審計處罰依據(jù)不一致問題

1、審計處罰依據(jù)不一致問題析審計處罰依據(jù)不一致問題2009年6月16日15:12:48 作者：安徽省淮北市審計局 趙勇軍來源：審計研究2006年第5期依法行政是現(xiàn)如今對行政機關(guān)提出的工作要求，作為行政執(zhí)法 機關(guān)的審計機關(guān)，處理好審計法與相關(guān)法律法規(guī)的適用與銜接， 是提高依法行政水平的關(guān)鍵所在。但由于不同的法律法規(guī)規(guī)范社會關(guān) 系的范圍和角度不同，也由于制定時間有先有后，法律環(huán)境不斷發(fā)生 變化，相關(guān)法律法規(guī)之間常常存在不一致之處。認(rèn)真研究這些差別， 準(zhǔn)確把握法律法規(guī)的適用規(guī)則，對于提高審計執(zhí)法水平，完善法制體 系都十分必要。一、審計執(zhí)法主體的銜接法律由誰來執(zhí)行，在法律實施過程中居于重要地位，確立執(zhí) 法

2、主體及其權(quán)限是設(shè)定執(zhí)法權(quán)的關(guān)鍵所在。 國務(wù)院全面推進依法行 政實施綱要提出，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度，行政執(zhí)法機關(guān) 應(yīng)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政執(zhí)法。財政違法行為處罰處分條例（以下簡稱條例）進一步明確了審計機關(guān)在財政違法行為處罰中 的主體地位和權(quán)限，但審計機關(guān)仍要注意執(zhí)法主體的法律授權(quán)。比如,條例基本取消了對行政事業(yè)單位的罰款處罰，但會計法第四 十二條、第四十三條規(guī)定了對私設(shè)會計賬簿，偽造、變造會計憑證等 行為由縣級以上人民政府財政部門責(zé)令限期改正，可以對單位并處 3000元或 5000元以上 5 萬元或 10 萬元以下的罰款。條例基于 公共財政體制的建立，則無此規(guī)定。對于此類違法行為，會

3、計法 賦予了財政機關(guān)的執(zhí)法主體地位， 審計機關(guān)能否直接作出處罰決定？ 回顧審計執(zhí)法的歷史， 由于初期法律體系的不完善， 出于對審計執(zhí)法 效率的考慮， 一些地方審計機關(guān)在發(fā)現(xiàn)一些違法違紀(jì)問題時， 有時會 依據(jù)相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)直接處罰，而沒有考慮審計執(zhí)法主體資格的獲 得。這一點在新 稅收征收管理法 實施前關(guān)于稅款處罰的爭執(zhí)中集 中得到了說明。行政主體合法是行政合法的首要內(nèi)容，行政職權(quán)是行政主體 實施行政管理活動的資格及其權(quán)能， 因而行政職權(quán)必須基于法律的授 予。再以金融審計為例， 商業(yè)銀行法第八章中多處規(guī)定，對金融 違法行為由中國人民銀行予以處罰。 審計機關(guān)直接依據(jù) 商業(yè)銀行法 規(guī)定的罰款種類和幅度

4、進行處罰， 就是越權(quán)行為。 在新形勢下， 審計 機關(guān)必須加強執(zhí)法意識， 在審計職權(quán)范圍內(nèi)行使審計權(quán)力。 審計法 及相關(guān)法律法規(guī)賦予了審計機關(guān)公告、 移送處理、 檢查審計意見落實 情況的執(zhí)法主體資格，條例第三十條就體現(xiàn)了這一精神。二、審計處罰的法律適用 如何正確適用各種不同的法律規(guī)范，維護法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是 提高審計質(zhì)量的關(guān)鍵。在法律規(guī)范發(fā)生沖突時， 立法法規(guī)定了正 確適用法律規(guī)范的適用規(guī)則。 比如，“同位價的法律規(guī)范具有同等法 律效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)實施”。 但有時同位價的法律也會有不一 致之處，比如同是國務(wù)院頒布的條例， 審計法實施條例第四十九 條規(guī)定，對拒絕、妨礙檢查的，可給予 5 萬元的

5、罰款，但條例第 二十一條對此類行為卻沒有賦予罰款權(quán)， 那么針對這一行為， 能否罰 款？按照新法優(yōu)于舊法的適用規(guī)則，根據(jù)立法環(huán)境的變化和立法精 神，就不應(yīng)處以罰款。這一規(guī)則同樣適用于審計法實施條例第五 十三條，該條規(guī)定對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為， 有違 法所得的處以違法所得 1 倍以上 5 倍以下罰款，沒有違法所得的處以 5 萬元以下罰款。條例卻無此規(guī)定，而只規(guī)定了處分權(quán)，這些不 一致之處，在審計法及其實施條例的修訂過程中應(yīng)該得到重視。特別法優(yōu)于一般法是法律沖突時的又一適用規(guī)則。 比如行 政處罰法作為一般法，規(guī)定了違法行為的處罰時效是 2 年，而稅 收征收管理法 對稅收違法行為的處罰

6、時效規(guī)定為 5 年。因此， 對審 計發(fā)現(xiàn)的稅收違法行為追訴時效就是 5 年。再如，行政處罰法規(guī) 定了行政處罰的簡易程序，而審計法明確規(guī)定了審計程序，審計 執(zhí)法就不能適用簡易程序。由于審計法規(guī)定的各種時限過長，對 一些緊急事項顯得有些繁瑣。 針對無行政處罰， 事實確鑿并有法定依 據(jù)的項目引入簡易程序值得考慮。三、審計報告的法律銜接 審計報告及相關(guān)文書在現(xiàn)有法律法規(guī)體系內(nèi)如何銜接也值 得研究。比如，根據(jù) 1999 年中央兩辦關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的兩個暫行 規(guī)定要求， 審計機關(guān)對被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、 單位違反財經(jīng)法 規(guī)的問題應(yīng)作出審計決定或者向主管機關(guān)提出處理處罰意見， 向同級 人民政府提交任期經(jīng)

7、濟責(zé)任審計結(jié)果報告。 由于文件規(guī)定與審計法 并無沖突， 因此，對同一任期經(jīng)濟責(zé)任審計事項， 審計機關(guān)既要依據(jù) 審計法 出具審計意見書、 審計決定書， 又要向同級人民政府提交 審計結(jié)果報告。審計署第 6 號令審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法 （試 行）又以審計報告取代了審計意見書。如何劃分幾種公文在內(nèi)容和體式上的區(qū)別，也是一個實踐中 難以把握的問題。依據(jù)審計法出具的審計意見書（或?qū)徲媹蟾妫?就是具有法律效力的文書， 在內(nèi)容加以改進， 抄送有關(guān)部門完全可以 作為責(zé)任界定的法律依據(jù)。 更值得注意的是， 審計項目如果與上級審 計機關(guān)統(tǒng)一部署的財政財務(wù)收支審計項目相重合， 那么，對同一個被 審計單位，則要出

8、具財務(wù)收支審計的審計意見書（或?qū)徲媹蟾妫?、?計決定書，又要出具領(lǐng)導(dǎo)干部任期（或離任）的審計意見書（或?qū)徲?報告）、審計結(jié)果報告，其繁瑣更是降低了工作效率。因此，在規(guī)范 性文件的制定過程中，也要注意和相關(guān)法律法規(guī)的銜接。再如，在審計處罰過程中，審計機關(guān)以審計報告征求意見稿 代替了行政處罰法第三十一條規(guī)定的處罰告知程序。由于行政 處罰法是一般法， 審計法是特別法，這就涉及到新法優(yōu)于舊法 和特別法優(yōu)于一般法兩條適用規(guī)則不一致時如何解決的問題。 總體上 說，審計行為并不與立法精神相違背。 但在告知當(dāng)事人依法享有的權(quán) 利上，似有不完善之處。比如復(fù)議權(quán)利是在其后的審計決定中告知的， 沒有處罰前告知。 審

9、計報告對違法問題的社會公告， 是否是一種比警 告更嚴(yán)厲的處理處罰？是否應(yīng)事前告知？被公告人如何享有行政、 司 法救濟權(quán)？這些在審計法律體系構(gòu)建過程中也應(yīng)該得到重視四、與原有處罰規(guī)定的銜接 在條例實施過程中，如何做好與同時廢止的國務(wù)院關(guān) 于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定 （以下簡稱暫行規(guī)定）之間的 銜接也十分重要。其中要特別注意的一個重要的法規(guī)適用原則就是法 不溯及既往原則。法律規(guī)范的溯及力是法律規(guī)范對它生效前所發(fā)生的事件和行 為是否適用的問題。法律規(guī)范只能對其生效后的單位和個人的行為起 規(guī)范作用， 不能要求人們遵守還沒有制定的法律規(guī)范。 一個單位和個 人違反財政法規(guī)， 其對后果的預(yù)測是根據(jù)當(dāng)時的法

10、律規(guī)范作出的。 如 果允許法律規(guī)范具有溯及性， 人們就無法知道自己的哪些行為將要受 到懲罰，也就沒有了行動的自由，社會經(jīng)濟活動也就無法正常運轉(zhuǎn)。 法不溯及既往， 立法法第八十四條對此作出了明確規(guī)定。但僅此 還不夠，還要注意另一個重要適用從舊兼從輕原則。 這是法律法規(guī)適 用的慣例，比如刑法第十二條對此就有更加明確的規(guī)定。法不溯 及既往和從舊兼從輕原則對于條例的正確實施十分重要。在 2005年審計工作中，審計機關(guān)查閱的一般是 2004 年或更 早時期的賬目。從法不溯及既往原則出發(fā)，我們對 2005年 2 月 1 日 前發(fā)生的財政違法行為還不能完全放棄引用 1987 年暫行規(guī)定的 相關(guān)條款。比如在對

11、違法行為責(zé)任人的追究中， 條例加大了處分 的力度。如果條例關(guān)于對責(zé)任人處分的規(guī)定與暫行規(guī)定不一 致，則只能是遵守“從舊兼從輕”的原則，依暫行規(guī)定或與條 例相比中的較輕處分。 再如罰款，條例 基本沒有賦予財政部門、 審計機關(guān)對行政單位財政違法行為的罰款權(quán)，那么對于 2005年 2 月 1日前發(fā)生的財政違法行為，我們從“從舊兼從輕”的原則出發(fā)，就 不能再適用暫行規(guī)定的條款，也就不能對行政單位進行罰款處罰。 這樣處罰才更符合當(dāng)前公共財政體制的實際， 符合條例 的立法精 神。由于條例在這方面的規(guī)定沒有刑法明確，因此這兩 條原則尤其值得我們在法律法規(guī)的過渡期中加以注意， 以免在行政訴 訟中敗訴。五、面對

12、法律沖突時的選擇雖然立法法確立了不同效力等級的法律規(guī)范沖突時的適 用規(guī)則，但仍不能完全解決法律規(guī)范之間的沖突問題。 在審計執(zhí)法中， 審計人員不僅要面對立法技術(shù)缺陷， 也要面對改革中的創(chuàng)新， 一些地 方出臺的地方保護政策、 優(yōu)惠政策、 改革措施等與法律、 行政法規(guī)的 沖突。 比如，法律規(guī)范之間的首要適用規(guī)則是上位法優(yōu)于下位法， 面 對地方性法規(guī)與上位法的沖突，審計機關(guān)就面臨著更困難的選擇。 2003 年，河南省某市中級人民法院在審理一起有關(guān)種子糾紛中，審 判長依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則， 直接做出了地方人大通過的地方 性法規(guī)與種子法 相沖突的條款自然無效的判決。 河南省高院通報 指出，人民法院依法行使審判權(quán)， 無權(quán)對人大及其常委會通過的地方 性法規(guī)進行評判。 這一案例值得我們引以為鑒。 作為執(zhí)法人員必須知 道，我國立法、行政、司法之間有分工，行政機關(guān)和司法機關(guān)都要對人大負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督。審計執(zhí)法中面對同樣的問題，必須遵循裁決機 制，申請上級機關(guān)逐級報請有權(quán)機關(guān)作出裁決， 通過裁決機制、改變 和撤銷機制實現(xiàn)法制的統(tǒng)一。在實際生活中，出于效率的原因，回避 法律法規(guī)沖突