哥倫比亞的對外援助及其管理

1、哥倫比亞的對外援 助 及 其 管 理黃梅波洪燕秋內(nèi)容提要 近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，哥倫比亞逐步推動其對外援 助的進(jìn)程。 本文介紹了哥倫比亞對外援助管理機構(gòu)的沿革，并分析了 其對外援助的發(fā)展?fàn)顩r以及存在的動因。 最后，通過分析了哥倫比亞 對外援助的優(yōu)劣勢，研究了哥倫比亞進(jìn)一步推進(jìn)其對外援助發(fā)展的政 策趨勢。關(guān) 鍵 詞 哥倫比亞 對外援助 南南合作一、 哥倫比亞參與國際 援助的動機分析CSOs）、歐盟（EU）和聯(lián)合國機構(gòu) 的質(zhì)疑， 如其內(nèi)部沖突的軍事化 解決傾向， 哥倫比亞政府和歐盟面， 長期以來哥倫比亞是美國的 拉美鄰居； 另一方面，20 世紀(jì) 90 年代以來，隨著國際形勢的變化，在過去的幾年里

2、哥倫比亞在 國際發(fā)展援助領(lǐng)域開始扮演越來 越重要的角色， 它甚至可以被視的分歧產(chǎn)生于 2004 年 2 月的政 治外交危機， 當(dāng)時哥倫比亞的安 全政策受到諸多歐盟政府的嚴(yán)厲考慮到地理臨近、商業(yè)聯(lián)系、經(jīng)濟 一體化和外交關(guān)系等因素， 哥倫 比亞近年來開始重視南南合作。為拉美地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。 哥倫比亞著 力參與國際發(fā)展援助， 積極推進(jìn) 南南合作進(jìn)程的主要動因可以歸 納為以下三個方面。（一） 政府的重新定位首先， 哥倫比亞積極參與對 外援助與哥倫比亞政府的重新定 位有關(guān)。在過去的一段時期里，哥 倫比亞給國際社會和公共輿論留 下了不良的印象， 尤其是在人權(quán) 方面。 20 世紀(jì) 90 年代末至 21 世 紀(jì)初

3、， 哥倫比亞國內(nèi)再次出現(xiàn)武 裝沖突，導(dǎo)致了難以解決的危機。 哥倫比亞政府的部分政策受到了 一些國家和國際民間社 會 組 織批評； 于 2003 年 12 月獲得批準(zhǔn) 的反恐法規(guī)， 允許在未經(jīng)授權(quán)或 登記的情況下進(jìn)行調(diào)查、襲擊、拘 留和竊聽，同時，司法警察為獲取 證據(jù)保有軍事權(quán)力； 對人權(quán)尊重 不足；對民間社會組織（CSOs）態(tài) 度消極； 對準(zhǔn)軍事組織聯(lián)合自衛(wèi) 軍的曖昧態(tài)度。 為了扭轉(zhuǎn)哥倫比 亞過去在國際上不夠完 美 的 形 象，哥倫比亞政府自 2003 年以來 開始積極參與規(guī)劃、 協(xié)調(diào)并執(zhí)行 發(fā)展援助項目。（二）適應(yīng)國際形勢的變化哥倫比亞積極參與發(fā)展援助 的另一重要原因是為了適應(yīng)其國（三）維護(hù)

4、其戰(zhàn)略利益哥倫比亞積極開展發(fā)展援助 的另一重要原因涉及 其 戰(zhàn) 略 利 益， 包括鞏固其作為新興國家的 地 位 、 被接納為經(jīng)合組織 （OECD）的永久成員國和北大西 洋公約組織（NATO）的相關(guān)成員 國（不是完全的）等。 加入 OECD 是現(xiàn)任總統(tǒng)胡 安·桑 托斯的政府 項目， 他訪問巴黎后將使哥倫比 亞 加 入 經(jīng) 合 組 織 納 入 了 2010-2014 的 國 民 發(fā) 展 計 劃 中 ， 他強調(diào)需要 “設(shè)計一個能被經(jīng)合 組織接受的計劃”，認(rèn)為“加入經(jīng) 合組織可使哥倫比亞從世界主要（Civil Society Organizations -際地位與國際關(guān)系的變化。 一方經(jīng)濟體

5、的公共政策的發(fā)展工作和經(jīng)驗中受益”。哥倫比亞與立陶宛 于 2013 年 5 月被正式邀請成為 永久成員。 此前，OECD 在拉美地 區(qū)的永久成員只有墨西 哥 和 智 利。 鑒于 OECD 發(fā)展援助委員會（Development Assistance Com- mittee）在國際發(fā)展援助體系中的 重要地位， 哥倫比亞希望通過積 極 參 與 OECD 的援助有效性議 程和促進(jìn)南南合作的舉措維護(hù)其 戰(zhàn)略利益。二、 哥倫比亞對外援助 管理機構(gòu)及其演化哥倫比亞是拉美地區(qū)第一批 設(shè) 立 國 際 技 術(shù) 合 作 局 （División Especial de Cooperación T

6、écni- ca Internacional - DECTI） 的 國 家 之一， 該局歸屬于國家計劃部門（Departamento Nacional de Planeación - DNP），并聯(lián)合外交 部負(fù)責(zé)發(fā)展援助的國家間協(xié)調(diào)。20 世紀(jì) 90 年代， 隨著經(jīng)濟 的發(fā)展， 哥倫比亞的國際經(jīng)濟地 位發(fā)生了重要變化。由此，哥倫比 亞開始了國內(nèi)發(fā)展援助政策的研 究 ， 國家社會經(jīng)濟政策 委 員 會（Consejo Nacional de Política E- conómica y Social CONPES） 先后出臺了兩個文件， 分別為：1995 年

7、 的 2768 號 文 件 和 1997 年的 2968 號文件， 該委員會于 1958 年建立，是最高的國民計劃 機構(gòu)， 并且是哥倫比亞經(jīng)濟社會 發(fā)展的政府顧問。 1995 年 DECIT 被改組為哥倫比亞國 際 合 作 署（Agencia Colombiana de Co-op- eración Internacional - ACCI）。 1999 年 ACCI 從 DNP 被劃撥到到共和國總統(tǒng)行政管理部門（the Administrative Department of the Presidency of the Republic - DAPR） (Social Action

8、 2007: 21-24)。 由此總統(tǒng)開始直接管理 發(fā)展援助政策。2004 年 外 交 部 設(shè) 立 國 際 合 作 局 （International Cooperation Bureau），負(fù)責(zé)哥倫比亞國際發(fā)展 援助問題的協(xié)商，并在雙邊、區(qū)域 和多邊水平上主持國際 合 作 談 判；同時，為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，國 際合作局與公共機構(gòu)、捐贈國家、 國際和多邊機構(gòu)展開互動。 2003 年末， 第一個 “國際合作戰(zhàn)略”（2004-2006 年）獲得批準(zhǔn)。2005 年，基于公共行政重組 框架， 哥倫比亞建立了社會行動 和國際合作的總統(tǒng)機構(gòu) （Presi- dential Agency for Social

9、Action and International Cooperation-Acción Social)。 2007 年 11 月，經(jīng)過 2007 年 3 月至 2007 年 8 月 G24、 各個聯(lián)合國機構(gòu)以及一些 國內(nèi)外非政府組織平臺多方參與 的第一次磋商后，第二個“國際合 作戰(zhàn)略”（2007-2010 年） 得到批 準(zhǔn)。2011 年 11 月， 政府批準(zhǔn)了4152 決議，它分割了 Acción So-cial 的職能， 建立了哥倫比亞國 際合作總統(tǒng)機構(gòu) （Presidential A- gency of International Cooperation of Colo

10、mbia - APC Clombia）， 其 歸屬于 DAPR，是負(fù)責(zé)管理、指引 和協(xié)調(diào)國際發(fā)展援助 的 政 府 實 體，也是負(fù)責(zé)執(zhí)行、管理和支持資 源通道、 程序以及有關(guān)外交政策 和國內(nèi)發(fā)展計劃目標(biāo)的國際合作 項目的政府實體。三、 哥倫比亞對外援助 及其特點（一）對外援助概況哥倫比亞與大約三十個國家 簽訂了框架協(xié)定，包括拉丁美洲、 加勒比海地區(qū)、亞洲及非洲；并與 50 個國家維持了南南合作關(guān)系； 哥倫比亞每年都執(zhí)行許多科學(xué)與 技術(shù)合作的聯(lián)合承諾；還與 17 個 國家擁有同等數(shù)量的雙邊多年合 作項目； 目前正在發(fā)展的項目已 超 過 200 個 (APC Colombia 2012a: 17-1

11、8)。 根 據(jù) The Ibero-American General Secretari- at (SEGIB - 2012: 27-28)，2011 年拉丁美洲執(zhí)行了南南合作的 586 個項目和 229 個行動， 其中哥倫 比亞執(zhí)行了 102 個項目和行動， 成為繼巴西 （220）、 阿 根 廷 （151）外交部，并于 2003 年再次被劃撥圖 1：哥倫比亞對外援助管理機構(gòu)的演化過程和墨西哥（119）之后的拉丁美洲 第四大的國際發(fā)展援助 的 提 供 者。圖 2：哥倫比亞國際合作與援助基金規(guī)模（單位：百萬美元）1996 年 第 318 號 決 議 建 立 的旨在為相似水平或是更低水平 發(fā)展中國

12、家提供具有技術(shù)性和不 可補償性質(zhì)的金融合作項目的國 際合作與援助基金(Fondo de Co-operación y Asistencia Inter-na-cional - FOCAI)，從 2002 年的17 萬 美 元 增 加 至 2012 年 的 約900 萬美元（如圖 2 所示）。 2010 年國際合作與援助基金的增長是 由于對由海地地震所引起的人道 主義危機而額外提供財 政 的 結(jié) 果。此外， 哥倫比亞在促進(jìn)發(fā)展 援助（尤其是南南合作）的創(chuàng)新管 理上也扮演著積極的角 色 。 自 2007 以來， 哥倫比亞聯(lián)合巴西、 墨西哥和智利， 通過伊比利亞美 洲大會秘書處（SEGIB

13、)開展南南 合作， 其首要目標(biāo)是加強和推進(jìn) 伊比利亞美洲各國之間的合作， 以提高合作質(zhì)量、擴大行動影響， 并促進(jìn)相互之間的經(jīng)驗交流。（二）援助的分配首先， 哥倫比亞援助項目的 部門分配較為集 中 。 2009-2010資料來源：哥倫比亞國際合作總統(tǒng)機構(gòu)2012 年 哥 倫 比 亞 還 開 展 了 一系列的緊急救援活動，如：由于 自然災(zāi)害， 哥倫比亞在洪都拉斯 和菲律賓都開展了相關(guān)的緊急救 援活動；同時，為解決食物問題和 干旱危機， 哥倫比亞聯(lián)合太平洋 海 運 協(xié) 會 （PMA） 在 索 馬 里 開 展 了救援活動； 哥倫比亞還援助了 與土耳其、 約旦和黎巴嫩發(fā)生邊 界沖突的敘利亞， 以及為解決

14、邊 境移民問題援助了厄瓜多爾。最后，從地區(qū)分配上看，哥倫 比亞所執(zhí)行的大部分援助項目主 要集中于中美洲和加勒 比 海 地 區(qū) ， 占援助項目總數(shù)的 60%-70%，隨后是秘魯。 拉丁美洲和加勒比海的國家， 尤其是位于加 勒比海流域的和臨近哥倫比亞的國家， 都擁有與哥倫比亞的外交 聯(lián)系和南南合作戰(zhàn)略 上 的 優(yōu) 先 權(quán)。四、 哥倫比亞發(fā)展援助展望（一）哥倫比亞發(fā)展援助的優(yōu)劣勢1.哥倫比亞發(fā)展援助的優(yōu)勢 根據(jù)拉美和加勒比海的經(jīng)濟 委員會(CEPAL)統(tǒng)計，2011 年，該 地區(qū)的最大經(jīng)濟體 （以當(dāng)前價格 計算的 GDP 為指標(biāo)，單位：10 億 美 元 ） 為 ： 巴 西 （2476）， 墨 西 哥

15、（1151）， 阿 根 廷 （448）， 哥 倫 比 亞（333），和委內(nèi)瑞拉（313）。作為拉 美第四大經(jīng)濟體， 哥倫比亞近年 宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定并保持了持續(xù)的增年，哥倫比亞大約在 40 個國家開 展和共同融資了 211 項援助項目 和特殊行動。如圖 3 所示，這些項 目和行動主要集中于政 府 管 理（20.8%），環(huán)境（17.5%），教育、藝 術(shù)和文化（14.7%）和生產(chǎn)發(fā)展和 工廠（12.3%）等部門。 從項目的 執(zhí)行機構(gòu)來看，主要由貿(mào)易、工業(yè) 及監(jiān)督部、環(huán)境部、麥德林上市公 司和社會行動等公共團體共同完 成。圖 3:2009-2010 年哥倫比亞發(fā)展援助項目的部門分配（單位：項目數(shù)）資源來源

16、: 根據(jù) MinRex Colombia（2010a: 3）整理。表 1：1991-2010年拉美各國接受的官方發(fā)展援助（單位：百萬美元）資料來源: 世界銀行。倫比亞還采用一系列的工具在制 度上和方法上鞏固南南合作。 哥 倫比亞在對外援助中致力于參與 國際援助有效性議程 和 南 南 合 作，并得到了 OECD 許多傳統(tǒng)捐 贈者的支持， 其新興發(fā)展援助國 家的地位也進(jìn)一步強化。哥倫比亞成功開展對外援助 活動的主要原因之一是其動員了 廣泛的參與群體。 哥倫比亞國際 合作活動的主要參與者是政府， 但是合作的大門也為有能力做貢 獻(xiàn)的其他參與者敞開， 如地方當(dāng) 局、大學(xué)、民間機構(gòu)和私人部門。2.哥倫比亞

17、對外援助的劣勢哥倫比亞對外援助體系也存 在著許多不足之處。首先， 南南合作被認(rèn)為是哥 倫比亞具有戰(zhàn)略價值 的 外 交 關(guān) 系。 但其發(fā)展援助政策仍然受到 不同政府部門的影響， 導(dǎo)致在執(zhí) 行過程中出現(xiàn)效率低下的情況。長。 2005 年至 2008 年，哥倫比亞 實現(xiàn)了過去 30 年里最快的經(jīng)濟 增長。哥倫比亞在 2011 年從國家 金融危機中率先復(fù)蘇 ， 實 現(xiàn) 了 5.9%的經(jīng)濟增長，成為拉美地區(qū) 增長率最高的國家。 與此同時， 2009 至 2011 年間哥倫比亞的通 脹 率 和 失 業(yè) 率 分 別 從 6.2% 、 14.0%降為 3.8%和 10.2%。 由于 哥倫比亞經(jīng)濟快速增長、 政

18、治穩(wěn) 定，擁有充足的人力和自然資源， 并且地理位置優(yōu)越， 外國投資環(huán) 境較好，投資風(fēng)險較低。哥倫比亞 存在的社會問題也有了重大的改 善，它部分實現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)， 特別是在教育和健康方面進(jìn)展顯 著。目前，哥倫比亞的中小學(xué)教育 的總覆蓋率為 100%，5 歲以下和1 歲以下的嬰兒死亡率自 1990 年至 2010 年，從 36.6%、29.6%分 別降至 19.1%、16.5%。哥倫比亞在對外援助和推進(jìn) 南南合作的過程中， 顯現(xiàn)出來的 一個主要優(yōu)勢是采取的 系 統(tǒng) 方 法， 例如，“加勒比海流域的合作 戰(zhàn)略” 和 “中美洲的區(qū)域合作項 目” (APC Colombia 2012b；Min- Re

19、x Colombia 2010b；TT-SSC 2011)。 該方法采取地理目標(biāo)型的 援助方式， 對發(fā)展援助政策進(jìn)行 有組織的規(guī)劃和執(zhí)行， 通過綜合 方案的執(zhí)行， 南南合作表現(xiàn)為區(qū) 域一體化， 且其覆蓋范圍更為廣 泛，時間更為長久；通過鏈接執(zhí)行 計劃活動中公共和私人機構(gòu)，使 發(fā)展援助形成一個國家系統(tǒng)。 哥其次， 哥倫比亞發(fā)展援助執(zhí) 行機構(gòu)在使用公共基金方面缺乏 靈活性， 國民預(yù)算管理限制了官 方資源承諾范圍， 影響了融資計 劃， 并常常造成多年項目成本的 增加。第三， 哥倫比亞民間社會組 織如何有效參與規(guī)劃和監(jiān)測發(fā)展 援助政策也存在諸多爭議。例如， 民間社會組織聯(lián)盟曾批評官方部 門在規(guī)劃對外發(fā)

20、展援助時缺乏公 共參與辯論。最后， 缺乏對發(fā)展援助項目 的監(jiān)督和評價。 在監(jiān)督和評價發(fā) 展援助的計劃與執(zhí)行時， 為了保 證控制目標(biāo)的實現(xiàn)， 應(yīng)該結(jié)合國 際標(biāo)準(zhǔn)， 在項目的執(zhí)行中以及完 成后進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測和評估，并提供必要的信息。 為此有必要通 過更多的學(xué)習(xí)和診斷， 擴大參與 方的范圍， 評估援助和發(fā)展有效 性。（二）推進(jìn)對外援助的措施1.加強國際合作國 家 發(fā) 展 計 劃 （2010-2014， PND）出臺，哥倫比亞歷史上第一 次提出： 國際發(fā)展援助不僅是促 進(jìn)國家發(fā)展獲取有效資 源 的 通 道，也是重要的外交政策工具。在 此背景下， 哥倫比亞須在新的全 球空間上扮演重要的角色， 必須 “知

21、道如何全球化”，而非“被全球 化”。 為實現(xiàn)該目標(biāo)，哥倫比亞應(yīng)進(jìn) 釜山第四屆高級別援助有效 性論壇所提出的南南合作、三邊 合作等一系列主題的發(fā)展援助工 作。3.直面國際合作中的各種挑戰(zhàn)哥倫比亞的國際合作之路存 在著巨大的挑戰(zhàn)。首先，對外援助 的國際合作需與國家發(fā) 展 計 劃（2010-2014）的目標(biāo)聯(lián)合起來，這 其中存在三大挑戰(zhàn)：增加就業(yè)、減 少貧困以及安全保障；其次，為實 現(xiàn)更加有效和完整的合作， 哥倫 比亞應(yīng)通過國際援助的國家系統(tǒng)(Sistema Nacional de Coop-且及時的反饋以及在活動結(jié)束后 缺乏可靠的評價報道， 哥倫比亞 政府在執(zhí)行對外援助項目時無法 根據(jù)實際情況進(jìn)行

22、調(diào)整并采取改 進(jìn)措施。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，應(yīng)盡 快建立監(jiān)督與評價機制， 攜手國 內(nèi)、國際監(jiān)管部門，如聯(lián)合國的發(fā) 展 合 作 論 壇 （Development Coop- eration Forum - DCF） 等 ， 建 立 相 互問責(zé)機制以更好地確保發(fā)展援 助項目的貫徹落實。（作者單位：廈門大學(xué)中國國 際發(fā)展研究中心、 廈門大學(xué)經(jīng)濟 學(xué)院）將現(xiàn)代的且具有前瞻性的外交政 策落實到位， 并采取可以使哥倫eración Internacional - SNCI) 明 確援助部門和援助國別；同時，開參考文獻(xiàn)：中 國 駐 哥 倫 比 亞 使 館 經(jīng) 商 處 ：比亞在多邊體系內(nèi)的存在更有效率，

23、 又能增強雙邊關(guān)系的外交政 策。 哥倫比亞外交政策的發(fā)展暗 示其有必要加強和多樣化國際發(fā) 展援助， 繼續(xù)鞏固它作為外交的發(fā)多樣化的合作資源， 為鞏固南南合作的供給， 應(yīng)增加國際合作 和援助基金 （FOCAI） 的預(yù) 算 ； 此 外， 哥倫比亞還應(yīng)尋找更加快速 的方式來為公共機構(gòu)籌集發(fā)展援2011 年 哥 倫 比 亞 經(jīng) 濟 發(fā) 展 形 勢 ，2012 年 6 月。中 國 駐 哥 倫 比 亞 使 館 經(jīng) 商 處 ：2012 年 哥 倫 比 亞 經(jīng) 濟 發(fā) 展 情 況 概 述，2013 年 4 月。政策工具， 以實現(xiàn)民主繁榮并建設(shè)新的哥倫比亞。 通過國際發(fā)展 援助， 哥倫比亞可以提高其實現(xiàn) 可持續(xù)增長和完整的區(qū)域及社會 發(fā)展的能力以及良好的 管 理 能助基金； 同時將三邊合作作為保證南南合作舉措融資的 重 要 資 源；最后，哥倫比亞仍應(yīng)關(guān)注公平 問題， 更好地平衡國際發(fā)展援助 項目的區(qū)域分配， 并對那些沒有CEPAL, CEPALSTAT Statistics of Latin America and the Caribbean, Au- gust, 2013.APC Colombia, the Cooperation is a Foreign Policy Tool which allows th