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城主體功能區(qū)規(guī)劃_第2頁(yè)
城主體功能區(qū)規(guī)劃_第3頁(yè)
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文檔簡(jiǎn)介

1、城市主體功能區(qū)規(guī)劃伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,安徽國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中存在的一些矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn),主要是:物質(zhì)積累不夠豐富。全省物質(zhì)積累指數(shù)介于0.08至0.72之間,總體水平較低。其中,14個(gè)縣(市、區(qū))物質(zhì)積累指數(shù)大于0.45,23個(gè)縣(市、區(qū)) 物質(zhì)積累指數(shù)介于0.270.45,68個(gè)縣 (市、 區(qū)) 物質(zhì)積累指數(shù)介于0.080.27。高水平地區(qū)主要包括合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等市轄區(qū),低水平地區(qū)主要包括皖南山區(qū)和皖西大別山區(qū)的一些貧困縣(區(qū)),其余地區(qū)物質(zhì)積累為中下水平。物質(zhì)積累水平不高是制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一o區(qū)域發(fā)展不夠均衡。全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的

2、空間格局。皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心初步形成,皖北、皖西發(fā)展相對(duì)滯后。與經(jīng)濟(jì)格局相反,人口分布北多南少,經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間公共服務(wù)及生活水平差距較大。開(kāi)發(fā)利用效率不高。2010年, 每平方公里建設(shè)用地二、 三產(chǎn)業(yè)增加值為62.64萬(wàn)元/公頃,比全國(guó)的106.48萬(wàn)元/公頃低41.17%。城鎮(zhèn)建設(shè)呈外延式擴(kuò)張,農(nóng)村居民點(diǎn)點(diǎn)多面廣,導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模偏大,局部地區(qū)超出資源環(huán)境的承載能力,空間利用效率較低。人口集聚水平較低。2010年,城鎮(zhèn)化率43.2%,低于全國(guó)6.48個(gè)百分點(diǎn)。大城市

3、數(shù)量少,特別是缺少帶動(dòng)性強(qiáng)的區(qū)域性特大城市,中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)不足,城市的規(guī)劃建設(shè)和管理水平有待進(jìn)一步提高,人口流動(dòng)強(qiáng)度0.9%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。面臨趨勢(shì),從現(xiàn)在到2020年,是安徽全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期,是工業(yè)化、城市化加速推進(jìn)的重要階段,是打造“三個(gè)強(qiáng)省”、建設(shè)美好安徽的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。新的發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)提出了新的要求。人民生活水平提高,生活空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨著生活水平的提高,人們希望有更大的住房、更寬的馬路、更大的廣場(chǎng)、更寬敞的購(gòu)物場(chǎng)所、更多的旅游景點(diǎn),以及更多更好的教育、文化、醫(yī)療、體育等設(shè)施,對(duì)生活空間的需求越來(lái)越大。工業(yè)化、城市化速度加快,建設(shè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨

4、著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快,工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地以及居住用地將持續(xù)增加,國(guó)土空間資源的稀缺程度不斷加劇。生態(tài)環(huán)境需要改善,生態(tài)空間需求面臨挑戰(zhàn)。一些地區(qū)在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中,不顧資源環(huán)境承載能力,造成局部地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)退化。為了改善環(huán)境條件、加強(qiáng)水源涵養(yǎng)、保障生態(tài)安全和應(yīng)對(duì)氣候變化,需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù),擴(kuò)大森林、草地、濕地等綠色生態(tài)空間。農(nóng)產(chǎn)品供給安全存在隱患,農(nóng)業(yè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。安徽是農(nóng)業(yè)大省,承擔(dān)著國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給安全的保障功能。隨著工業(yè)化和城市化對(duì)國(guó)土空問(wèn)的需求不斷增加,保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給安全需要的農(nóng)業(yè)空間面臨較大壓力。、安徽主體功能區(qū)的概況主體功能區(qū)建設(shè)的基本設(shè)想在

5、統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用城鎮(zhèn)化布局以及對(duì)內(nèi)對(duì)外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的基礎(chǔ)上將我國(guó)的國(guó)土面積在空間上劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四大主體功能區(qū),根據(jù)不同的功能區(qū)實(shí)施不同的區(qū)域政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)很高,資源承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域;重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口聚集條件較好的區(qū)域;限制開(kāi)發(fā)區(qū)是指資源承載能力較弱,大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域;禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。2013年安徽省發(fā)改委正式發(fā)布安徽主體功能區(qū)規(guī)劃,按照重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和

6、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)將各地劃分主體功能,并為未來(lái)發(fā)展指明目標(biāo)。將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區(qū)作為國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū),作為承接全國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū);淮北平原主產(chǎn)區(qū)、江淮丘陵主產(chǎn)區(qū)和沿江平原主產(chǎn)區(qū)作為安徽省的“米袋子”被列為限制發(fā)區(qū);皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)被定位生態(tài)功能區(qū);自然文化保護(hù)區(qū)和重要水源地則被劃上禁止開(kāi)發(fā)紅線。二、安徽主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的現(xiàn)實(shí)考察安徽省三類主體功能區(qū)能否平穩(wěn)有效地進(jìn)行關(guān)鍵在于各區(qū)域的居民基本公共服務(wù)均衡化的程度。而安徽現(xiàn)有的基本公共服務(wù)存在很多問(wèn)題,特別是公共服務(wù)均衡化問(wèn)題尤為突出、而財(cái)政政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡至關(guān)重要。橫向的財(cái)政失衡導(dǎo)致的

7、主體功能區(qū)公共服務(wù)不均衡橫向的財(cái)政失衡是指同層級(jí)的地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的差異,這種差異的存在導(dǎo)致了地區(qū)間公共服務(wù)提供水平的差異。根據(jù)2013安徽統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示,合肥市、毫州市、宿州市的財(cái)政收支差額分別為-182.79億元、-129.58億元、140.50億元,遠(yuǎn)大于淮北市-56.68億元、銅陵市-32.80億元、馬鞍山市-62.55億元、池州市-60.35億元的財(cái)政收支差額;再比照各自的醫(yī)療衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)數(shù)可以看出, 合肥市、 毫州市和宿州市的機(jī)構(gòu)數(shù)分別為2100個(gè)、1532個(gè)和1774個(gè),這三個(gè)城市的機(jī)構(gòu)數(shù)上了四位數(shù),而其余四個(gè)城市的機(jī)構(gòu)數(shù)則相對(duì)較少。很顯然,財(cái)政收支差額對(duì)基本公共

8、服務(wù)的提供有著一定的影響,財(cái)政收入與財(cái)政支出差額較大的城市所提供的公共服務(wù)也相對(duì)較大。因此,為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡化的目標(biāo),要平衡同階層區(qū)域政府的財(cái)政收支。財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致了主體能區(qū)公共服務(wù)非均衡相比較傳統(tǒng)的以行政區(qū)為單位的發(fā)展模式的劃分,三大功能區(qū)的劃分更能突破行政區(qū)劃的界限,促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng),從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而,主體功能區(qū)會(huì)使區(qū)域受到功能性的制約,限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、資源開(kāi)發(fā)受控,政收支結(jié)構(gòu)改變,使得主體功能區(qū)的公共服務(wù)出現(xiàn)非均衡化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:1.限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能主要是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù),成為了全國(guó)或者區(qū)域性的

9、自然資源保護(hù)區(qū),使得其相比于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展就居于次要地位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制會(huì)導(dǎo)致地方性的財(cái)政收入減少,同時(shí)再加上由于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)增加地方性政府的財(cái)政支出,使得財(cái)政投入公共服務(wù)的資金比重相對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)而言幅度下降,從而產(chǎn)生提供基本公共服務(wù)水平的新差距。另?yè)?jù)2013安徽統(tǒng)計(jì)年鑒可知,黃山、池州的森林面積相對(duì)于淮北、淮南、毫州而言很高,甚至是它們的幾十倍,森林覆蓋率也同樣如此,但是黃山、池州兩個(gè)市區(qū)的GDP卻比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。這也更加證明,由于黃山、池州為了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)消耗了大量的資金,使得本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上其他區(qū)域的腳步。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展生態(tài)

10、建設(shè)和環(huán)境保護(hù),對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)有正外部效應(yīng)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)存在著因?yàn)榉艞壛私?jīng)濟(jì)效益而損失的公共服務(wù)效益的補(bǔ)償需求。十八屆三中全會(huì)提出實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度,堅(jiān)持誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則,完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)地區(qū)問(wèn)建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基本公共服務(wù)不均衡當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式有稅收返還,一般性轉(zhuǎn)移支付,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三種,這三種形式分別存在一些問(wèn)題。1.稅收返還。其屬于以稅收優(yōu)惠形式給予政府的一種補(bǔ)助,稅收返還制度存在著財(cái)政收入越多的地區(qū)獲得的稅收返還越多,相反,財(cái)政收入較少的區(qū)域獲得稅收返還就越少,結(jié)果加重了橫向的財(cái)政失衡,使得主

11、體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的差距加大。2.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付按照各地標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來(lái)確定,因此,一般性轉(zhuǎn)移支出有利于縮小地區(qū)間財(cái)力差距,逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化。但目前安徽省限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)可獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付資金匱乏,不足以提供與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)大致相等的公共服務(wù)。3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。是對(duì)委托地方政府代理的一些具體項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金,主要用于促進(jìn)各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),一定程度上能解決了主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的問(wèn)題。而目前安徽省的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范,往往被層層截留,不能很好地提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)水平。三、提高基層政府的可用財(cái)力目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付除了一些可以自由支配外,其余大部分是專項(xiàng)資金,具有專項(xiàng)用途,不能緩解基層政府可支配財(cái)力的不足。同時(shí)一些限制開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)榱司S持基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn),往往挪用用于生態(tài)建設(shè)等方面的專項(xiàng)資金,嚴(yán)重影響了限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。四、完善財(cái)政預(yù)算管理制度健全科學(xué)規(guī)范、注重績(jī)效的預(yù)算管理制度,是完善公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容

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