我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的探討與改進

1、2000人432529468，潛限試！我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的探討與改進高摘要：公眾參與有助于提高城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的性與科學性，是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中必不可缺的一環(huán)。目前各界對于我國制度的呼聲越來越高，同樣在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，通過現(xiàn)有制度從而加強公眾參與已成為業(yè)界關(guān)注的焦點。通過對當前公眾參與的世情與國情進行分析，可以發(fā)現(xiàn)在頂層設計、公眾參與意識以及規(guī)劃行業(yè)嬗變的背景下，未來的發(fā)展需要地聆聽來自基層，而未來的規(guī)劃將涉及更為復雜的公眾利益問題，因而更的公眾參與將是大勢所趨。而從憲法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法角度出發(fā)分析我國現(xiàn)行公眾參與的制度框架，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與制度缺陷，需要進一步完善。再分別從涉及規(guī)劃的主體，、

2、公眾與規(guī)劃師的角度出發(fā)，討論如何重新劃分其權(quán)責范圍以及如何完善現(xiàn)有的制度缺陷。最后，在現(xiàn)有制度框架的基礎(chǔ)上，綜合上述分析討論修改并提出了未來適應我國國情的公眾參與制度框架。：公眾參與 城鄉(xiāng)規(guī)劃度框架 制度設計 行政程序法1 前言公眾參與的世情與國情近年來，全國各地屢屢爆發(fā)，且規(guī)模與數(shù)量有逐年上升之勢。大量的一方面凸顯了目前內(nèi)部各利益群體之間隱藏著的，另一方面也顯示出公眾對于事務參與的。但大量的同時也成為與地區(qū)長治久安以及平穩(wěn)發(fā)展的隱患。從 2012 年各地大規(guī)模的誘因來看（圖 1），城鄉(xiāng)規(guī)劃及其相關(guān)領(lǐng)域（如征地）已成為重要的之一。從城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域相關(guān)的來看，有相當一部分是由于在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的過程

3、中，缺少或缺乏公眾參與這一環(huán)節(jié)，導致公眾只有在規(guī)劃批前公示階段或規(guī)劃實施階段才發(fā)覺規(guī)劃對其自身利益造成了影響，繼而不得不選擇來表達。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃在許多城市從增量擴建逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛?，?guī)劃師與將的公眾利益問題。增量規(guī)劃與存量規(guī)劃最大的差別是增量規(guī)劃的利系相對簡單，可以充分體現(xiàn)執(zhí)政者的意志而存量規(guī)劃涉及多方參與，需要兼顧各方利益，是一種協(xié)商式規(guī)劃（，2013）。如果在存量規(guī)劃，規(guī)劃編制依舊遵循之前增量規(guī)劃的模式，那么將出現(xiàn)兩大問題：一是規(guī)劃的可實施性大幅降低；二是爆發(fā)的。因此如何處理好現(xiàn)有業(yè)主的2000人432529468，潛限試！合理訴求、開發(fā)的成本以及的上層意志等幾方面間的將成為越來越多的規(guī)

4、劃師所不得不面對的難題。從當前頂層制度設計的背景來看，從計劃向市場的轉(zhuǎn)變是大勢所趨，傳統(tǒng)上我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃帶有強烈的“計劃”色彩，因而在新形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃必然會有新的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)規(guī)劃從本質(zhì)上看是一種協(xié)調(diào)、組織與調(diào)配資源，尤其是空間資源的機制，理應鼓勵的各個組成部分都參與到其中來，而不應僅僅只是的“”。新一屆成立以來，已著“簡政放權(quán)”與“依法治國”這兩大思想出臺了諸多條例，再往前追述十七大報告早已提出“增強決策的和公眾參與度”，因而在城鄉(xiāng)規(guī)劃的管治領(lǐng)域未來可能的方向?qū)幸韵聝纱筅厔荩阂皇桥c規(guī)劃相關(guān)的種種權(quán)力將逐步下放；二是通過有效的公眾參與和監(jiān)督約束肆無忌憚的權(quán)力，從而做到“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里

5、”。主要誘因 1圖 1 2012 年各地大規(guī)模資料來源：2012 年研究報告2 我國現(xiàn)行制度框架下城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的分析從大的制度框架而言，了我國人民的組織形式。在集中制的間接度框架下，人民出的人民代表了人民，通過人民代表大會獲得了，從而代表人民行使權(quán)力（圖 2）。從這一點上來看，憲法沒有給出公眾參與的必要性。但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，公民的財產(chǎn)性權(quán)利可能受到行政決策的消極影響，這一權(quán)利受到憲法第十三條第一款“公民合法的私有財產(chǎn)不受”的保護（，2011）。因此，憲法通過對公民權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的保障，間接地維護了基于利益角度出發(fā)的公眾參與制度。，在實際操作過程中，由于規(guī)劃是對公共資源的調(diào)配，因而很難界定其對

6、公眾的私有財產(chǎn)具體造成了何種影響，而影響如何定價也是非常大的難題，此外影響還會隨著時間的推移而發(fā)生變化。同時，由于相關(guān)法律約束，公眾不能對規(guī)劃的程序性行為2，只能等具體的規(guī)劃行政行為完成（規(guī)劃公示）之后才能發(fā)起法律途徑（要求聽證、行政復議或起訴等），而此時規(guī)劃已然實施完成且?guī)缀醪豢赡妫ǎ?009）。此外，在規(guī)劃相關(guān)的糾紛中，由于規(guī)劃行政部門擁有較多不受法律約束的裁量權(quán)，因而在規(guī)劃管理中，“準繩”的缺失也不利于平息與解決規(guī)劃相關(guān)糾紛。再從城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域最重要的主干法,2008 年 1 月 1 日正式實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法來看，相比已被廢止的城市規(guī)劃法，新的規(guī)劃法中增加了諸多與公眾參與相關(guān)的內(nèi)容（表 1）

7、。這些公眾參與的相關(guān)內(nèi)容形式多樣，種類豐富，幾乎涵蓋了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段、審核階段、修改階段以及詳細設計階段（圖 3），可以說從法律上極大地推進了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的民主進程。，如果仔細審視現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法所確定的公眾參與的制度框架，可以發(fā)現(xiàn)依舊問題重重。首先，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法只規(guī)定了整體性的制度，具體工作的開展尚需要有一系列輔助制度的建設，尤其對于公眾參與而言，欠缺更為明確的程序性和操作性的規(guī)定（孫等，2010），因而就給了許多個人與組織鉆的可乘之機。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第八條中明確規(guī)定了“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應當及時公布依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃”，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃具體要在多大范圍內(nèi)公布，公布的形式必須哪幾種，不

8、及時公布會承擔何種法律責任等等這些在實際操作上會遇到的相關(guān)問題在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都沒有明確劃定。其次，再從現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法所明確的公眾參與的具體形式來看，真正能讓公眾介入并影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的機會實際上少之又少。同時，由于種種，公眾這一方在參與規(guī)劃討論的若干處于劣勢，因而現(xiàn)有制度框架下的公眾參與往往流于形式，公眾參與與否對最終規(guī)劃成果也難以起到任何影響。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中所明確的公眾參與形式有以下幾種：論證會與聽證會，評審會，利害人意見征求，檢舉危害個人利益的城鄉(xiāng)規(guī)劃行為。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃法并沒有明確各方在以上參與形式中的效力，公眾的意見不具有絕對的約束力，所謂公眾參與的效力體現(xiàn)在對其回應上法律本身并沒有約束是否必

9、須回應以及回應是否要體現(xiàn)在具體行動上，因而對于這個不必有任何回應的參與，對任何一方而言均無實質(zhì)性意義（宇，2009）。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的目的之一是協(xié)調(diào)與平衡基于不同主體的利益訴求，而論證會作為一種多方參與組織機制，將、規(guī)劃編制、公眾代表聚集到一起，可以讓各方直接地提出相關(guān)意見以便最終決策參考，是目前公眾參與最為成熟的形式。但是，在論證會中，由于各方所代表的背后利益以及對規(guī)劃的理解不同（圖 4），公眾代表所想要維護的自身利益和專家追求的規(guī)劃科學和理性以及追求的整體利益相悖（，2004），與往往可以從系統(tǒng)論中個體最優(yōu)不等于整體最優(yōu)的角度地駁斥公眾的意見，因而公眾代表在會談中處于弱勢地位。再加之是最終決

10、策的拍板人，即使討論結(jié)果與所追求的利益不一致，依舊掌握著主動權(quán)。最后，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法作為規(guī)劃領(lǐng)域的主干法，其不可能事無巨細，因而在公眾參與相關(guān)問題上考慮有所欠缺留待改進亦能理解。但是，放眼我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架，無論是行政法規(guī)還是部門規(guī)章都沒有一項涉及公眾參與的條款條例。不過，可以欣喜地發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有越來越多的地方陸續(xù)出臺地方性的法規(guī)彌補目前主干法體系中公眾參與的漏洞，如甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例，廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法等。此外，不少地方的規(guī)劃條例明確了比城鄉(xiāng)規(guī)劃法更為詳細的公眾參與流程。圖 2 我國集中制的制度框架資料來源：作者自繪表 1 城鄉(xiāng)規(guī)劃法中與公眾參與相關(guān)的條目條目

11、內(nèi)容城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應當及時公布經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是，法第八條律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外。任何和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并就涉及其利害的建設活動是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。任何和個人都向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他第九條有關(guān)部門或者控告城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對或者控告，應當及時受理并組織核查、處理。城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求和公眾的意見。公告的時第二十六條間不得少于三十日。 組織編制機關(guān)應當充分考慮和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見

12、采納情況及理由。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應當組織有關(guān)部門和定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應當向本級人民代表大第四十六條會常務委員會、鎮(zhèn)人民和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況。修改性詳細規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)第四十八條原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案。第五十四條監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應當依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督。圖 3城鄉(xiāng)規(guī)劃法中賦予公眾參與權(quán)的形式與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制到實施過程的對應環(huán)節(jié)資料來源：作者自繪圖 4 論

13、證會制度框架下的各方合作與博弈 3資料來源：根據(jù)（富，2000）改編3 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的改進探討鑒于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域現(xiàn)行公眾參與所的種種問題，本文認為有必要對如何改進公眾參與制度框架做相應的探討。從制度設計來看，其就是對制度框架內(nèi)各方權(quán)力的再分配，通過這種再分配，使那些被迫處于現(xiàn)有形成過程之外的無權(quán)群體能夠被認真地囊括進來（Arnstein，1969）。因而，對公眾參與制度框架的設計就主要集中在對涉及規(guī)劃的、規(guī)劃師與公眾之間的權(quán)力與職責的再分配。3.1維護公眾的，增強公眾的決既然要進行權(quán)力的再分配，那么現(xiàn)行制度框架下，首先應該向在規(guī)劃各個階段中權(quán)力都最大的一方開刀。而放權(quán)會涉及一

14、系列的問題，放不放權(quán)，怎么放權(quán)，什么群體有能力來接管下放的權(quán)力，如何接管下放的權(quán)力等等。是否放權(quán)取決于頂層的制度設計，這與整個的進程是密切相關(guān)的。初次分配注重效率，再次分配注重公平，從我國的發(fā)展階段來看，從效率向公平的傾斜必然要經(jīng)歷一個循序漸進的過程，尤其是的第一步，怎么邁步子，步子邁多大，這都會對未來發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵影響。從現(xiàn)行公眾參與的制度缺陷來看，公眾合法的得不到維護是引起糾紛的重要原因之一。因此從尋求口的角度來看，第一步應該是增強規(guī)劃的，將規(guī)劃編制各個階段的及時地通過大眾傳媒有效地傳遞給公眾（除外），讓規(guī)劃的每一在公眾與的監(jiān)督之下完成，從而杜絕暗箱操作，提高規(guī)劃的可信度。再從規(guī)劃的編制流程

15、來看，啟動編制與最終審批通過是城鄉(xiāng)規(guī)劃最重要的兩個環(huán)節(jié)。而對于那些涉及大量公眾利益的規(guī)劃項目（例如城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等）與建設項目（例如品生產(chǎn)工廠的選址等），未來有必要讓將規(guī)劃的啟動與最終批準的決交還給公眾，讓公眾選擇運。，從的經(jīng)驗來看，公眾參與的制度變遷會產(chǎn)生高昂的成本：消耗全大量的時間、金錢，降低效能，加重規(guī)劃部門負擔等等（，1999）。從我國國情來看，讓人口數(shù)量龐大的各個城市組織全體公民參與規(guī)劃也不現(xiàn)實。因而有必要在與民眾之間組織第來承擔起二者的橋梁。在西方，大量非組織、非組織的保證了它們所代表的人群的利益被納入到?jīng)Q策制定與實施的考慮范圍內(nèi)（孫等，2004）。這類組織由提供資源支

16、持，可以代表利益相關(guān)方的態(tài)度，因此在放權(quán)的過程中，這類組織具有承擔起相應的職責的潛力。但是目前我國這類組織較少，發(fā)展并不成熟，只在大城市中有一定基礎(chǔ)，因此在放權(quán)之前，有必要出臺鼓勵第組織的發(fā)展，在合理評估其能力成熟后，再將權(quán)力逐步下放給這些組織。3.2 規(guī)劃師既要向權(quán)力述說真理，同時也要向民眾普及原理規(guī)劃師作為規(guī)劃方案的具體設計者，對方案的最終成果理應起到的作用。政府作為規(guī)劃項目委托，其對規(guī)劃的理解往往有不足之處，所以需要聘請規(guī)劃師作為咨詢者向其提供科學合理的規(guī)劃方案。，在我國現(xiàn)行的規(guī)劃編制框架下，既是規(guī)劃師的“出題人”，又是規(guī)劃師的“判卷官”，因此這種特有的向上負責制使得不少規(guī)劃師只能被迫充

17、當“長官意志”的代言人，在規(guī)劃編制過程中以規(guī)劃委托方利益最大化為出發(fā)點。另一方面，規(guī)劃師很難避免在規(guī)劃編制過程中，完全無視其自身的屬性。盡管規(guī)劃師所參與的規(guī)劃很少會直接觸及其自身利益，但由于人類所固有的階層認同，使其在規(guī)劃編制中往往不由地偏向自身所處階層的利益。近十余年間規(guī)劃行業(yè)的井噴也使得不少規(guī)劃師積累了相當可觀的并進入的上層，而其中自然也有本行業(yè)中執(zhí)牛耳的大佬。而這些上層人物是否能在各類規(guī)劃評審以及規(guī)劃制定中拋去自身階層屬性而完全以理性、公平的角度出發(fā)目前存疑。以上情況，本文認為只有通過保證規(guī)劃師的在規(guī)劃編制過程中的性，避免在規(guī)劃編制過程中的干預，可能使其充分發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域的科學理性。而在各

18、類專家評審會中，也應邀請剛?cè)胄谢蚴杖胼^低的規(guī)劃師參與并給予其相同的發(fā)言權(quán)。盡管他們的在專業(yè)領(lǐng)域可能不及，但他們可以代表來自另一個。此外，最近爆發(fā)的若干起也出公眾對于城鄉(xiāng)規(guī)劃以及相關(guān)領(lǐng)域的了解片面性，因而對規(guī)劃不少錯誤的理解。而城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的重要前提是公眾對于。規(guī)劃能有正確的認識與能力（，2008）。如果不提高公眾的規(guī)劃知識水平，貿(mào)然放開公眾參與可能會大大降低規(guī)劃的科學性與合理性。因此，組織規(guī)劃師向公眾普及城鄉(xiāng)規(guī)劃原理，提高公眾對于規(guī)劃的了解就顯得十分必要。提高國民規(guī)劃素養(yǎng)的工作量極大，需要大量的規(guī)劃師參與，需要全的動員。本文認為一種可行的是參考國外建立社區(qū)規(guī)劃師制度，通過社區(qū)組織相關(guān)經(jīng)費撥

19、款支持，讓城市規(guī)劃評審具有普及規(guī)劃知識能力的從業(yè)定期向特定社區(qū)居民普及規(guī)劃知識。同時也可以組織城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的在校專業(yè)學生參與普及規(guī)劃知識的社區(qū)活動，并將其列為學生實踐之一，從而降低規(guī)劃普及的成本，增強規(guī)劃知識普及的可能性。3.3 公眾提高參與意識，平衡各階層參與我國長期以來處于“大、小”的管制模式下，公眾的參與意識曾受到嚴重壓抑，盡管近年來簡政放權(quán)意圖明顯，但公眾積習已久，政事早已深植國人之心。參與意識的需要漫長的過程，也需要各界的共同努力。首先應當鼓勵公眾參與，可以通過在規(guī)劃部門設立辦、與等廣開言路的方式減小公眾反映意見的難度，讓公眾投訴有門。其次，非組織、非組織可以以社區(qū)為基本單元，承擔起

20、教育教化公眾參與意識的責任，鼓勵居民關(guān)注那些影響自身利益的規(guī)劃編制情況。最后，在組織論證會，征求利害相關(guān)雙方意見等需要公眾參與等活動開展前，應當加大宣傳力度，保證各個階層群體都能參與進來。公眾參與有一定的門檻限制，這個門檻就是個人的受教育程度，只有受過一定教育才能理解規(guī)劃的含義以及對未來的影響，向與表述自身意見的意愿。而的底層往往受教育程度不高，自然對公眾參與望而卻步。因此在組織公眾參與中，也應注意公眾所代表的背后的利益群體，應當均衡各階層公眾代表的數(shù)量，同時對其一視同仁。否則，公眾參與將變?yōu)樘囟ㄈ后w的利益訴求，表面公平的背后將是利益的極化。4 結(jié)語圖 5 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的改進示

21、意圖資料來源：作者自繪綜上所述，本文提出了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的改進示意圖（圖 5）。從角度來看，應當通過未來行政程序法的來限制其裁量權(quán)，通過完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法使項目的決還給公眾，極高決策的透明性；在規(guī)劃方面，可以通過完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法來增強規(guī)劃編制的性，明確的效力以及為公眾提供必要的規(guī)劃普及知識；在規(guī)劃編制中，需要通過未來行政程序法的來現(xiàn)有的聽證會、公聽會等形式；在公眾層面，需要通過完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法來明確公眾在公聽會中的權(quán)力；最后還應鼓勵社會中的非、非組織能夠在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。公眾參與的制度框架如果沒有通過來保障，充其量只能算是好聽的而已，它必須有、體制、機構(gòu)等一系列體系保證（，2

22、003）。所以以上對于公眾參與制度框架改進意見的討論，關(guān)鍵在于通過來落實具體的制度框架，“有法可依”是一切的前提。同時在過程中的具體國情與發(fā)展階段，公眾參與也要兼顧效率與公平，西方發(fā)達公眾參與的經(jīng)驗教訓值得我們反思與學習?？v觀我國當前發(fā)展趨勢，隨著的發(fā)展，意識也在逐漸之中。提高決策的公開性、透明性，加強公眾參與決策既順應大勢所趨，也利于與平息，因而對我國現(xiàn)行公眾參與的制度框架進行也迫在眉睫。就算對于這樣公眾參與已較為成熟的而言，從其公眾參與規(guī)劃的發(fā)展歷程也可以看到，建立一個真正科學合理和公正的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與體系是多么（，2002）。因此對于我國而言，要建立與完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度，注定是一

23、個漫長的過程，其中會觸及各方的利益壁壘。只有通過全共同關(guān)注與努力，才能逐步打開所的堅冰。而對于城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的方向，依舊值得各界獻計獻策。本文通過對我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與制度框架的剖析，提出了相關(guān)的改進思路與意見，希望能為未來城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與提供相關(guān)參考意見。注釋1.參見2012 年研究報告138.htm2.程序性行政行為不可訴，是因為“一個復雜的行政行為經(jīng)常體現(xiàn)為一系列行政行為組成的一個行政過程，在作出最終行政處分之前，會有一些預備性、程序性和處于中間階段的階段性行政行為。有一些階段性行政行為從其所處的行政過程的整體性來看，其對相對人不產(chǎn)生的、最終的行政法律效力，不單獨具有可訴性。”例人在建違章，在勘驗現(xiàn)場后行政機關(guān)可能會先出一個要求停