淺析我國《社會保險法》的現(xiàn)狀和完善措施的文獻綜述-

1、淺析我國社會保險法的現(xiàn)狀和完善措施摘要:經過多年探索,特別是改革開放以來,我國的社會保障制度正日趨完善。作為社會保障建設依據(jù)和起點的社會保障法律建設也得到了一定發(fā)展。但是總體來說,社會保障法律的建設仍跟不上發(fā)展形勢的要求,其研究遠遠落后于民商、經濟、勞動等法律制度建設的研究。本文首先對社會保險法律的基本概念和理論問題進行了探討,緊接著通過對德國和日本的法律特色進行逐一分析,提煉出在我國社會保險法律建設中的可借鑒之處,而后從共性特征的研究角度,總結了德國和日本社會保險法律為對我國的啟示意義;在國內己有研究基礎上對社會保險法律現(xiàn)狀進行綜述,在肯定社會保險法價值的同時,以發(fā)展的、前瞻性的眼光對這部法

2、律存在的諸多不足進行分析,并結合形勢發(fā)展與我國社會保險法律現(xiàn)狀,分別從宏觀和微觀兩個層面提出了完善我國社會保險法的措施,以求為我國社會保險法律制度的建設提供一定的理論和政策依據(jù)。關鍵詞:社會保險;社會保險法;統(tǒng)籌一、研究背景社會保障的立法起源于19世紀末已實現(xiàn)工業(yè)化的西歐國家,至今已經經歷了一百多年的歷史。目前,世界各個國家?guī)缀蹙⑵鹆司哂斜緡厣纳鐣Ｕ现贫取ｋS著人們對社會保障地位及作用認識的不斷加深,社會保障的法律研究也隨之得到重視?，F(xiàn)代社會是法制社會,市場經濟是法制經濟,社會保障制度必須依靠法律規(guī)范進行強制實施,才能保證制度的有效運作。我國社會保障制度發(fā)展較晚,社會保障法律制度建設落

3、后,且多為臨時性、過渡性的決定和辦法,法律法規(guī)則相對較少,有限的行政條例存在立法內容不健全、制度銜接不通暢等問題。當前,我國正處于社會轉型時期,社會矛盾不斷激化。通過立法加強社會保障制度的法制化,有利于緩和社會矛盾,促進社會和諧。2010年10月28日,我國正式頒布社會保險法,并于2011年7月1日開始實施。作為中國社會保障領域關注程度最高、覆蓋范圍最廣、效力等級最高的一部法律,標志著我國社會保障體系建設正式步入法治時代。社會保險法對于確立社會保險領域的一些基本制度,乃至整個社會保障事業(yè)的發(fā)展也將產生深遠的影響,在法制發(fā)展中具有里程碑的意義。作為一項事關基本民生的重大制度安排,這部法律從立法到

4、實施,把許多深層次問題推到了改革的前沿。社會保險的法學研究成果開始增加,其中也不乏具有高度創(chuàng)新性和可行性的研究成果,而不妥或不當?shù)挠^點亦時有所見?？傮w來看,我國社會保險法律的理論研究還是一個新興的領域。十八大報告提出“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針,以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點,全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！边@預示著我國將進入全面發(fā)展社會保障的新時期,在迎接空前發(fā)展機遇的同時也將面臨諸多挑戰(zhàn)。作為社會保障主體內容的社會保險,需要根據(jù)新形勢的發(fā)展要求,提升其制度發(fā)展水平。然而較之西方發(fā)達國家,我國的社會保險法律在實踐運行中存在諸多矛盾和問題,進而成為社會經濟體制

5、轉型的薄弱環(huán)節(jié),并在某種程度上影響了社會的安定與和諧。這種狀況受到了越來越多學者的關注,但是,國內對于社會保險法律制度進行的研究還不夠全面系統(tǒng)。我國正處于社會保險改革和發(fā)展的關鍵時期,加強社會保險法律研究對學科建設和立法實踐的有著十分積極的作用。二、國外研究綜述1601年,英國頒布了濟貧法,這部法律被認為是最早的社會保障立法實踐。德國是世界上第一個實行社會保險制度的國家,于19世紀80年代先后頒布了疾病保險法、工傷保險法、以及老年與殘疾保險法,并于1911頒布了正式的社會保險法典。隨后,奧地利、瑞典、匈牙利、丹麥、挪威、英國、法國等國家也相繼頒布了社會保險有關法律,社會保障制度在歐洲大陸得以確

6、立。1935年,美國通過了歷史上第一部社會保障法,為現(xiàn)代社會保障的發(fā)展奠定了基礎。之后,阿根廷、墨西哥、巴拿馬等國家也先后建立了社會保障制度。截止目前,全球225個國家和地區(qū)中己有172個建立了社會保障法律制度。雖然發(fā)達國家社會保障制度起步較早,但總體來看,絕大部分側重于對社會保障制度進行的宏觀研究,對社會保障法律進行的專門研究非常少,且較多關注的是社會保障立法模式的選擇。根據(jù)立法形式體例的不同,國外學者總結出三種立法模式:其一是以美國為代表的綜合立法模式;其二是以日本為代表的平行立法模式,即頒布由多部平行的社會保障法律,共同協(xié)調組成完整的社會保障法系統(tǒng);三是混合性的立法模式,即國家頒布某些社

7、會保障專門法律,同時又將另外一些社會保障關系歸到其他部門立法體系中去。根據(jù)主體責任的不同,社會保障的立法模式又可以分為以下幾種:第一,以瑞典、英國等北歐國家為代表的福利型立法模式,政府是唯一的責任主體,直接承擔全部社會保障責任;第二,以德國為代表的保險型立法模式,由國家、個人和企業(yè)共同分擔社會保障責任;第三,以前蘇聯(lián)為代表的國家型立法模式,重點強調國家的社會保障責任;第四,儲蓄型立法模式。以雇主與雇員自己為責任主體,實際上是一種強制儲蓄型的保障模式。智利私人管理的養(yǎng)老金制度和新加坡的中央公積金制度可歸為此類。20世紀70年代以來,西方國家經濟增長速度放緩,出現(xiàn)了“滯脹危機”,社會保障支出壓力增

8、大,社會保障法律制度逐漸顯露出某些缺陷,各國開始對其立法進行反思和重構,并在此基礎上進行改革。如日本于80年代末通過立法,將退休年齡從60歲延遲到了65歲。以求緩解養(yǎng)老保險基金的支出壓力。目前,在世界范圍內,各個國家根據(jù)經濟發(fā)展的需要,對社會保障法律仍進行著系統(tǒng)的理論研究,這一探索過程將隨著社會保障制度的改革而持續(xù)進行。三、國內研究現(xiàn)狀2010年10月28日我國社會保險法得以頒布,引起了社會各界的強烈關注。國內學者對這部法律的看法可謂“仁者見仁,智者見智”,褒貶不一。有的學者認為社會保險法的出臺為規(guī)范和完善社會保險制度提供了法律保障,是社會保障法制建設史上的一個里程碑。但也有學者認為,這部社會

9、保險法對一些原則問題沒有做出規(guī)定,無法實現(xiàn)立法目標,其頒布的時機并不成熟?？傮w來講,學者們的研究主要集中在以下幾個方面。(1關于制度設計的研究目前學者們對于社會保險法律制度設計的研究主要體現(xiàn)在立法價值、立法模式、可操作性、以及配套法規(guī)等方面。林嘉將社會保險法的價值概括為兩點:規(guī)范價值和公平價值。規(guī)范價值體現(xiàn)在對權利和義務及責任方面的約束價值,公平價值則是在公平的前提下兼顧效率。王素芬認為,社會保險法的出臺同民法通則具有相似之處,均屬無奈之舉,待條件允許時可以以一部社會保障法作為統(tǒng)領法律,將社會保險法律、社會救助法律、社會福利法律和社會優(yōu)撫法律全部納入其中。鄭尚元,啟春海指出社會保險法律比較理想

10、的立法體例是進行綜合立法,但也需要在尊重本國國情的基礎上進行體制選擇。通過各方面的綜合考慮,我國現(xiàn)今并不具備制定理想的綜合性法律的條件,所以相對現(xiàn)實的選擇是繼續(xù)社會保險法的立法進程,對于社會保險項目的單項立法次序選擇上,可以優(yōu)先確立養(yǎng)老保險法和工傷保險法。針對社會保險法在概括性立法與規(guī)范性立法的技術選擇上,楊思斌給出了比較正面的評價,認為當前的立法是在借鑒國際經驗的基礎上,結合我國國情特點,采取五險合并的綜合立法模式,將規(guī)范性和綱領性的立法技術有效結合。黎建飛的看法則是法律條文不應該是概括性的表述,而應當成為可以規(guī)范社會成員行為的具體準則。王素芬、鄭功成、李志明等學者認為社會保險法面臨可操作性

11、不強這一現(xiàn)實問題。鄭尚元認為社會保險法宣示性條款較多,對該定型的制度沒有進行明確規(guī)定,權利義務相關條款的設置比較粗略,立法可操作性有待提高。鄭尚元在分析我國社會保險立法理論與實踐存在脫節(jié)現(xiàn)實的基礎上,從宏觀的角度出發(fā),以全局戰(zhàn)略為視角,對社會保險立法進行整體統(tǒng)籌規(guī)劃,提高法律的權威性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。栗燕杰指出社會保險法是社會保險立法的引擎和加速器,立法任務任重道遠,需要加強后續(xù)的立法工作,特別是國務院要制定配套的行政法規(guī),確保這部法律的有效實施。這一過程中,除特別規(guī)定外,應堅持中央法規(guī)規(guī)章先行的原則,以防社會保險制度的地方化、碎片化。劉玉璞則認為社會保險法的順利實施需要有與之相配套的法規(guī)或規(guī)

12、章等,各地方可以結合實際情況進行立法。雖然社會保險法律存在諸多的不足,但其積極意義也是不容忽視的。潘錦棠對社會保險法的立法意義給予了充分的肯定,認為它本身就是一種創(chuàng)新,是對我國改革開放以來社會保險制度轉型成果的總結。鄭功成,王素芬等學者認為它是我國社會保障領域效力等級最高的一部法律,對于確立社會保險的重要制度具有重大的意義。(2關于法律適用范圍的研究夏永祥認為,我國處于社會轉型時期,社會矛盾不斷深化,應高度重視社會保障在構建和諧社會中的重要作用,建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障法律制度。而李迪則認為我國城鄉(xiāng)經濟差異較大,建立全國統(tǒng)一標準的社會保障制度暫不可行。應當依據(jù)農村的經濟發(fā)展水平來建立與之相適應的

13、社會保障制度。金剛、柳清瑞基于國際比較的視角對中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的基本條件進行了分析,并得出結論:雖然中國現(xiàn)階段已初步具備了建立這一體系的基本條件,但條件并不充分。今后應該依據(jù)具體國情和條件分階段逐步推進這一體系的建設。王惠軍認為社會保險法確定的適用范圍,適應我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。王全興,湯云龍認為社會保險法是我國第一部包容城鄉(xiāng)社會保險的法律制度,這對啟動城鄉(xiāng)社會保險一體化建設的法律保障具有十分積極的意義。林嘉指出社會保險法擴大了社會保險的適用范圍,應當確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險法律體系。李志明通過分析指出社會保險立法默認了城鄉(xiāng)差別、群體差別的存在,造成社會保險資源分配不公,也無法保證

14、各群體享有公平的社會保險權益。王友華認為,社會保險法律具有一定程度的公平性,然而仍存在分配不公的問題,既體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的利益有別,也反映在不同群體所規(guī)定的利益差別。因此應進一步進行立法完善。王全興、湯云龍指出在二元結構的社會保險體系和社會保險立法中,城鎮(zhèn)社會保險一直是立法重點,農村社會保險及其立法嚴重滯后。樊曉剛、鄧大松等認為,應建立城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接機制,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。吳承平、呂世辰等認為,要建立農村社會保險需要立法先行。李雅男提到社會保險法將有利于促進農民工更加有效地供給勞動。進一步促進農民工跨地區(qū)跨行業(yè)流動。(3關于立法理念和原則的研究目前,社會保險立法更多地定位

15、于事本位而非人本位。保障公民社會保險權的立法理念尚未被學界和立法者所認同。鄭尚元，啟春海認為社會保險法條文幾乎均為單純的行政法律制度，對 立法理念的認識有所偏差， 體現(xiàn)的是權力本位的理念，欠缺保障公民社會保險權 的理念。楊思斌、王全興，湯云龍、常凱等學者認為社會保險法帶有鮮明的 行政法色彩， 更多的在強調政府對于社會保險事務的管理，對于社會成員權利的 相關規(guī)定卻不甚明晰。 楊思斌對社會保險權進行了深入的研究，將社會保險法的 本質界定為保障參保人社會保險權，它是研究法律原則、制度設計的邏輯起點和 目標指向。 應當轉變傳統(tǒng)的立法理念，把對社會保險法律的認識從社會保險管理 法、行政法提升為社會保險權

16、利保障法，建議我國通過強化社會保險權理念、細 化社會保險權法律規(guī)范，不斷加強社會保險法律的立法力度。 在立法原則上，庚聰聰在分析社會保險法的缺陷時提到這部法律尚沒有 形成統(tǒng)一、清晰的理念與原則。余家發(fā)、行紅芳等認為立法應遵循以下原則:一 是與經濟發(fā)展相適應;二是權利與義務相一致;三是普遍性與選擇性相結合。 王素 芬對社會保險的立法原則提出了客觀的看法， 認為法律條文的規(guī)定屬于發(fā)展方針 而非原則， 對于理論界一致認可的基本原則并沒有進行明確，包括公平與效率相 結合、權利義務相一致等原則。 （4）基于行政、司法視角的研究 吳萍和毛軍華指出了現(xiàn)有社會保險權法律救濟的困境。郭浩然認為，社會保 險行政、

17、 司法以及法律監(jiān)督是社會保險實施機制的重要組成部分，應對各個環(huán)節(jié) 進行制度完善。王素芬等學者指出社會保險法的可操作性取決于國務院的行 政法規(guī)的完善，而國務院的行政法規(guī)能夠在何種程度上保證社會保險法的可 操作性，此點尚難確定。郭捷明確指出現(xiàn)有法律救濟體制造成救濟不到位。李志 明提出取消形式化的社會保險爭議調解程序、引入社會法庭體系等措施，雖然這 些建議與我國現(xiàn)行國情有不符之處， 但其建立專門的法庭以解決社會保險爭議的 思路是值得借鑒的。謝德成指出了完善我國社會保險權利救濟程序的幾條路徑， 但筆者認為還是不夠明確和全面。楊思斌認為社會保險法對社會保險糾紛解 決規(guī)定了舉報、投訴，仲裁、行政復議和行政

18、訴訟等多種途徑。但是，實踐中仍 有需要進一步的地方，應根據(jù)社會保險糾紛的性質明確劃分其糾紛解決方式。 （5）基于國家責任的角度 林嘉、 夏永祥認為政府在社會保障制度建立過程中應該承擔主要職責。王惠 軍認為社會保險法規(guī)定了政府在社會保險行政管理和資金保障方面的責任。 黎建飛認為， 社會保險法律突出了國家在社會保險制度中的補助責任、管理責任 和監(jiān)管責任，形成了系統(tǒng)性的國家責任體系。 楊思斌指出，由政府承擔責任是區(qū)分社會保險和商業(yè)保險的主要衡量標準， 社會保險立法應該凸顯其制度信用擔保、財政和管理等方面的政府責任。而王素 芬認為， 社會保險法僅提到國家在財政方面的“兜底”責任，而沒有明確規(guī) 定國家在

19、社會保險財政補貼中所應承擔的具體比例。 四、結論 總體說來， 我國關于社會保險法律的研究還處于起步階段。其不足主要體現(xiàn) 在以下幾個方面： （1）缺乏系統(tǒng)、專業(yè)的研究。我國學者對社會保障領域的法律研究原本就 少， 根據(jù)中知網(wǎng)的檢索可以發(fā)現(xiàn)，有限的學術研究基本上都是法律學者的純法學 研究成果， 可想而知社會保障學科的法學建設甚為滯后， 即使存在某些研究成果， 幾乎都是為了構建社會保險制度，蜻蜓點水式地提及到相關的法律建設而已，缺 乏對法律制度進行的專門研究;再者， 社會保險法頒布之后，也有學者進行了 相關探索， 但多為碎片化的政策解讀性的研究，僅止步于對該法律制度的立法進 程、立法意義進行梳理。因

20、此，有必要從戰(zhàn)略視角對社會保險法進行系統(tǒng)的 探索研究，為法律的有效運行奠定良好的基礎。 （2）多為體制轉型時期的應急性研究，缺乏發(fā)展理念的整體規(guī)劃。立法先 行是社會保險制度發(fā)展的一般規(guī)律，因其具有一定的引導作用，所以立法本身應 當具備戰(zhàn)略性和目標性，多進行一些前瞻性的研究，避免法律條文的朝令夕改， 以此維護法律的權威性。 （3）現(xiàn)有的研究側重于單純的社會保障法，缺乏與勞動法、民法、以及刑 法等學科的溝通式研究。 需要認清的是法律體系中的各個部門法具有一定的相關 性，以確保法律的連續(xù)性和權威性。因此，社會保障法學與相鄰法律的配套銜接 也有待于深入研究。 通過以上總結可以得出， 我國社會保險法律理論研究不能滿足實踐發(fā)展的需 要，應充分借鑒國外成熟經驗，積極跟進相關研究，為社會保險制度的發(fā)展提供 智力支持。 五、參考文獻： 1 Henning B. Social security and demographic uncertainty: the risk sharing properties of alterative policiesJ/OL. http:/www /papers/w7030, 1999 2 Karen R., John F.B.Jr., Mattew M.B. Workp