集體土地所有權(quán)主體制度研究

1、集體土地所有權(quán)主體制度研究    摘要當(dāng)前農(nóng)村集體土地法律制度出現(xiàn)的一切問(wèn)題，歸根結(jié)底是由于其主體制度的不完善引起的，必須重視主體制度的研究。應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持集體土地所有制的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行改良。集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，其權(quán)力運(yùn)作機(jī)制中不應(yīng)當(dāng)由村委會(huì)的介入。    關(guān)鍵詞所有權(quán) 用益物權(quán) 法人 總有 新型總有 民事主體    一 研究這一制度的意義    （一）目前農(nóng)村土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀    憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律

2、規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地也屬于集體所有。”明確了農(nóng)村土地的集體所有制。民法通則第74條進(jìn)一步規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。”土地管理法第10條進(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”農(nóng)業(yè)法也有相同規(guī)定。由此可知農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，在法律上有三類：村農(nóng)民集體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民集體。  

3、;  （二）缺陷及分析    由上面列舉的法律我們可知農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，而不是有些學(xué)者所說(shuō)的集體經(jīng)濟(jì)組織1.但法律的規(guī)定并不嚴(yán)謹(jǐn)，何為集體？法律沒(méi)有界定。何為集體所有？法律只規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。這種定性上的空白與權(quán)利行使上的簡(jiǎn)單粗糙的制約導(dǎo)致了極權(quán)的產(chǎn)生。實(shí)踐中，土地名義上由農(nóng)民集體所有，實(shí)際上為集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)所有，甚至是由其中的個(gè)別人所有，農(nóng)民不能從法律上看到自己與土地的關(guān)系。這一方面使農(nóng)民在于集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的承包合同糾紛中不能正切地主張自己的合法權(quán)益，另一方面也使農(nóng)民淡化了土地的保護(hù)意識(shí)，對(duì)土

4、地拋荒、被侵蝕的現(xiàn)象十分淡漠。而集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者們也毫無(wú)土地由農(nóng)民集體所有的觀念，隨意撕毀承包合同，隨意干涉農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，甚至私自賣(mài)地。這些行為都不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最終損害了農(nóng)民的利益，而這一切都源于法律對(duì)集體所有定性上的空白和權(quán)利運(yùn)作機(jī)制上的簡(jiǎn)單粗糙的規(guī)制，所以必須完善集體土地所有權(quán)主體制度。    （三）兩點(diǎn)補(bǔ)充    1 研究主體制度有助于改善集體土地所有權(quán)內(nèi)容不完全的現(xiàn)狀。土地既是一種重要的財(cái)產(chǎn)也是一種的重要的自然資源，國(guó)家對(duì)其權(quán)利進(jìn)行限制是有必要的，但這種限制在我國(guó)在我國(guó)卻泛濫開(kāi)來(lái)，在使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)權(quán)能方

5、面，明顯存在國(guó)家土地管理權(quán)排斥集體土地所有權(quán)的傾向2.我認(rèn)為這與集體土地所有權(quán)主體制度的不完善有直接關(guān)系，正因?yàn)橹黧w制度在法律上的種種缺陷、在實(shí)踐中的種種弊端極大限制了其所有權(quán)權(quán)能的發(fā)揮，其私法自治的能力受到懷疑，國(guó)家公權(quán)利才會(huì)強(qiáng)勢(shì)介入，替其包辦一切，而當(dāng)我們明確了集體所有有權(quán)的性質(zhì)并健全其權(quán)利運(yùn)作機(jī)制，才能保證權(quán)利的正確行使，才能保證權(quán)利內(nèi)容的完整性。    2 “虛化所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)用益物權(quán)”的改革思路是不妥的。有學(xué)者主張應(yīng)將改革的重點(diǎn)放在農(nóng)村土地用益物權(quán)的完善上，而不應(yīng)糾纏于對(duì)集體土地所有權(quán)的定性，因?yàn)楦母锏哪康氖菫榱烁玫貙?shí)現(xiàn)集體土地的利用價(jià)值，物權(quán)法的發(fā)展趨

6、勢(shì)也是從歸屬到利用3.我認(rèn)為利用固然很重要，但歸屬也不能不談。須知所有權(quán)是用益物權(quán)設(shè)立的依據(jù)，所有權(quán)主體制度的不健全會(huì)直接影響用益物權(quán)功能的發(fā)揮。試想一下，倘若所有權(quán)主體不明、歸屬不清，用益物權(quán)如何設(shè)立？由誰(shuí)設(shè)立？對(duì)所有權(quán)主體的研究是一個(gè)前提性的條件，只有從主體制度上把握才能治標(biāo)。    二 當(dāng)前關(guān)于集體土地所有權(quán)主體制度改革的幾種觀點(diǎn)    （一）私有化    這種觀點(diǎn)主張將集體土地劃歸農(nóng)民個(gè)人所有，只有這樣才能真正激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，才有助于農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。我不同意這種主張，因?yàn)槲艺J(rèn)為不論私有化有

7、多大的優(yōu)點(diǎn)，它首先與我國(guó)的政治制度相違背。我國(guó)社會(huì)主義公有制的確立是以三大改造的完成為基礎(chǔ)的，其中農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的重要內(nèi)容便是改土地農(nóng)民私有為集體所有，集體土地所有制是社會(huì)主義公有制的重要內(nèi)容。將集體土地改為農(nóng)民私有無(wú)異于動(dòng)搖公有制，須知任何制度上的變革都須在當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)制度的容忍度內(nèi)，“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化”4.社會(huì)主義制度存在本身即宣告了任何土地私有化主張的死亡。    （二）國(guó)有化    這種觀點(diǎn)主張取消集體土地所有制，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的土地國(guó)家所有，理由是目前的集體土地所有制漏洞百

8、出問(wèn)題不斷，不如取消，由國(guó)家強(qiáng)力介入全面掌控。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)不妥，理由如下：第一，采取何種國(guó)有化途徑？是有償購(gòu)買(mǎi)還是無(wú)償征收？倘若有償購(gòu)買(mǎi)，需要支付巨額資金，受國(guó)力所限，國(guó)家勢(shì)必?zé)o力承擔(dān)；倘若無(wú)償征收，定會(huì)引起農(nóng)民不滿，極有可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩5.第二，如何管理？國(guó)家畢竟是一個(gè)抽象主體，實(shí)行國(guó)有化后，國(guó)家還需通過(guò)社區(qū)組織來(lái)管理土地，而在社區(qū)沒(méi)有所有權(quán)的情況下，社區(qū)組織能否比現(xiàn)在更好地存在和運(yùn)行值得懷疑6.    （三）改良集體所有制    這種觀點(diǎn)主張?jiān)趫?jiān)持集體土地所有制的基礎(chǔ)上對(duì)這一制度進(jìn)行改造。我贊同這一觀點(diǎn)。理由如下：第一，新制度經(jīng)

9、濟(jì)學(xué)理論告訴我們，新舊法律之間存在路徑依賴關(guān)系，任何一種制度都有一種慣性，法律制度的慣性強(qiáng)烈制約著法律的變革，制度變遷一旦踏上某條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化。正如諾斯所言：“人們過(guò)去的選擇決定了他們現(xiàn)在的選擇?！笨梢?jiàn)，農(nóng)地所有權(quán)制度改革所設(shè)定的方向和目標(biāo)是否與既成的歷史變遷路徑相一致，對(duì)方案的選擇就變得至關(guān)重要了，于是，我們改革的思路便不得不回到重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度上來(lái)，可以說(shuō)，這是立法成本最低的一種立法路徑，它可以降低新舊制度的摩擦成本，減少制度變遷成本，并規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)7.而國(guó)有化路徑變遷成本包括法律修訂成本，農(nóng)民反對(duì)成本，效率損失、政策不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)民積極性降低成本等，

10、私有化路徑變遷成本包括法律修訂成本，公有制動(dòng)搖導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)成本，兩極分化成本等8.第二，從理論上講，一種權(quán)利的變革實(shí)際上就是一種利益的重新分配，如果利益受損者過(guò)多，勢(shì)必加大改革的成本，尤其土地所有權(quán)，其標(biāo)的對(duì)于任何社會(huì)都是最重要、最基本的財(cái)產(chǎn)，土地所有權(quán)的變革往往會(huì)引起社會(huì)的激烈震蕩，因此集體土地所有權(quán)的變革必須慎重從事，在穩(wěn)妥中求完善9.國(guó)有化、私有化的主張顯然不符合這一要求。    三 集體土地所有權(quán)的性質(zhì)    （一）研究集體土地所有權(quán)性質(zhì)的意義    既然是堅(jiān)持集體土地所有制，就必須回答什么是集體

11、，什么是集體所有等問(wèn)題。集體所有與其它的所有權(quán)形態(tài)是不一樣的，它既不是個(gè)人私有，也不等同于法人或非法人團(tuán)體所有，因?yàn)榧w這一概念并非嚴(yán)格意義上的民法概念，民事主體中也無(wú)此一項(xiàng)。集體所有也不是一般意義上的共同共有和按份共有，因?yàn)檫@兩種共有最終仍是個(gè)人私有。所以有必要對(duì)集體所有進(jìn)行特別的分析，界定其性質(zhì)。集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與集體土地所有權(quán)主體是緊密聯(lián)系在一起的，對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的界定事實(shí)上就是對(duì)權(quán)利主體的明晰，弄清楚所有權(quán)的性質(zhì)之后，才能對(duì)所有權(quán)之歸屬主體有清楚的認(rèn)識(shí)，才能進(jìn)一步地談權(quán)利如何行使。    在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的命根子，但土地不是由農(nóng)民個(gè)人所有而是由農(nóng)民

12、集體所有，那么農(nóng)民在這種集體所有中的地位怎樣？扮演了怎樣的角色？這些問(wèn)題的解答都取決于對(duì)集體所有性質(zhì)上的剖析。我們必須從最大限度地維護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行正確合適的定性；同時(shí)只有明確財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)，才能設(shè)計(jì)出合理的所有權(quán)主體制度。而在下文的論述中，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)表明，農(nóng)民在這一制度中有著舉足輕重的地位，農(nóng)民才是集體土地的所有權(quán)人。有了這種定性，有了這種意識(shí)，我們?cè)谠O(shè)計(jì)權(quán)利運(yùn)作機(jī)制時(shí)，在制定各種相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，才會(huì)真正考慮到農(nóng)民的利益。    （二）關(guān)于集體土地所有權(quán)性質(zhì)的幾種認(rèn)識(shí)    1 法

13、人所有權(quán)說(shuō)  這種觀點(diǎn)將集體視為一種法人，集體土地便是法人財(cái)產(chǎn)的一部分，集體土地所有權(quán)便是一種法人所有權(quán)。這實(shí)際上是以現(xiàn)代法人制度來(lái)解釋目前農(nóng)村集體土地狀況10.我認(rèn)為，現(xiàn)代法人治理機(jī)制對(duì)集體土地所有權(quán)的運(yùn)作有一定的借鑒意義，但集體土地所有權(quán)絕不是一種法人所有權(quán)，這首先不符合現(xiàn)實(shí)，集體土地所有是由一定范圍內(nèi)的勞動(dòng)群集體土地所有權(quán)主體制度研究共同享有所有權(quán)，這種共同享有的團(tuán)體性并未凝聚到足以產(chǎn)生一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的法人的層面上，而公司的財(cái)產(chǎn)絕不是由其成員或股東共同享有，而是由公司法人單獨(dú)享有11；其次，這種定性意味著土地是該法人的“單獨(dú)”的“私人”財(cái)產(chǎn)，這就將土地與農(nóng)民人為地隔離開(kāi)來(lái)

14、，極有可能導(dǎo)致集體法人的極權(quán)12，無(wú)論權(quán)力制衡機(jī)制有多么完善，農(nóng)民都不可能真正對(duì)抗集體，因?yàn)樗袡?quán)掌握在集體手中而非農(nóng)民手中，這種定性上的缺陷會(huì)使其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在保護(hù)農(nóng)民利益上先天不足。     2 新型所有權(quán)說(shuō)  這種觀點(diǎn)將集體視為一種新型民事主體，是繼自然人法人非法人團(tuán)體之后出現(xiàn)的第四類民事主體，而集體土地所有權(quán)也就成為一種新型的所有權(quán)類型13.我不贊成這種觀點(diǎn)，理由是：第一，將集體提升為一種新型民事主體無(wú)論從理論還是到實(shí)踐都顯得倉(cāng)促14；第二，仍然會(huì)將土地與農(nóng)民人為地隔離開(kāi)來(lái)，不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。    3 新型總有

15、說(shuō)  這種觀點(diǎn)認(rèn)為目前我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有權(quán)狀態(tài)類似于日爾曼法上的總有制度但又不同于該制度，韓松教授稱之為總同共有，王利明教授稱之為特殊的共有，本文贊同這一觀點(diǎn)，下面將詳細(xì)論述這一觀點(diǎn)。    （三）集體土地所有權(quán)是一種新型總有    我認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一種新型的總有（或叫特殊的共有）?？傆惺侨諣柭ㄉ系母拍?，它是指由多數(shù)人結(jié)合而成的尚未形成法律人格的共同體共同享有土地所有權(quán)的制度15.我國(guó)的農(nóng)民集體實(shí)際上就是這種“多數(shù)人結(jié)合而成的尚未形成法律人格的共同體”。在實(shí)行農(nóng)村社區(qū)土地公有制的條件下，即由社區(qū)內(nèi)的全體居民共同占

16、有社區(qū)內(nèi)的土地，這種由社區(qū)集體成員共同占有社區(qū)土地的經(jīng)濟(jì)事實(shí)反映在法律上即為集體共有權(quán)16.可見(jiàn)總有與我國(guó)的集體土地所有權(quán)是有相似之處的。但傳統(tǒng)總有有兩個(gè)特征不利于農(nóng)民利益的維護(hù)，第一，傳統(tǒng)總有是一種所有權(quán)質(zhì)的分割，所有物的管理處分權(quán)能屬于總有共同體，而使用收益權(quán)能則屬于總有的各成員17，這一特點(diǎn)極易導(dǎo)致共同體的極權(quán)，而使農(nóng)民處于被欺凌的境地；第二，總有成員享有的使用收益權(quán)能與其作為共同體成員的身份密不可分18，這一點(diǎn)顯然與農(nóng)村日益活躍的土地市場(chǎng)的要求相違背，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求主體的平等性與財(cái)產(chǎn)的流通性，總有的這一特征顯然落后于時(shí)代。因此須對(duì)傳統(tǒng)總有進(jìn)行改造，第一，將土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能統(tǒng)一起來(lái)，由

17、成員集合起來(lái)對(duì)總有財(cái)產(chǎn)享有抽象統(tǒng)一的支配權(quán)，避免極權(quán)的產(chǎn)生，彰顯民主；第二，削弱身份性要求，可以在集體土地上為成員以外的人設(shè)立用益物權(quán)，成員自己在集體土地上享有的用益物權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓給成員以外的其他人。傳統(tǒng)總有經(jīng)過(guò)這兩步改造，成為符合集體所有制本旨的新型總有。新型總有也同時(shí)繼承了傳統(tǒng)總有的其他一些特征，第一，由多數(shù)人結(jié)合起來(lái)總有一個(gè)所有權(quán)，這也正是集體所有制確立的本意，歷史上的初級(jí)社高級(jí)社人民公社化運(yùn)動(dòng)正是將土地由農(nóng)民單個(gè)所有變成一種聯(lián)合所有；第二，成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有份并不具體劃分，永遠(yuǎn)屬于潛在份，而且永遠(yuǎn)不得要求分割，“觀念性權(quán)利（份額）是不存在的，因此，如果某成員永久性地離開(kāi)該村莊時(shí)，不可

18、以要求分割?！?9這也正是集體所有與農(nóng)民個(gè)人私有的區(qū)別，集體所有是一種農(nóng)民的共同所有，由農(nóng)民共同享有所有權(quán)，但這種共同所有是不分份額而且永不分割的，即集體所有是一種特殊的共有20.可見(jiàn)，新型總有是符合集體所有制本旨的，是集體土地所有權(quán)的本來(lái)面目。通過(guò)對(duì)新型總有的認(rèn)識(shí)，我們可以這樣分析集體土地所有權(quán)：集體土地所有權(quán)是由集體成員農(nóng)民共同享有所有權(quán)的形態(tài)，農(nóng)民是土地的所有權(quán)人，但這一所有權(quán)的行使必須由農(nóng)民集合起來(lái)統(tǒng)一行使 ，而且農(nóng)民對(duì)所有權(quán)的享有是不分份額、永不分割的，“是一種帶有總有色彩而又與傳統(tǒng)民法中的總有不完全相同的所有權(quán)形態(tài)?！?1    關(guān)于集體如何與民事主體

19、制度銜接的問(wèn)題，我認(rèn)為，根據(jù)新型總有的理論，農(nóng)民是土地的所有權(quán)人，但這一農(nóng)民所有不能并不等同于土地私有，因?yàn)樾滦涂傆腥詮?qiáng)調(diào)其團(tuán)體性，必須由農(nóng)民集合起來(lái)一起行使所有權(quán)；但這種集合行使又不等同于獨(dú)立的團(tuán)體行使，因?yàn)樾滦涂傆腥匀皇怯刹痪哂蟹扇烁竦墓餐w行使所有權(quán)，所以這一集體所有與單純的自然人所有、法人所有、非法人團(tuán)體所有都有區(qū)別，不過(guò)我認(rèn)為其民事主體最終仍是自然人，是一群自然人?！斑@些人群共同體并不是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的團(tuán)體，而是以成員個(gè)人為本位的團(tuán)體，其權(quán)利義務(wù)仍由組成團(tuán)體的全體成員承受，不由個(gè)別成員承受，也不由團(tuán)體獨(dú)立承受，因而其主體仍是自然人，是自然人以特殊形式群體形式享有所有權(quán)?！?2

20、    四 集體土地所有權(quán)的具體運(yùn)作機(jī)制    （一）基本前提    在對(duì)集體土地所有權(quán)定性之后，就必須解決這樣一個(gè)問(wèn)題如何在共同行使所有權(quán)的情況下保證大多數(shù)農(nóng)民的利益？唯一的辦法就是構(gòu)建相互制衡的權(quán)利運(yùn)作機(jī)構(gòu)，同時(shí)賦予農(nóng)民足夠大的權(quán)利，即建立完備的成員權(quán)制度。這樣才能保證農(nóng)民真正掌控集體土地所有權(quán)的運(yùn)作。必須把維護(hù)農(nóng)民的利益作為具體制度構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，樹(shù)立以農(nóng)民為本位的思想。    （三）具體制度    第一，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體，將集體土地所有權(quán)主體定位在村農(nóng)民集體一級(jí)。理由是：自政社合一的體制廢除后，無(wú)論是在法律規(guī)定中還是在事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上是不存在的，這樣土地實(shí)際上是由鄉(xiāng)政府所有，集體土地事實(shí)上成了國(guó)有土地；而村民小組規(guī)模過(guò)小，公有化程度太低，而且目前村民小組擁有的土地?cái)?shù)量