16個(gè)案例看中國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)

1、16個(gè)案例看中 的主要風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目失敗46個(gè)案例看中國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)近年來(lái)，ppp項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，社會(huì)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于ppp是一種新生事物，我 國(guó)政府和社會(huì)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，ppp在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題，也有許多項(xiàng)目遇到了較大的問(wèn)題甚至失敗。對(duì)這些失敗的項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)？找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)我國(guó)今后的ppp實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。下文案 例主要涉及高速公路.橋梁、隧道.供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國(guó)采用 ppp模式的主流領(lǐng)域

2、。案例情況案例編 號(hào)項(xiàng)目名稱出現(xiàn)的問(wèn)題1江蘇某污水處理廠2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗2長(zhǎng)春匯津污水處理2005年政府回購(gòu)3上海大場(chǎng)水廠2004年政府回購(gòu)4北京第十水廠Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中 撤出5湖南某電廠沒(méi)收保函，項(xiàng)目徹底失敗6天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確 定義7青島威立雅污水處理項(xiàng)目重新談判8杭州灣跨海大橋出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目9鑫遠(yuǎn)閩江四橋2004年走上仲裁10山東中華發(fā)電項(xiàng)目2002年開(kāi)始收費(fèi)降低，收益減 少11廉江中法供水廠1999年開(kāi)始閑置至今，談判無(wú) 果12福建泉州刺桐大橋出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)困難13湯遜湖污水處理廠2004年整體移交14延安

3、東路隧道2002年政府訶題15沈陽(yáng)第九水廠2000年變更合同16北京京通公路運(yùn)營(yíng)初期收益不足1、法律變更風(fēng)險(xiǎn)法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是由于采納.頒布.修訂、重新詮釋法律或規(guī) 定而導(dǎo) 致項(xiàng)目的合法性市場(chǎng)需求.產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有 效性等元素發(fā)生 變化？從而威脅到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至直接 導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的 風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易 出現(xiàn) 這方面的風(fēng)險(xiǎn)。例如：江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計(jì)劃于 2002年開(kāi) 工，但由于2002年9月國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知的

4、頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海的大場(chǎng)水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政 府回購(gòu)。2、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)審批延誤風(fēng)險(xiǎn)主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致花費(fèi)的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和成本過(guò)高？馴；準(zhǔn)之后對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常因又t?給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來(lái)了威脅。比如某些行業(yè)里一直 存在成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本，都需要通過(guò)提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)價(jià)格法和政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過(guò)程很容易造成審批延誤的問(wèn)題。以城市水業(yè)

5、為 例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲 勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改 革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn) 題。例如：2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì)上未獲通過(guò)，上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法落實(shí)實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象。比較弓I人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其上 海大場(chǎng)水廠的股份，Anglian從北京第十水廠 項(xiàng)目中撤 出。3、政治決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)政治決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府決策程序不規(guī)范 .官僚作風(fēng) 缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力.前期準(zhǔn)備不足和信息不 對(duì)稱等導(dǎo)致項(xiàng) 目決策失誤和過(guò)程亢長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。例如：青島威立雅污

6、水 處理項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)卣畬?duì) PPP的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。而 且，污 水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格不了解的情況下簽訂的，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后，又要求重新談判以降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府的知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而弓I起后續(xù)談判拖延。相似地， 在大場(chǎng)水廠、北京第十水 廠和廉江中法供水項(xiàng) 目中也存在同樣的問(wèn)題。4、公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)，從而引起公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如：上海大場(chǎng)水廠和北京第十水廠的水價(jià)問(wèn)題，由于關(guān)系到公眾利益， 而遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和公

7、眾利益也反對(duì)漲價(jià)。5、政府信用風(fēng)險(xiǎn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接危害的風(fēng)險(xiǎn)。例如：在長(zhǎng)春匯津污水處 理廠項(xiàng)目中,匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年簽署合作企業(yè)合同，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法。2000年年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從 2002年年中開(kāi)始，排 水公司開(kāi)始拖欠合作公司污 水處理費(fèi)用，長(zhǎng)春市政府于 2003年2月28 口廢止了長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法，2003年3月起，排水公司開(kāi)始停止向合作公司支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過(guò)兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束

8、再比如：在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，雙方簽訂的合作經(jīng)營(yíng)廉江 中法供 水有限公司合同，履行合同期為30年。合同有幾個(gè)關(guān)鍵的 不合理問(wèn)題：?jiǎn)?題一，水量問(wèn)題。合同約定廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每口購(gòu)水量不得少于6萬(wàn)立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉 江市的消耗量約為2萬(wàn)立方米， 巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性；問(wèn)題二，水價(jià)問(wèn)題。合同規(guī)定起始水價(jià)為 1.25元人民幣,水價(jià)隨 物價(jià)指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價(jià)為1. 20元，此價(jià)格自1999年5月1 口起執(zhí)行至今未變。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來(lái)水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。除此之外，

9、遇到政府信用風(fēng)險(xiǎn)的還有江蘇某污水處理廠、長(zhǎng)春匯津污水處理和湖南某電 廠等項(xiàng)目。6、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指合同一方無(wú)法控制在簽訂合同前無(wú)法合理防范？情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如然災(zāi)難或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。例如：湖南某電廠于20世紀(jì)90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng),西方 某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國(guó)（包括中標(biāo)公司所在國(guó)）轟炸中國(guó)駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了實(shí)質(zhì)上的嚴(yán)重侵犯。國(guó)際政治形勢(shì)的突變，使得中標(biāo)人在國(guó)內(nèi)外的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒(méi)能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特

10、許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回項(xiàng)目并沒(méi)收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒(méi)有重新招標(biāo)，而導(dǎo)致了外商在該項(xiàng)目的徹底失敗。在江蘇某污水處理廠 項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇 到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判。7、融資風(fēng)險(xiǎn)融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性低等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內(nèi)發(fā)展商未能完成融資, 將會(huì)被取消中標(biāo)資格并沒(méi)收投標(biāo)保 證金。在湖南某電廠的項(xiàng)目中，發(fā)展商

11、就因沒(méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。8、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能回收或達(dá)到預(yù)期 水平的 風(fēng)險(xiǎn)O例如：天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠 項(xiàng)目中？天逮市政府提供了許多 激勵(lì)措 施,如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足,天逮市政府承諾提 供補(bǔ)貼。但是政 府所承諾的補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義項(xiàng)目公司就承擔(dān) 了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外，京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較 長(zhǎng)一段 時(shí)間京通高速流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大 橋和福建泉州刺桐大 橋的項(xiàng)目中也有類似問(wèn)題。9、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項(xiàng)目？導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形

12、成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿兩年，在相隔僅 50公里左右的 紹興市 上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中 ,其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿,致使項(xiàng)目面臨唯一性 風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在 9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車(chē)輛全部通過(guò)收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是 2004年5月16口，福州市二環(huán)路三期正式通大批輛繞過(guò)閩江四橋收

13、費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及其后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。福建泉州刺桐 大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了 項(xiàng)目唯 一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。10、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，湯遜湖污水處 理廠項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱 迪公司 以B0T方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營(yíng)期 20年，經(jīng)營(yíng) 期滿后無(wú)償移交給武漢高科（代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)）。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取

14、等問(wèn)題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。11、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)是指排除唯一風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì).社會(huì) 環(huán)境.人口變化.法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市 場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如：山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年 最終建成。建成后運(yùn)營(yíng)較為成功，然而山東電力市場(chǎng)的變化，國(guó)內(nèi) 電力體 制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價(jià)問(wèn)題，1998年根據(jù)原國(guó)家計(jì)委曾簽署的備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了 0. 41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià)；而在2002年10 月，荷澤電廠新機(jī)組

15、投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/度。這一電價(jià)不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)；第二是合同中規(guī)定的“最低購(gòu)電量”也受到威脅，2003年開(kāi)始，山東省計(jì)委將以往中 華發(fā)電 與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量 5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由 于合同約 束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購(gòu)買(mǎi) 5500小時(shí)的電量，差價(jià)由山東電力集團(tuán)自己掏錢(qián)填補(bǔ)，這無(wú)疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購(gòu)電的積極性。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐 大橋和京通高速等項(xiàng)目中也 存在這風(fēng)險(xiǎn)O12、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收 費(fèi)調(diào) 整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例

16、如：由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化， 山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)目之 初的0. 41元/度變更到了 0. 32元/度，使項(xiàng)目公司 的收益受到嚴(yán)重威脅。13、腐敗風(fēng)險(xiǎn)腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí) 也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。例如：由香港匯津公司投資興建的 沈陽(yáng)第九水廠B0T項(xiàng)目，約定 的投 資回報(bào)率為：第 2-4年，1&50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如 此高的回報(bào)率使得沈陽(yáng)自來(lái)水總公司支付給第九水廠的水價(jià)是2.50/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均供水價(jià)格是1.40/噸。至IJ 2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達(dá) 2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽(yáng)市