建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度探析

1、建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度探析趙蓮英社會(huì)保障建立發(fā)展至今,已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家制度體系中的不可缺少的重要組成部分,雖然社會(huì)保障直接影響的是一國(guó)的公平與福利,但其本質(zhì)是一種再分配制度,作為國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的政策和手段,與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。社會(huì)保障制度是社會(huì)的穩(wěn)定器和安全網(wǎng),有助于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定,緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,優(yōu)勝劣汰的激烈競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致一些企業(yè)破產(chǎn),工人失業(yè),收入距離拉大,兩極分化嚴(yán)重等不良的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。此外市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)。社會(huì)保障制度以自動(dòng)穩(wěn)定器功能,可減緩經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)。在很大程度上減少社會(huì)不穩(wěn)定因素,而安定的社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。在當(dāng)前經(jīng)

2、濟(jì)危機(jī)的大背景下,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn),拉動(dòng)內(nèi)需保護(hù)消費(fèi)信心是當(dāng)務(wù)之急。而建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度正是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下能發(fā)揮的作用。社會(huì)保障已成為現(xiàn)代政府最重要的再分配手段之一,我們可以從社會(huì)保障資金的來(lái)龍去脈中清楚地看出社會(huì)保障的收入在分配效應(yīng)。社會(huì)保障資金主要來(lái)源于政府劃撥、企業(yè)和個(gè)人繳納。當(dāng)某一受保障人從社會(huì)保障中得到的收益大于其對(duì)社會(huì)保障基金的繳納時(shí),他就得到了其他社會(huì)成員的資助;而當(dāng)他從社會(huì)保障中得到的利益小于其對(duì)社會(huì)保障的繳納時(shí),他就對(duì)享受社會(huì)保障資助的其他社會(huì)成員提供了幫助。社會(huì)保障以其特有的方式,可以對(duì)已經(jīng)形成或正在形成的收入分配格局進(jìn)行調(diào)整與修正。一、經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的

3、社會(huì)保障制度去年,由美國(guó)次級(jí)貸款引起的經(jīng)濟(jì)危機(jī)已經(jīng)席卷全球,為了應(yīng)對(duì)這次危機(jī),我國(guó)政府改變了抽緊銀根防止通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的宏觀政策,轉(zhuǎn)為寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策,以保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首要目的。社會(huì)保障對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和拉動(dòng)內(nèi)需有著巨大作用,應(yīng)該加重對(duì)社會(huì)保障的投資。我國(guó)社會(huì)保障制度目前存在的不同地區(qū)間差異大,覆蓋面過(guò)窄,農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障的幾乎空白問(wèn)題,應(yīng)采取兩大措施,加大改善社會(huì)保障制度的力度,使其能為拉動(dòng)內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)。(一) 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度我國(guó)的社會(huì)保障制度是在20世紀(jì)50年代初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，近二十年,社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)也集中在城鎮(zhèn),廣大農(nóng)村長(zhǎng)期得不到重

4、視,實(shí)行的是家庭保障與集體救助相結(jié)合而以前者為主的保障制度,作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn),未在農(nóng)村建立。對(duì)于我國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),擁有80%的農(nóng)業(yè)人口,而農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期收入低下,抑制了這一部分人口的消費(fèi)能力,但他們蘊(yùn)藏著巨大的消費(fèi)潛力。建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障制度,可以刺激農(nóng)村人口更多進(jìn)行消費(fèi)。建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不能一蹴而就。先從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)入手,對(duì)于落后的貧困地區(qū),要把社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)工作統(tǒng)一起來(lái),扶持貧困戶(hù)參加社會(huì)保險(xiǎn)。集體補(bǔ)助由國(guó)家引導(dǎo),集體和企業(yè)自定,構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系,建立以中國(guó)法定基本社會(huì)保障為主體,鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲(chǔ)蓄保障為補(bǔ)充的多層

5、次的保障體系。鄉(xiāng)村集體保障由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為本社區(qū)群眾和職工設(shè)立,所需資金從集體積累和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅后利潤(rùn)提取,由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理,記入個(gè)人賬戶(hù),以增強(qiáng)農(nóng)民抵御多種風(fēng)險(xiǎn)的能力。并逐漸與城鎮(zhèn)社會(huì)保障接軌，建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度。(二) 開(kāi)征社會(huì)保障稅的保障基金籌集方式建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度，資金的籌集是保障的重要方面?，F(xiàn)行社會(huì)保障基金的籌集方式,主要是靠用人單位和參保人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn),由于缺少相應(yīng)的法律強(qiáng)制力,也沒(méi)有應(yīng)有的權(quán)威性,征繳工作困難較大。采取征收社會(huì)保障稅的方式來(lái)籌集社會(huì)保障基金,以法律的形式給予其權(quán)威性,面向全社會(huì)統(tǒng)一征收,稅基大,稅源穩(wěn)定,同

6、時(shí)克服不同地區(qū)、企業(yè)、行業(yè)的職工負(fù)擔(dān)不均、待遇不同的弊端?？梢允股鐣?huì)保障問(wèn)題社會(huì)化,使原有的征繳工作中效率低下的問(wèn)題得以解決。將社會(huì)保障稅的征收管理主要集中在財(cái)政稅務(wù)部門(mén),管理成本較低,更符合效率原則。對(duì)于征稅范圍和稅率進(jìn)行靈活的調(diào)整,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障資金的有效調(diào)控,更加兼顧公平與效率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō),推進(jìn)社會(huì)保障制度改革,開(kāi)征社會(huì)保障稅籌集基金方式是建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的發(fā)展方向。二、健立中國(guó)模式的社會(huì)保障制度（一）社會(huì)保障作為一種推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的機(jī)制和手段，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的組成部分。加快改革步伐，建立統(tǒng)一化、規(guī)范化、社會(huì)化的符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度，即建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保

7、障制度已成為城市化發(fā)展進(jìn)程的重要因素。社會(huì)保障制度最早起始于19世紀(jì)80年代的德國(guó)，我國(guó)原有的社會(huì)保障制度是在20世紀(jì)50年代初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，隨著改革開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革取得了很大的發(fā)展，體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐步建立，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本框架已經(jīng)明確，城市居民最低生活保障制度開(kāi)始實(shí)施。當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾的多發(fā)時(shí)期。在這種情況下體制轉(zhuǎn)軌能否順利實(shí)現(xiàn)，在相當(dāng)程度上取決于能否建立起一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系。加快建立和完善城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障社會(huì)保障制度，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。（二）我國(guó)的社會(huì)保障制度的內(nèi)涵。主

8、要包括3個(gè)層次:一是直接面向貧困或低收入階層的各種社會(huì)救助制度，包括城市最低生活保障制度、下崗職工基本生活保障制度、鄉(xiāng)村扶貧政策、災(zāi)害救濟(jì)、城鄉(xiāng)福利院以及其他社會(huì)救助措施，如醫(yī)療救助、教育費(fèi)減免、房租減免等。二是面向勞動(dòng)者的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等。三是各種社會(huì)福利制度，如老年人福利、殘疾人福利等。此外，還有一個(gè)正在發(fā)展中的補(bǔ)充保障系統(tǒng)，如企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、互助保障、慈善事業(yè)等。中國(guó)人民大學(xué)鄭功成教授又將我國(guó)社會(huì)保障制度具體分為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障、醫(yī)療保健、補(bǔ)充保障6個(gè)子系統(tǒng)，這6個(gè)子系統(tǒng)又分別包括了若干個(gè)具體的

9、保障項(xiàng)目。（三）我國(guó)社會(huì)保障的功能。主要有3大功能：第一，保障的功能，即保障遭遇到與勞動(dòng)及收入相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)公民最基本的生活需求，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的幫助，使他們不至于被社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程所拋棄；第二，互濟(jì)的功能，特別是社會(huì)保險(xiǎn)這種形式，通過(guò)按照同一比例繳納保險(xiǎn)費(fèi)建立基金，使個(gè)別社會(huì)成員遭遇或可能遭遇的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)被全體社會(huì)成員分擔(dān)，從而降低了風(fēng)險(xiǎn)程度；第三，調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系的功能，無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，還是社會(huì)援助計(jì)劃，都是一種社會(huì)再分配形式，實(shí)際存在著高收入者向低收入者的轉(zhuǎn)移支付，從而達(dá)到社會(huì)公正和穩(wěn)定的目標(biāo)。（四）社會(huì)保障制度與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。第一，社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不可或缺的條件。市

10、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先、兼顧公平。作為政府為公民提供基本生活保障的制度，強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先、兼顧效率，只有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則要求的個(gè)人收入分配制度與社會(huì)保障制度相互補(bǔ)充，才能構(gòu)成穩(wěn)定社會(huì)秩序的“安全網(wǎng)”和“減震器”。第二，健全的社會(huì)保障制度是擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段。刺激消費(fèi)需求是擴(kuò)大內(nèi)需最為重要和最為現(xiàn)實(shí)的手段。目前我國(guó)的社會(huì)保障制度還不完善，由于年老、患病、失業(yè)、住房、子女教育等預(yù)期支出的考慮，消費(fèi)者個(gè)人收入中有很大一部分用于儲(chǔ)蓄。第三，健全的社會(huì)保障制度會(huì)有力地促進(jìn)企業(yè)改革。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)企業(yè)集多種職能于一身，不僅承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，還擔(dān)負(fù)著繁重的職工福利保障責(zé)任，承擔(dān)著職工養(yǎng)老、醫(yī)療、待業(yè)的

11、絕大多數(shù)費(fèi)用。只有不斷健全的社會(huì)保障制度才能使企業(yè)輕裝前進(jìn)，改革不斷深化，效率不斷被挖潛出來(lái)，才能促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。三、在中國(guó)模式下社會(huì)保障存在的問(wèn)題（一）經(jīng)濟(jì)收入分配差距明顯，社會(huì)保障公平性弱化。貧富差距在拉大，主要表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)居民收入逐步拉大；二是區(qū)域收入差距逐步擴(kuò)大；三是不同行業(yè)的職工收入差距逐步增大；四是家庭收入之間差距過(guò)大。社會(huì)財(cái)富呈現(xiàn)向少數(shù)人轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)收入分配不公平成為當(dāng)前最突出的社會(huì)矛盾，引發(fā)諸多利益矛盾，特別是工農(nóng)利益矛盾、貧困群體與富裕群體利益矛盾。特別是近幾年企業(yè)改制及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，使下崗職工等群體要求享受或提高社會(huì)保障待遇的上訪事件急劇增加，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)收入分配

12、不公已經(jīng)引起社會(huì)保障公平性的弱化，直接影響到和諧社會(huì)的構(gòu)建。（二）效率與公平增進(jìn)不同步，社會(huì)保障制度獨(dú)立性不強(qiáng)。對(duì)于公平與效率問(wèn)題，是改革開(kāi)放有爭(zhēng)議的話題，“效率優(yōu)先，兼顧公平”，一直作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分配原則。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這條原則并沒(méi)有得到很好的落實(shí)，如果把社會(huì)保障看成是一項(xiàng)獨(dú)立的社會(huì)制度，應(yīng)當(dāng)注重公平。如果把社會(huì)保障看成是經(jīng)濟(jì)制度的一項(xiàng)配套工程，以注重效率為重點(diǎn)。我們常將社會(huì)保障制度定位于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的輔助政策，沒(méi)有作為相對(duì)獨(dú)立的維護(hù)社會(huì)公平的重要機(jī)制對(duì)待。在社會(huì)發(fā)展變化過(guò)程中效率的提高和公平增進(jìn)的不同步，導(dǎo)致兩者任何一方的增加的結(jié)果，都是以對(duì)方的一定損失為代價(jià)。（三）政治經(jīng)濟(jì)體制不

13、斷變革，社會(huì)保障制度建設(shè)不適應(yīng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革正在逐步推進(jìn)，基本的社會(huì)保障已成為中、低收入群體對(duì)再分配的突出要求。我國(guó)的社會(huì)保障面臨著3大問(wèn)題：城鎮(zhèn)社會(huì)保障的覆蓋面不廣、農(nóng)村的社會(huì)保障嚴(yán)重缺失、人口老齡化的挑戰(zhàn)。我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐證明社會(huì)保障制度的完善有利于再分配的順利進(jìn)行，有利于滿(mǎn)足弱勢(shì)群體的基本需求，有利于加快城市化建設(shè)。加快建立統(tǒng)一、完善的社會(huì)保障制度，已成為全社會(huì)成員，尤其是中、低收入群體對(duì)政府轉(zhuǎn)型的基本要求。四、建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的建議目前，我國(guó)正在加快城市社會(huì)化的進(jìn)程中，制度在社會(huì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用，制度的任何偏差都會(huì)帶來(lái)具體政策上的巨大偏差。在社會(huì)保障制度的運(yùn)

14、行過(guò)程中，國(guó)家仍扮演著重要制度制定的角色，承擔(dān)著為國(guó)泰民安保駕護(hù)航的作用。建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度要做好以下幾方面工作：（一）加快立法進(jìn)程，保障公民權(quán)益。社會(huì)保障制度是國(guó)家的基本制度之一，其得以實(shí)施的保證和依據(jù)是國(guó)家立法。經(jīng)過(guò)20多年的探索與實(shí)踐，我國(guó)社會(huì)保障體系框架已基本形成，但法制化程度還較低。在加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的今天，社會(huì)保障立法理應(yīng)成為我國(guó)立法的重點(diǎn)，這不僅是我國(guó)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的要求，更是構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切要求。從制度上講，社會(huì)保障是指國(guó)家通過(guò)制定各種政策、法律，使公民在年老、患病、失業(yè)、遭遇災(zāi)害或喪失勞動(dòng)能力的情況下獲得一定的物質(zhì)幫助。目前，我國(guó)的社會(huì)保障

15、立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展相比明顯滯后，存在立法體系不健全、立法層次不高等問(wèn)題。社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助、社會(huì)福利等社會(huì)保障法律體系的其他部分立法相對(duì)滯后，現(xiàn)有已頒布的各種條例、決定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要銜接，不能形成配套的法律體系，造成一些問(wèn)題無(wú)法可依。社會(huì)保障立法的基本原則，應(yīng)該在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以人為本的新型社會(huì)保障制度。（二）城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)要有利于消除各階層的利益沖突。社會(huì)保障的覆蓋面要全，要增強(qiáng)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，重點(diǎn)保護(hù)處于社會(huì)底層的廣大民眾，建立和完善城市最低生活保障制度。另外，一則保證城鎮(zhèn)低收入者子女的基本教育，以防止貧困的代際轉(zhuǎn)移；二則我國(guó)

16、是農(nóng)業(yè)大國(guó)，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度十分重要。從我國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，借鑒我國(guó)城市和國(guó)外社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)國(guó)情的多層次、多形式、符合農(nóng)村實(shí)際的社會(huì)保障。最終實(shí)現(xiàn)建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度。（三）社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)要注重公共社會(huì)開(kāi)支和稅收制度調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的作用。社會(huì)開(kāi)支主要指用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利、住宅等方面的開(kāi)支。要保證九年義務(wù)教育的普及性并爭(zhēng)取盡快普及高中教育和加強(qiáng)職業(yè)教育，要保證廣大人民最基本的醫(yī)療條件得到滿(mǎn)足，要平衡房市，使經(jīng)濟(jì)適用房真正起到解決廣大下層人民的基本住房問(wèn)題的作用。稅收方面要保證個(gè)人所得稅較高的起征點(diǎn)，依法杜絕高收入者偷稅漏稅，使稅收這一杠桿真正起到調(diào)節(jié)居民收入的作用。（四）我國(guó)人口正在步入老齡化，社會(huì)保障制度更要注重現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。目前，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制應(yīng)從以下方面加強(qiáng)建設(shè)：第一，采取多渠道的籌資方式，政府、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用；第二，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的范圍，讓所有人有平等的受益權(quán)利和機(jī)會(huì)；第三