建立農(nóng)村宅基地集約化利用的新機(jī)制

1、建立農(nóng)村宅基地集約化利用的新機(jī)制 當(dāng)前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)一般分散建房。許多農(nóng)民將宅基地當(dāng)作自己的私有財(cái)產(chǎn)，即使建了新房，閑置的老宅基地也不愿意交還給村集體統(tǒng)一復(fù)耕。大量分散建造的農(nóng)民住宅以及閑置的宅基地，不僅浪費(fèi)了寶貴的耕地資源，而且也使農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無(wú)法開(kāi)展，給新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了很大的困難。因此，探索農(nóng)村宅基地集約化利用新機(jī)制，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度引發(fā)的主要問(wèn)題根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)村宅基地由村集體組織按各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定的每戶標(biāo)準(zhǔn)，從村集體所有的土地中以無(wú)償、無(wú)使用年限的方法劃撥給村民使用。村民對(duì)其分配到的宅基地只能自用，不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)膊荒苡糜诘盅?/p>

2、或出租。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、農(nóng)民收入水平的不斷提高、農(nóng)村戶籍制度的改革，這一農(nóng)村宅基地管理制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在現(xiàn)實(shí)生活中引發(fā)了諸多問(wèn)題。1.人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)雖然土地管理法明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，但由于基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，再加上采用的是“無(wú)償、無(wú)期限”的使用制度，出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房、未經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任地上建房、建了新房也不愿意交出閑置下來(lái)的老宅基地等問(wèn)題。據(jù)浙江省嘉興市國(guó)土資源局提供的統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2003年底，全市共有農(nóng)村宅基地57.6

3、2萬(wàn)畝，按全市農(nóng)業(yè)人口231.66萬(wàn)人計(jì)算，人均宅基地達(dá)到166平方米，超過(guò)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)“平方米，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。2.市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”長(zhǎng)期以來(lái)，村集體組織按大戶、中戶、小戶標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償將集體土地劃撥給本村村民作為建房的宅基地。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及許多城市戶籍制度的改革，一些富裕起來(lái)的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購(gòu)房，而他們留在農(nóng)村舊宅的宅基地，因?yàn)槭峭ㄟ^(guò)合法途徑得到的，村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行復(fù)耕，導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。3.中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)近年來(lái)，全國(guó)許多地區(qū)雖然已經(jīng)制定過(guò)多次中心村。鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，但由于涉及農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)這一難題，規(guī)劃的具體落實(shí)效果并不理想，農(nóng)

4、民住宅處在低水平的重復(fù)建設(shè)之中，“只見(jiàn)新屋，不見(jiàn)新村”的現(xiàn)象非常普遍。居住規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的自然村依然大量存在，如嘉興市范圍內(nèi)，每平方公里內(nèi)平均就有4個(gè)自然村，最小的自然村只有兩戶人家，一般也就是幾十戶人家，上百戶的大村莊幾乎沒(méi)有。大量分散建造的農(nóng)民住宅，不僅浪費(fèi)了寶貴的耕地資源，也無(wú)法進(jìn)行農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致這些農(nóng)居生活環(huán)境臟、亂，居住質(zhì)量很差，在很大程度上增加了當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的難度。4.宅基地交易糾紛大量出現(xiàn)農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但是，對(duì)農(nóng)村宅基地上己建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓

5、，國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有明確的禁止性規(guī)定，也沒(méi)有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。土地管理法第62條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的。隨著農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)的出現(xiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)不可避免，但這些宅基地的流轉(zhuǎn)并不受到現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下行為。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化，往往會(huì)釀成重大案件，影響社會(huì)的穩(wěn)定。5.集體土地資產(chǎn)收益流失嚴(yán)重農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，而農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住宅后，包括土地收益在內(nèi)的轉(zhuǎn)讓收入?yún)s全部歸農(nóng)民個(gè)人所有，集體所有者權(quán)益未能得以體現(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

6、的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，客觀存在的土地市場(chǎng)供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)無(wú)法制止，但現(xiàn)行法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。私下流轉(zhuǎn)、隨意定價(jià)的“暗箱操作”行為使原本屬于村集體所有的宅基地收益完全流入農(nóng)民個(gè)人手中，造成集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。6.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢目前，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來(lái)越多的農(nóng)村家庭正在轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，許多農(nóng)民家庭在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，經(jīng)常遇到資金短缺問(wèn)題，迫切需要金融機(jī)構(gòu)給予信貸支持。但按現(xiàn)有法律規(guī)定，雖然農(nóng)民擁有的房屋可以抵押，但宅基地卻不能作為抵押物，由于房屋和土地的不可分割性，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不單獨(dú)接受農(nóng)民

7、住宅的抵押。這樣，一方面限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，另一方面也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高。二、建立符合新農(nóng)村建設(shè)的宅基地集約化利用新機(jī)制為了解決農(nóng)村宅基地使用中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，提高農(nóng)村宅基地集約化利用程度，必須對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮趫?jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有的前提下，允許一定范圍內(nèi)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。根據(jù)這一思路，筆者提出以“堅(jiān)持集體所有、允許有條件流轉(zhuǎn)”為核心的農(nóng)村宅基地集約化利用新機(jī)制?！皥?jiān)持集體所有、允許有條件流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)就是在堅(jiān)持集體所有的前提下，對(duì)中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)手續(xù)齊備、建造合法的

8、農(nóng)村宅基地及其地上房屋，頒發(fā)統(tǒng)一的集體土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證等證書(shū)，允許農(nóng)村宅基地及地上住宅與城市房改房一樣，進(jìn)行有條件的流轉(zhuǎn)。“堅(jiān)持集體所有、允許有條件流轉(zhuǎn)”這一宅基地集約化利用新機(jī)制的條件，就是只允許中心村鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的宅基地以及地上建筑物才能流轉(zhuǎn)，并且限定購(gòu)買(mǎi)對(duì)象，明確城市居民不能購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅，只有農(nóng)村戶籍人口，包括外村的本地農(nóng)民以及來(lái)本地務(wù)工的外地農(nóng)民才具備購(gòu)買(mǎi)資格。三、實(shí)施新機(jī)制需要配套的若干政策措施以“堅(jiān)持集體所有、允許有條件流轉(zhuǎn)”為核心內(nèi)容的農(nóng)村宅基地集約化利用新機(jī)制是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，內(nèi)容涉及農(nóng)村中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的制定，中心村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌措，農(nóng)民舊住宅拆遷的補(bǔ)償以及

9、將來(lái)中心村鎮(zhèn)宅基地使用年限的確定等一系列問(wèn)題。由于農(nóng)村宅基地集約化利用這一新機(jī)制需要解決的問(wèn)題很多，為此，應(yīng)先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份選擇若干地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作，通過(guò)試點(diǎn)取得一定經(jīng)驗(yàn)后再考慮全面推廣。為了使該機(jī)制在試點(diǎn)過(guò)程中達(dá)到預(yù)期的目的，必須建立和完善相應(yīng)的配套措施，具體而言，主要包括以下幾方面的工作：1.編制切實(shí)可行的中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃新機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的，在很大程度上取決于中心村鎮(zhèn)規(guī)劃是否合理和切實(shí)可行。中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃搞得好，就可以吸引廣大農(nóng)產(chǎn)積極搬遷，農(nóng)村宅基地復(fù)耕也就有了良好的基礎(chǔ)。否則，農(nóng)民建房就會(huì)陷入建了拆、拆了建的惡性循環(huán)，農(nóng)村宅基地復(fù)耕、集約化利用也就成為一句空話。因此，各地政府首

10、先要按照有關(guān)法律、法規(guī)，搞好中心村鎮(zhèn)規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的編制和修訂，并做到三個(gè)規(guī)劃在編制期限上相一致，在地塊上相銜接。中心村鎮(zhèn)規(guī)劃必須以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以現(xiàn)有大村莊為依托，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)、充分利用村莊內(nèi)各種廢棄地、閑置地。中心村鎮(zhèn)的建設(shè)用地規(guī)模和人口發(fā)展規(guī)模，應(yīng)當(dāng)科學(xué)測(cè)算，合理確定，人均住宅用地必須嚴(yán)格控制在省規(guī)定的定額指標(biāo)以內(nèi)。在中心村規(guī)劃編制過(guò)程中，必須優(yōu)化功能分區(qū)，在合理布局村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地、生產(chǎn)用地、道路用地后再來(lái)配置村民宅基地。2.大力宣傳，嚴(yán)格執(zhí)法農(nóng)村宅基地

11、集約化利用是一件利國(guó)利民的大好事，各地政府要大力宣傳其目的、意義，從而使廣大農(nóng)村群眾積極擁護(hù)并自覺(jué)參與到農(nóng)村宅基地集約化利用的工作中來(lái)。通過(guò)宣傳教育和社會(huì)輿論的正確引導(dǎo)，幫助農(nóng)民樹(shù)立正確的觀念，使農(nóng)民逐步進(jìn)入中心村鎮(zhèn)建房。引導(dǎo)農(nóng)民正確處理好建房與合理集約用地的關(guān)系、建房與執(zhí)行村鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系、建房與村莊建設(shè)規(guī)模相協(xié)調(diào)的關(guān)系。特別是農(nóng)民新建住房必須做到拆舊房建新房，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格檢查審批后的農(nóng)戶建房情況，防止出現(xiàn)新閑置房。3.制定鼓勵(lì)農(nóng)民集中建房的政策對(duì)自愿搬遷到中心村鎮(zhèn)建房的農(nóng)產(chǎn)，政府應(yīng)制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策。首先，對(duì)由于歷史原因形成的舊宅基地面積超過(guò)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的，如果該農(nóng)民自愿搬遷到中心村鎮(zhèn)

12、的，可以按一定比例補(bǔ)給宅基地或資金；其次，對(duì)農(nóng)民搬遷后遺留下來(lái)的舊房進(jìn)行一定的補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按其建造成本結(jié)合成新來(lái)評(píng)估，而補(bǔ)償資金既可由政府財(cái)政提供，也可來(lái)自宅基地復(fù)耕獎(jiǎng)勵(lì)資金。4.完善中心村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為了吸引分散居住的農(nóng)戶搬遷到中心村鎮(zhèn)，達(dá)到農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最終目的，除了允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)外，還必須完善中心村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)。對(duì)于中心村鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，首先，各地政府應(yīng)配合當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，加大財(cái)政資金的支持力度；其次，可以考慮征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；第三，將國(guó)有土地出讓金的一部分返還給農(nóng)村集體；第四，通過(guò)建立合理有效的利益激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，吸引民間資金參與。5.確定農(nóng)村宅基地使用年限及到期后的處理辦法中心