chǎn)就是拆遷補償款中屬于其的份額以及照顧政策下屬于其的權(quán)利。另外值得注意的是，這樣的通知書發(fā)放的往往是某某某家庭，也就是說，這個權(quán)利的享有是以家庭為單位的，那么，在繼承時，這個權(quán)利就要考慮到其他的共有人，例如被拆遷人是夫妻，其中

16、一方死亡的，繼承人繼承時就不能抹殺夫妻中健在的一方的合法權(quán)利，實踐工作中我們一般建議當(dāng)事人到房改辦問清相關(guān)政策再辦理。 （三）申辦繼承時，已有拆遷補償協(xié)議，新申購的房屋已選好，房款已交，房屋已取得（或未取得），產(chǎn)權(quán)證、土地證沒有辦理。 在實際情況中，拆遷安置房往往從買房到拿房到辦理兩證，時間跨度比較長，短的也有一、兩年，長的甚至近十年，我們認為這種情況下，盡管房屋的產(chǎn)權(quán)證和土地證沒有辦理下 來，作為不動產(chǎn)的合法條件尚不具備，但房屋已實際存在，具體的房型、房號、面積等也都明確，有的甚至于已經(jīng)實際使用，因此它作為公民的財產(chǎn)已具體存在。在跨度如此之長的時間內(nèi)，所有人發(fā)生死亡是非?？赡艿?。因而這一類情

17、況的繼承公證也相當(dāng)普遍。那么在這樣的情形下，一般來說當(dāng)事人手中可能持有什么樣的證據(jù)材料呢？根據(jù)我們的工作經(jīng)驗，一般應(yīng)當(dāng)會持有：一是老房屋拆遷時的拆遷協(xié)議，這是他們按政策購買安置房的依據(jù)；二拆遷安置房購買通知書，這是他們已獲批準購買安置房的證明；三是購買房屋時所簽訂的<<意向性購房協(xié)議>>以及房款收據(jù)，這些反映出房屋的具體坐落、大小、樓層和價格。為何是意向性協(xié)議和收據(jù)呢？因為根據(jù)我市的相關(guān)規(guī)定，正式購房契約及發(fā)票是在辦理產(chǎn)權(quán)證時才統(tǒng)一發(fā)放，故前期的手續(xù)便成了意向性購房及收據(jù)了。也正是從這個角度上來說，如果僅僅是一張意向性協(xié)議，我們是不能辦理的，因為意向是否成實際，還要配合

18、房款繳納收據(jù)、房改部門的購房通知書等材料來證明。具備了上述三方面的材料，我們認為已基本可以證明這套房產(chǎn)為被繼承人合法擁有的財產(chǎn)，但由于該房產(chǎn)尚未取得完整的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，故在辦理繼承公證時，我們?nèi)宰鰹橘彿繀f(xié)議的項下權(quán)利來辦理，所繼承的也是合同權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，繼承人在繼承后依法參加后期的產(chǎn)權(quán)登記。 這里需要說明的是，有的時候我們還常常遇到當(dāng)事人的情況并不是上述總結(jié)的幾述典型情形，而是處于某個中間階段，甚至于拿不出任何具體鮮明特征的證據(jù)材料，例如有的當(dāng)事人房子拆了，卻連拆遷安置協(xié)議都沒有，手上沒有任何材料，拆遷部門又要提供繼承權(quán)公證書。這種情形筆者認為是屬于拆遷部門工作不負責(zé)任或者沒有按照政策法規(guī)依

19、法拆遷，故我們不應(yīng)當(dāng)一概遷就，而是要向當(dāng)事人和拆遷部門提出，要求補全相關(guān)續(xù)，歸口到正常情形下再辦理公證。 三、辦理過程中的幾點思考。通過十多年來辦理此類公證的實踐，筆者認為在集體土地房屋的管理及拆遷過程中有若干問題急需解決，具體為： 1、加強產(chǎn)權(quán)登記。前面說到，集體土地房屋的登記比較混亂，這些年間有關(guān)部門也曾想通過一些具體方法來完善，但一直未能真正實施，例如上世紀九十年代曾經(jīng)嘗試由建設(shè)部門發(fā)放集體土地房屋有所權(quán)證，但最終未能獲得認可，至今尚有一部份群眾手上持有這種不被承認的“產(chǎn)權(quán)證”；又如這幾年也曾經(jīng)進行過大規(guī)模的地籍調(diào)查，準備重 新?lián)Q發(fā)新土地證，但也是半途而廢，現(xiàn)今有的地方是新證，有的地方是

20、老證。這些混亂的情況如果長拖不決，是不利于集體土地上的房屋的管理的。盡管我們城市化的進程很快，但也不能因為有城市化而坐視廣大集體土地上房屋的所有人的權(quán)利而不管，更可況如果混亂的產(chǎn)權(quán)登記勢必為今后的拆遷帶來更大的麻煩。 2、完善拆遷協(xié)議。由于集體土地房屋在拆遷的過程中實現(xiàn)了大變身，很多家庭矛盾也在這個時期引發(fā)出來，具體問題也在這一過程中加以解決。因此拆遷協(xié)議最后成了承上啟下的一個重要載體。這幾年的拆遷協(xié)議已明確好于過去，基本為統(tǒng)一格式，項目也比較明確。但筆者認為在被拆遷人的產(chǎn)權(quán)所屬、拆遷款的具體發(fā)放以及所能享有的照顧性政策還應(yīng)當(dāng)更加細致，從而使得集體土地房屋在被夷平后仍能有客觀、全面、完整的材料

21、來說明房屋的具體情況，也為后期的各項法律手續(xù)提供重要依據(jù)。 3、健全購房手續(xù)。從拆遷到購房，再到拿房、辦理產(chǎn)權(quán)證，這個期間耗時長已是大家都明白或不得不接受的事實。而在這么長的時間內(nèi)被拆遷人家庭出現(xiàn)變故也很正常，因此，要保護原房所有人的合法權(quán)益，購房時手續(xù)健全就很重要。如果購房手續(xù)把關(guān)不嚴，就會出現(xiàn)張冠李戴、暗渡陳倉之類的事件，實踐中我們也多次遇到一紙證明，幾行文字就更改了購房人（也是后期的產(chǎn)權(quán)人），也引發(fā)了家庭矛盾。另外，意向性購房的說法也欠妥，一份有著重大財產(chǎn)處置意義的法律文書徒增太多的不確定性，也不利于保護購房人的權(quán)利。同樣，在辦理類似繼承這一類法律手續(xù)時，也變得勉強、晦澀。至于購房款收據(jù)（發(fā)票）等更應(yīng)當(dāng)及時交付給購房人，否則無法證明該房產(chǎn)是否為其已取得的合法財產(chǎn)。以上種種，筆者以為還應(yīng)當(dāng)讓所有集體土地房屋的所有人在參與拆遷時