公共支出決策理念轉換

1、公共支出決策理念轉換內容提要:西方主流經(jīng)濟學中，經(jīng)濟效率源于個人價值判斷基礎上的個人效用最大化。私人品營銷理念和公共支出決策理念遵循著由“生產(chǎn)導向”向“消費導向”的演進邏輯，都是經(jīng)濟效率的要求。市場經(jīng)濟中，公共品由于其非競爭性、非排它性，必須通過社會集中決策并由公共部門提供，公共支出決策效率很大程度上取決于公共選擇效率。我國建立公共財政，同樣面臨公共選擇問題，應轉換公共支出決策觀念以提高經(jīng)濟效率。 關鍵詞：家計財政；國家分配財政；公共財政；公共選擇；公共支出決策理念 一、公共品支出決策理念和私人品營銷理念演進的整合 1.私人品營銷理念的演進路徑。私人品營銷理念是企業(yè)經(jīng)營活動的導向、觀念。從西方

2、商品經(jīng)濟的發(fā)展歷史來看，產(chǎn)業(yè)革命后，隨著商品交換日益向深度和廣度發(fā)展，營銷理念的演變大體經(jīng)歷了以下三個階段、五種觀念。 以生產(chǎn)為中心的階段。生產(chǎn)觀念和產(chǎn)品觀念強調產(chǎn)品本身，企業(yè)的一切經(jīng)營活動以生產(chǎn)為中心，生產(chǎn)什么，就銷售什么；管理者把精力集中在創(chuàng)造最優(yōu)良的產(chǎn)品上。該觀念是在賣方市場形勢下產(chǎn)生的，以產(chǎn)品供不應求。不愁銷路、消費者可以接受任何實得到和買得起的產(chǎn)品為前提，因而企業(yè)的主要任務是努力提高效率、降低成本、擴大生產(chǎn)。兩種觀念都屬于以生產(chǎn)為中心的經(jīng)營思想，注重企業(yè)的內部能力而不是生產(chǎn)的商品和服務是否能最有效地滿足消費者愿望與需求。 以銷售為中心的階段。推銷觀念強調不只單純生產(chǎn)產(chǎn)品，而且必須去“

3、推銷”他們的產(chǎn)品，保證這些產(chǎn)品為人所買。該觀念的前提是：生產(chǎn)開始從不足進入過剩，市場競爭對消費者稍為有利，企業(yè)若不努力加強銷售，消費者就不會購買或不會大量購買他們的產(chǎn)品；至于如何滿足顧客全方位需要，未能給予足夠的重視。其根本問題是與生產(chǎn)觀念一樣缺乏對消費者需求的了解。 以消費者為中心的階段。市場營銷觀念強調以消費者需要和欲望為導向。在西方社會買方市場全面形成的條件下，企業(yè)逐漸意識到不能再依靠以銷售為中心，而必須轉到以消費者為中心的軌道上來，使整個市場營銷活動“站在消費者的立場上發(fā)現(xiàn)需要并設法滿足消費者需要”，而不僅僅是“制造產(chǎn)品并設法推銷出去”。進一步地，社會市場營銷觀念強調正確處理消費者需要

4、、企業(yè)利潤和社會整體利益之間的矛盾，企業(yè)制定營銷指導思想時不僅要滿足消費者的需要和欲望并由此獲得企業(yè)的利潤，而且要符合消費者自身和整個社會的長遠利益，營銷“環(huán)境友好”的產(chǎn)品。營銷觀念基礎是：銷售不是取決于主動的銷售力量，而是取決于消費者購買產(chǎn)品的決定；企業(yè)存在的社會和經(jīng)濟理由是在滿足消費者需要的同時實現(xiàn)企業(yè)的目標，并促進個體和社會的長期最佳利益。 可以發(fā)現(xiàn)，私人品營銷理念遵循著由“生產(chǎn)導向”向“消費導向”的演進路徑。之所以如此，其前提條件在于私人偏好具有分散性和利益邊界的清晰性。消費者通過市場出價向生產(chǎn)者顯示偏好，市場的排斥原則和競爭原則所形成的利益內在化使得消費者市場購買行為是取得自身利益的

5、必要條件，市場具有誘使人們表達個人偏好的功能。其次，生產(chǎn)投資者必須據(jù)此生產(chǎn)出售市場所需的產(chǎn)品，以最低成本生產(chǎn)來獲取最大利潤，市場機制通過個別生產(chǎn)者之間和個別消費者之間的自愿契約來安排社會的生產(chǎn)和交換，成為私人分散決策的有效制度。否則，商品就不能實現(xiàn)驚險的跳躍，摔壞的就是商品背后的生產(chǎn)者；最后，產(chǎn)品供大于求、產(chǎn)品間的可替代性、生產(chǎn)者的數(shù)量較多、消費者可自由選擇等競爭性市場條件的形成，更加劇了消費者對經(jīng)濟的統(tǒng)治，迫使私人品的營銷理念由“生產(chǎn)者導向”轉向“消費者導向”。其邏輯進程為：消費者用貨幣購買商品是向商品投貨幣選票；貨幣選票的投向和數(shù)量，取決于消費者對不同商品的偏好程度，體現(xiàn)了消費者的經(jīng)濟利益

6、和意愿；生產(chǎn)者為了獲得最大的利益，依據(jù)貨幣選票的情況決定生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)，使社會的經(jīng)濟資源得到合理的利用，消費者得到最大的滿足。這說明，生產(chǎn)者是根據(jù)消費者的意志來組織生產(chǎn)、提供產(chǎn)品的，目標是“顧客滿意”、“顧客忠誠”。 2.公共品支出決策理念財政預算類型的演進路徑。公共支出決策理念是政府財政提供公共品活動的導向、觀念。公共品由于其非競爭性、非排他性而采用非市場手段財政預算供給，相應地，財政預算類型的演進也就體現(xiàn)了公共支出決策理念的轉換。歷史地看，人類社會迄今存在過“自然經(jīng)濟”中的“家計”財政。市場經(jīng)濟中的“公共”財政、計劃經(jīng)濟中的“國家分配”財政。西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家經(jīng)歷了由“家計

7、”財政向“公共”財政的演進，而我國正處于由“國家分配”財政向“公共”財政轉變之中。 資本主義社會之前，“家計”財政是“朕即國家”的專制王權在財政模式上的體現(xiàn)，專制群憑借個人財產(chǎn)獲得的土地經(jīng)營收入和特權收入，是不受議會制約的財政收入，財政成為著重服務于君主而不是為消費者提供公共服務的財政?，F(xiàn)代國家的預算制度是新興資產(chǎn)階級同封建君主進行較量的過程中作為一種經(jīng)濟斗爭手段而產(chǎn)生的。最初表現(xiàn)在課稅權上，以后擴大到爭奪財政資金支配權上，最后規(guī)定征稅收入和使用預算都必須經(jīng)過議會批準，進而演進為公共財政。 與我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟相適應的“國家分配論”認為，國家預算是國家實行其職能的基本分配手段和有計劃地分配國家財

8、力的重要工具，是國家的基本財政收支計劃。相應地，建立了一個高度集中的財政分配體系，形成了大一統(tǒng)財政模式的“統(tǒng)、包、大”的特點。實踐表明它是缺乏效率的。為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制、重建國家預算模式的需要，我國提出構建公共財政。 很明顯，公共支出決策理念財政預算類型的演過路徑也是“消費者”指向的。公共品消費上的非排他性導致搭便車行為和偏好顯示困難，非競爭性導致邊際成本定價原則失效，市場機制在公共品供求領域失敗；公共品在消費上的不可分割性從而必須整體供給，要求加總私人對公共品的個人需求，并通過非市場手段財政預算供給。但公共支出用于滿足所有人的消費，同樣應尊重消費者的意愿，否則將被否定。具體地，“

9、家計”財政在很大程度上是統(tǒng)治階層的私人財務，其提供的產(chǎn)品是統(tǒng)治階層自產(chǎn)自用的，很少考慮廣大社會公眾的利益，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展也就必然被否定：“國家分配”財政是適應計劃經(jīng)濟體制而建立的，政府的意志天然代表了人民群眾的利益，一切按政府的指示辦，是一種“生產(chǎn)導向型”財政。實際上，用這樣的思想來定義人民群眾的利益是含糊不清的，人民群眾的利益可以被曲解，無法對它進行檢驗和鑒別，易造成與廣大人民群眾的利益背道而馳，也確實導致了極大的浪費和效率損失。隨著我國經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌，要求明確劃分政府和市場的界限，建立公共財政。但僅僅從這個層次來理解公共財政是不夠的，作為一種財政思想，公共財政意味著人民群

10、眾的利益不是由一個人、幾個人或某個領導說了算，而是要由廣大的老百姓說了算，財一政支出要符合廣大人民群眾的根本利益，本質上是民主財政、公共選擇的財政、公民來表達意愿和進行裁決的財政。因而，公共財政必然是“消費者導向型”財政，目標是公眾滿意、公眾忠誠。 3.兩類產(chǎn)品決策理念轉換取向的整合。西方微觀經(jīng)濟學表明，社會福利是建立在效率和公平的基礎上。公平是一種價值判斷：即社會公眾認為貧富差距在何種范圍之內是可以接受的；效率取決于消費者個人效用的滿足程度，而消費者個人效用的滿足取決于消費者自己的判斷。單個消費者A的效用最大化條件是對消費者A來說，任意兩種商品X和Y的邊際替代率等于這兩種商品的價格比，即：

11、PX RCSAXY PY。 單個生產(chǎn)者利潤最大化條件為MCMRF（P），在此基礎上，生產(chǎn)者安排生產(chǎn)要素，組織生產(chǎn)。經(jīng)濟整體的效率判斷標準是基于個人效用的帕累托原則，交換的帕累托效率條件： PAXPBX RCSAXYRCSBXY PAYPBY。 生產(chǎn)和交換的帕累托效率條件： PXX RCSXYRPTXY PYY 上述效率條件對私人品和公共品都是適用的，都包含著消費者對產(chǎn)品的效用評價價格。 進一步地分析上述效率條件的演繹過程可知，其邏輯起點是消費者的效用評價價格，終點生產(chǎn)者的生產(chǎn)，私人品和公共品莫不如此。不同的是，私人品的效用直接取決于個人的判斷，直接通過私人分散決策得到滿足，經(jīng)濟效率要求迫使私人

12、品營銷理念轉向消費者導向。公共品的消費主體是廣大社會公眾，公眾效用的加總是通過公共選擇程序間接顯示的，通過非市場手段財政預算解決，公共品提供與生產(chǎn)主體是公共財政，這樣，公共財政的效率取決于公共選擇的效率，公共支出決策的“消費導向”也就是經(jīng)濟效率的要求。綜上，私人品和公共品都是為了滿足廣大消費者的需要，都要實施資源效率配置，因而公共支出決策理念和私人品營銷理念的演進方向是統(tǒng)一的：統(tǒng)一于消費者導向，統(tǒng)一于經(jīng)濟效率要求。不同的只是演進的具體途徑。 二、我國公共支出的社會抉擇一種公共選擇理論的闡釋 財政預算決策是對分散在基層集團、個人中不同的公共偏好進行加總，表現(xiàn)為對預算收支、預算項目進行選擇，以實現(xiàn)

13、公眾的委托目標。阿羅不可能定理認為，在滿足嚴格假設條件下，由個人偏好次序加總成社會偏好次序是不可能的。因此，不可能指望社會抉擇達到私人抉擇的效率水平，問題是如何構建一套制度框架，在其約束下，由政府代表公眾所作的選擇盡可能反映人民的呼聲，求得次代的效果。我國傳統(tǒng)財政被視為一種純粹的經(jīng)濟關系，預算編制基本程序一般采用自下而上和自上而下，上下結合，逐級匯總的程序。編制又可分為兩個階段，一是根據(jù)國民經(jīng)濟計劃中的具體指標和各項事業(yè)發(fā)展計劃進行逐項測算收支指標，然后再由財政部門對預算收支總量進行對比分析和平衡。二是編制預算草案，即各級政府、各部門、各單位編制的收支計劃。預算草案經(jīng)過權力機關批準后，就成為具

14、有法律效力的正式預算。實踐表明，目前我國財政預算是存在效率損失的，其原因在于：一是認識上將預算決策與“國家”意志劃等號，假設國家全知全能，往往停留在“滿足長遠利益和整體利益的需要”這樣較為抽象、無法實際操作的層次上。沒有把國家的意志降到“市民社會”之中作經(jīng)濟分析，不從民眾需求集合的角度研究國家需求，忽視國家與“人”的關系，對預算支出缺乏落實到“人”的分析，預算決策的經(jīng)濟研究和效率分析也就失去動因。二是在預算的應用層次研究上往往將政府預算政治化或表象化。政治化強調政府預算的性質，停留在政府預算反映政府活動的范圍和方向的認識上；表象化則強調政府預算是年度預算收支計劃這一外表形式，沒突出國家預算的法

15、制性，也致使預算運作中缺乏效率觀念。事實上，政府內部各組成部分之間、政府的政治程序運轉的有關規(guī)定和制衡機制等，都在政府財政決策的形成及實際運行過程中起作用。 公共財政的非市場方式，不僅表現(xiàn)在它與市場的矛盾之處，而且決定了它是按非市場規(guī)則運行。即公共財政并不是一種純粹的經(jīng)濟活動，而是由作為社會管理者的政府進行的，因而政法程序和運行規(guī)則公共選擇對其產(chǎn)生著強烈的影響。公共選擇是非市場的集體選擇，指通過政治投票程序對公共產(chǎn)品進行選擇。是在把經(jīng)濟學分析工具和方法應用于集體的或非市場的決策過程中，公共選擇理論分析了公共品支出決策的政治程序中存在的問題和如何將民眾的需要反映到官僚所提供的各種提案中去。試圖回

16、答以下兩個問題：（1）怎樣才能保證政府作出的決策恰好符合集體偏好結構？（2）即使這些決策是好的，是符合公共利益的，怎樣才能保證政府行動的結果符合立法者的初衷？從這個意義上說，公共選擇理論就是探討在公共品領域“消費者主權”如何得以實現(xiàn)的問題，也即如何有效地實現(xiàn)公共品支出決策的“消費者導向”。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政的逐步建立，公共支出決策如何反映人民群眾的意愿，同樣面臨公共財政的公共選擇問題，同樣面臨公共品支出決策理念轉換問題。主要表現(xiàn)在以下三個方面： 1.社會成員作為國家的主人，如何通過人民代表大會制度真正地擁有對財政預算活動的根本決定能力。公共選擇理論認為，投票可以相對有效地表

17、達選民們對公共產(chǎn)品需求的真實意愿或偏好，個人的經(jīng)濟決策通過投票機制作用的結果可以擴大成為整個社會成員對于某種公共產(chǎn)品的整體需求意愿。直接民主制有利于充分顯示公眾偏好，參與民主決策人越多，資源配置成本越低，但交易成本越高，易導致少數(shù)人對多數(shù)人的專政。從這個意義上說，滿足帕累托效率要求的“一致同意規(guī)則”的直接民主不是最優(yōu)的。多數(shù)票規(guī)則受阿羅不可能定理的困擾，很易導致投票悻論，除非操縱選擇程序；多數(shù)票規(guī)則還會導致選民對公共選擇活動的冷漠，也沒有如實地反映個人的偏好強度，易導致投票交易和互投贊成票；獨裁制則有少數(shù)個別人對大數(shù)多人專政的嫌疑。因而現(xiàn)實中大多數(shù)項目都是實行多數(shù)票規(guī)則。由阿羅不可能定理可以推

18、知，私人分散選擇的效率高于公共選擇的效率。它是行政程序替代市場程序的必然代價，是不可避免的，但采取措施減輕代價卻是可能的。理論上說，公共品規(guī)模越小，受益覆蓋面越小，越易達成一致，效率越高?？陀^地看，上述分析對我國也是適用的，從公共支出決策體系的架構來看，我國目前實行的是五級財政，各級政府的財政預算由同級人民代表大會審批，加上鄉(xiāng)村村民自制，是有利于充分表達公民的需求意愿的，問題是如何增強公民的參與意識；其次，我國的人民代表大會制度是一項有效的制度安排，但制度的效率很大程度上取決于實施機制，問題是如何完善其實施機制。 2.各級政府作為權力機構的執(zhí)行機構，在財政預算活動中如何在各級權力機構的決定和監(jiān)

19、督下，積極主動而又正確有效地開展財政活動。公共選擇理論認為，政治家和官員都是“經(jīng)濟人”，政治家為了獲得政治支持或選票最大化，往往屈服于代表特殊利益集團的壓力；官員追求“預算最大化”和“效用最大化”，其變量是薪水、所屬的員工人數(shù)及其工資、知名度、特權、權力或地位，這些項目都與預算規(guī)模相關。而且，現(xiàn)代民主制度的多數(shù)票通過原則所反映的中位選民的需求，實際上是已經(jīng)擴大了的社會需求；集中決策體現(xiàn)的是高位選民的需求，這必然是一個更大規(guī)模的公共品供給方案；雖然政治家并不一定希望政府有龐大的支出，信息的不對稱性使得決策往往受希望本部門的支出和權力膨脹的政府官員左右；從理論上說西方國家的政府預算會受到議會約束，

20、但議會作為局外的組織，更不可能確切地了解社會對于公共產(chǎn)品的需求和公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面的缺陷，因而支出在很大程度上仍然要聽政府的；加之作為公共產(chǎn)品供求雙方的政治家和官員的雙邊壟斷，官員壟斷公共品的提供，政治家壟斷公共品的購買，這些必然會影響預算的配置效率；地方共公物品的提供類似于俱樂部，當消費者（俱樂部成員）有充分的選擇自由時，既可用手表決，也可用腳退出，一方面易使有相同偏好的成員匯集在一起，另一方面也便于營造競爭環(huán)境，給地方政府以改善需求決策與供給的動力與壓力，財政聯(lián)邦有利于形成公共部門之間的競爭，進而改善配置效率。我國同樣存在財政集權和財政分權問題，首先，地方更接近公眾，政府的提案中反應的公眾的

21、信息更充分、真實；其二，分權有利于公眾充分行使表決權，用足投票權，給地方政府營造競爭環(huán)境；其三，在公共品的生產(chǎn)方面，在官僚部門之間引入競爭機制有利于改善效率，如政府采購制度。因此，在公共品提供方面，公共財政的資源配置決策權應盡量下放給地方。 3.我國的人民代表大會制度對公共財政的作用與影響，具體來看，各級人民代表大會作為權力機構如何對各級政府預算的形成和通過、預算的執(zhí)行和監(jiān)督以及決算的審批等各個過程全方位地發(fā)揮決定作用。公共選擇理論認為，立憲即制定規(guī)則。憲法改革是試圖通過確立一套經(jīng)濟和政治活動的憲法規(guī)則來對政府權力施加憲法約束，通過改革決策規(guī)則來改善政治。認為有效率的決策能否出臺不是取決于經(jīng)濟

22、學家和政治家的智慧，而是取決于決策規(guī)則。重要的是對規(guī)則進行選擇和對選擇進行規(guī)則。布坎南的公共選擇理論強調過程，而不是結果。從憲法制定的投票規(guī)則上講，如果規(guī)則是一致同意的，那么過程是公平的，那是他們選擇了規(guī)則的結果。規(guī)則和策略的關系如同博弈規(guī)則和博弈策略的關系，規(guī)則的改進可能會增加所有局中人的潛在利益，而策略的改革只是在現(xiàn)行的規(guī)則范圍內增進某些局中人的利益。因此，是制定政策的憲法規(guī)則而不是政策本身成為改革的對象，從而為個人選擇提供制度保證。這表明如何通過財政立憲，從法律層面上給財政預算予以約束，以避免政府部門操作的隨意性是問題的關鍵。如我國預算法規(guī)定，財政不得向中央銀行透支就是一項有效的規(guī)則，給

23、政府財政施加了一項硬約束，在一定的程度上降低了通貨膨脹的可能性。 三、推進公共品支出決策理念轉換的幾點建議 綜上可知，私人品營銷理念和公共支出決策理念的演進都是“消費者”取向的，是由公眾的偏好和意愿決定的。不同的是，前者的手段是私人分散決策，效率較高；后者的手段是公共選擇，因其間接性故效率較低，但可通過促使公共支出決策理念向“消費者導向”轉換，以完善公共財政的公共選擇并進而提高經(jīng)濟效率。進一步地，可以得到促進公共支出決策理念轉換的兩點啟示：一是細化公共品規(guī)模，在公共品領域引入競爭機制有助提高效率；二是在必須由公共選擇的前提下，應推進財政制度改革，構建效率預算制度，盡可能使每個人充分表達對公共品

24、的需求意愿。建議如下： 1.轉換觀念。加大宣傳教育力度，使政府和公眾都應樹立公共支出的消費導向觀念。在此基礎上，政府樹立公仆意識、服務意識，公眾增強主人翁意識，避免搭便車行為。如近期有關部門推行的服務責任承諾制及其監(jiān)督投訴電話，就是很好的促使觀念轉換的方式。 2.公共支出決策分散化。公共品中的財政聯(lián)邦制與私人品中的市場機制在性質上是相同的。競爭性市場經(jīng)濟的效率來自消費者的貨幣投票權。把這一理解加以擴展就意味著，在安排準備由政府提供的服務時，公民同樣應有機會通過行使“退出權”或“發(fā)言權”表達自己的看法。這種做法可能不適于純公共產(chǎn)品，但如果政府不是產(chǎn)品和服務的全國性壟斷提供者，就應營造“俱樂部”間的競爭環(huán)境，使購買者可“用手投票”和“用腳投票”，并尋求替代供應來源，這樣既使有相同偏好的消費者積聚在