德國的可再生能源法及其借鑒意義_陳海君

1、2006年2月Feb.200632前言2005年2月28日,可再生能源法在十屆全國人大常委會第十四次會議上獲表決通過,比原定計劃提前了一年時間出臺。該法確立了可再生能源總量目標制度、可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度、可再生能源上網(wǎng)電價與費用分攤制度、可再生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施等重要法律制度,力求通過行政和市場激勵措施,引導和激勵各類經(jīng)濟主體積極參與可再生能源的開發(fā)利用,增加能源供應,改善能源結(jié)構(gòu),保障能源安全,保護生態(tài)環(huán)境,以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。可再生能源法的出臺,是中國在能源立法上邁出的一大步,為中國“綠色”能源的快速發(fā)展奠定了基礎。但是,從內(nèi)容上看,可再生能源法總體上

2、是政策框架法,很多具體內(nèi)容還有待政府相關部門作出明確規(guī)定,這些規(guī)定應具備怎樣的內(nèi)容,對可再生能源法的真正效用至關重要。縱觀全球,不少國家在促進可再生能源的發(fā)展和使用上都制定了立法,其中德國可以說是走在世界前列的國家之一,它的相關立法中有不少是值得參考借鑒的。2000年2月25日,德國議會通過了可再生能源法,該法是建立在德國1990年可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法的成功經(jīng)驗基礎之上,被視為世界上關于清潔可再生能源最進步的立法,對德國未來的能源可持續(xù)發(fā)展而言是一個重大突破。1立法背景和目標為保護環(huán)境、遏制全球變暖并保證能源供應安全,德國政府制定了到2010年使可再生能源在能源供應總量中翻一番的目標。這

3、一目標是與德國在聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書下減少溫室氣體排放的承諾以及德國政府到2005年將二氧化碳排放較1990年減少25%的目標緊密聯(lián)系在一起的。為實現(xiàn)上述目標,必須調(diào)動起可再生能源的使用。在德國,傳統(tǒng)大型水力發(fā)電占可再生能源利用的很大比例,但由于地理原因,水力發(fā)電的潛力已基本被挖凈。為此,必須通過風能、太陽能、生物質(zhì)能、小水電等新能源來發(fā)電?？傮w上看,雖然很多種類的可再生能源在數(shù)量上十分豐富,但它們的使用卻極不均衡、不充分。雖然可再生能源具備巨大的經(jīng)濟潛力,但就像在大多數(shù)國家,德國可再生能源的消費在能源消費總量中所占的比例極小。德國政府認識到,如果對能源的需求不能依靠較大比例的可再

4、生資源來滿足,那么就會產(chǎn)生兩個后果:首先,德國將越來越難以實現(xiàn)其在環(huán)境保護和全球變暖管理領域的國際義務,同時,它也將喪失重大的經(jīng)濟發(fā)展良機。可再生能源是國內(nèi)資源,它們的使用可減少對進口能源的依賴,從而使能源供應更加可靠。另一方面,可再生能源的更多利用可以創(chuàng)造就業(yè)機會,特別是在中小型企業(yè)中。中小型企業(yè)在德國的經(jīng)濟構(gòu)架中發(fā)揮著關鍵作用,是眾多行業(yè)發(fā)展的推動力。德國可再生能源法的通過,可促進生物質(zhì)能發(fā)電,這也是農(nóng)業(yè)復興的一個極大動力。此外,可再生能源的生產(chǎn)和使用還能夠促進區(qū)域發(fā)展,這也將提高社會凝聚力、創(chuàng)造和諧的生活環(huán)境。1991年1月1日生效的可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法側(cè)重于促進風能的發(fā)展。該法生

5、效九年后的1999年底,德國安裝了約4400兆瓦的風力發(fā)電機組,約占全世界風力發(fā)電容量的三分之一。但是,該法未能促使其他能源,特別是光伏電池和生物質(zhì)能發(fā)電大規(guī)模進入市場,因此,可再生能源法做出了新的規(guī)定,目的是促進所有種類可再生能源的大規(guī)模發(fā)電。2法律基本條款和原則德國可再生能源法共包含12大條,第一第二條闡述了法律的目的和適用范圍;第三條規(guī)定了電網(wǎng)購買可再生能源所發(fā)之電的德國的可再生能源法及其借鑒意義陳海君1(1.國家環(huán)境保護總局對外合作中心,北京100034摘要:2005年2月28日,可再生能源法在十屆全國人大常委會第十四次會議上獲表決通過,為中國可再生能源快速發(fā)展提供了良好的契機。但是,

6、要使本法發(fā)揮有效作用,需要制定出明確可行的實施細則。為此,有必要研究學習國際先進經(jīng)驗。德國可再生能源法是世界上最先進的關于清潔能源的立法之一,它的很多原則和具體條款都具有相當?shù)膭?chuàng)新性,在實踐中充分發(fā)揮了效力,極大地促進了德國可再生能源的發(fā)展。本文介紹分析了德國可再生能源法的重要條款并對比了我國的可再生能源法,指出了它的借鑒意義。關鍵詞:可再生能源法可再生能源德國經(jīng)驗中圖分類號:X37文獻標識碼:C文章編號:1673-1212(200601-0032-03ENVIRONMENTAL SCIENCE AND MANAGEMENT收稿日期:2005-08-08作者簡介:陳海君(1978-,女,畢業(yè)于

7、中國人民大學法學院,法律碩士,現(xiàn)從事國際環(huán)境合作項目的開發(fā)管理,國際環(huán)境公約及相關政策的研究工作。義務和購電補償?shù)囊话阍瓌t;第四到第八條分別規(guī)定了購買不同可再生能源所發(fā)電的補償價格,包括水力和填埋場、礦山、垃圾處理場氣體發(fā)電(第四條、生物質(zhì)能發(fā)電(第五條、地熱發(fā)電(第六條、風能發(fā)電(第七條和太陽輻射能發(fā)電(第八條;第九條規(guī)定了對各種可再生能源發(fā)電設備的補償期和發(fā)電量的計算規(guī)則;第十條規(guī)定可再生能源并網(wǎng)成本的負擔原則(即由誰負擔;第十一條規(guī)定了全國平均化的方案,對電網(wǎng)運營商購買的可再生能源所發(fā)之電與其向最終用戶提供電量之間的比值確定一個全國平均值,如果電網(wǎng)運營商所購可再生能源發(fā)電的量超過這個比值

8、,則可以將超出部分賣給其他的電網(wǎng)運營商,直到達到平均比值;法律最后一條規(guī)定了進展報告要求,相關部門根據(jù)可再生能源的市場和成本變化,提出相應調(diào)整的政策建議。從總體上看,德國可再生能源法通過對電網(wǎng)運營商設置購電義務,促進可再生能源發(fā)電的發(fā)展,法律規(guī)定比較詳細,同時也留出了調(diào)整的空間和靈活性。下文將對該法的一些重要條款作較為詳細地介紹和分析。3法律適用范圍德國可再生能源法適用于水力、風能、太陽輻射能、地熱能、垃圾填埋場、廢水處理廠和礦井內(nèi)產(chǎn)生的氣體以及生物質(zhì)能發(fā)電。其中生物質(zhì)能不包括化石燃料如石油、煤炭和天然氣。該法所確定的優(yōu)惠政策僅僅賦予利用上述能源所發(fā)之電,而法律規(guī)定必須購買可再生能源所發(fā)之電并

9、支付優(yōu)惠價格的只包括公共電網(wǎng)運行商。法律同時排除了一些適用情況,包括:(1裝機容量在5兆瓦以上的水電廠和填埋場或廢水處理廠氣體發(fā)電裝置所發(fā)之電,或裝機容量在20兆瓦以上的生物質(zhì)能發(fā)電裝置所發(fā)之電;(2所有權(quán)25%以上屬于德國國家或州政府的發(fā)電裝置所發(fā)之電;以及(3裝機容量在5兆瓦以上的太陽輻射能發(fā)電裝置所發(fā)之電?？梢?法律主要對較小型的發(fā)電站提供支持,這一方面是因為大型發(fā)電站即便得不到法律提供的優(yōu)惠也能夠有效地運營,另一方面是為了使分散的較小的發(fā)電站成為未來能源供給的支柱。對太陽輻射能發(fā)電裝置的限制則主要是防止對空間的持續(xù)遮擋。4購買和補償?shù)牧x務電網(wǎng)運營商有義務將他們的電網(wǎng)與上述以可再生能源發(fā)

10、電的裝置連接起來,優(yōu)先購買這些裝置所發(fā)之電并依據(jù)法律規(guī)定向電力供應者支付價款(給予補償。從經(jīng)濟角度出發(fā),法律要求在技術可行的條件下,連接該種發(fā)電裝置的義務由距發(fā)電裝置最近的電網(wǎng)運營商承擔。法律同時規(guī)定,即便電網(wǎng)運營商為此必須花費一定成本擴充其電網(wǎng)容量,也被認為是技術可行的。在此情況下,電網(wǎng)運營商應毫無延遲的做出此等改進。值得一提的事,法律明確指出電網(wǎng)運營商在購電并支付價款時,應優(yōu)先購買可再生能源所發(fā)之電。也就是說,運營商不能以傳統(tǒng)能源所發(fā)之電已滿足電力需求為由拒絕購買可再生能源所發(fā)的電。并且,只要是適用本法的電被提供給電網(wǎng)運營商,運營商就必須購買,如果可再生能源所發(fā)的電已滿足電網(wǎng)需求,還有更多

11、的供給,這時在經(jīng)濟合理的前提下,運營商就有必要擴充其電網(wǎng)容量。就接網(wǎng)費而言,由發(fā)電裝置的運營者擔負,運營者可以讓電網(wǎng)運營商或有資質(zhì)的第三方來實施這一工程。而對于上述擴充電網(wǎng)容量所需的成本則由電網(wǎng)運營商來承擔。在確定電網(wǎng)使用的費用時,電網(wǎng)運營商可以將增加的成本加進去。也就是說,通過用戶多付電費,來分攤“綠色”能源發(fā)電較高的成本。5補償價款法律明確規(guī)定了電網(wǎng)運營商購買各種可再生能源所發(fā)電應支付的最低補償價款。價款制定的原則是可再生能源發(fā)電裝置的運營者在有效管理的條件下可以獲得經(jīng)濟上的效益。在計算補償價時考慮的最重要因素包括投資成本、運營成本、測量成本、某種特定發(fā)電裝置的資金成本以及資金的市場回報。

12、為減少電網(wǎng)運營商、政府部門、特別是小型分散的可再生能源發(fā)電裝置運營者在管理方面所需的精力物力,法律采用了在全國范圍內(nèi)使用統(tǒng)一補償價的方法,這就省卻了根據(jù)個案來查驗發(fā)電裝置成本和控制經(jīng)濟效率。但這種統(tǒng)一價的方法不能保證在每種情況下支付的價款都能使供電者獲得利潤。因此,法律中規(guī)定的補償價是最低價格,為系統(tǒng)地促進某種技術,可以支付更高的價格。經(jīng)濟技術部,協(xié)商環(huán)境、自然保護和核安全部及糧食、工業(yè)和林業(yè)部,負責跟蹤這一領域的發(fā)展情況并在必要時提出調(diào)整補償價的建議?；诩夹g進步和成本下降的考慮,補償價從2002年起將有一個名義上的年遞減率。這一遞減幅度是生物質(zhì)能1%、風能1.5%、光伏能5%。對用水力、填

13、埋氣、礦井氣和廢水處理廠氣體發(fā)電的裝置,由于它們成本下降的空間已非常小,剩下的空間也會被通貨膨脹率抵消,因此沒有關于補償價遞減的規(guī)定。同時,法律還規(guī)定,對于新運行的發(fā)電裝置,最低補償價的支付期限是發(fā)電裝置運行后20年,對在法律生效前已運行的裝置,以2000年為起算年。這一規(guī)定不適用于水力發(fā)電裝置,因為20年不能保證它的利潤。自法律生效后每兩年的6月30日前,經(jīng)濟技術部協(xié)商環(huán)境、自然保護和核安全部及糧食、工業(yè)和林業(yè)部后,應提交關于可再生能源發(fā)電裝置市場進入和成本變化的報告;同時,自法律生效后每兩年的1月1日前,經(jīng)濟技術部應根據(jù)技術進步和市場發(fā)展情況,在必要時對于新投入運營的可再生能源發(fā)電裝置提出

14、發(fā)電補償價款和年度遞減率的調(diào)整建議。6德國可再生能源法的內(nèi)在依據(jù)如上文所述,德國可再生能源法對不同可再生能源發(fā)電的電價補償是通過科學研究得出的,補償價款確定的條件是,基于最新技術的使用,并依賴一定地理環(huán)境下可再生能源可獲取的情況,價款可以使發(fā)電站在有效管理的前提下獲得經(jīng)濟上的效益。在一些情況下,使用可再生能源發(fā)電的成本仍要比使用傳統(tǒng)能源高得多,這主要是因為使用傳統(tǒng)能源發(fā)電的大量外部成本(環(huán)境成本沒有在價格中反應出來,而是由普通大眾和后代人來承擔了。而且,傳統(tǒng)能源仍從政府那里獲得許多補貼,從而人33為降低了它們的價格。可再生能源高成本的另一個原因是對新技術的結(jié)構(gòu)歧視。新技術的市場份額低,難以實現(xiàn)

15、規(guī)模經(jīng)濟。低產(chǎn)量導致單位成本增高,從而降低了競爭性,反過來又阻礙產(chǎn)量的提高,形成惡性循環(huán)。鑒于此,德國可再生能源法不僅要保護現(xiàn)有可再生能源發(fā)電裝置的運行,更要打破這種惡性循環(huán),刺激可再生能源發(fā)電領域強有力的發(fā)展。法律規(guī)定的價格體系,和其他成本內(nèi)部化的措施一道,將使可再生能源在競爭力上貼近傳統(tǒng)能源。為持續(xù)地促進技術進步,可再生能源法中規(guī)定的補償價格根據(jù)不同的能源種類、地點和發(fā)電裝置規(guī)模而有所不同;同時,價格會隨著時間下調(diào)并只存在于一定的時間段內(nèi)。每兩年對價格審議一次保證了價格可以不斷得到更新以反映市場和成本的變化趨勢。從一定程度上說,本法規(guī)定的補償并不能算作一種國家資助,因為可再生能源發(fā)電裝置的

16、運營者并沒有從中獲得額外收益;法律只是彌補了這些運營者相對于傳統(tǒng)能源發(fā)電商的劣勢。傳統(tǒng)能源發(fā)電所帶來的大多數(shù)社會和生態(tài)成本的承受者并不是發(fā)電商,而是普通大眾、納稅人和后代子孫?？稍偕茉捶ㄖ皇墙档土藗鹘y(tǒng)能源發(fā)電相對于可再生能源發(fā)電的競爭優(yōu)勢,而后者所帶來的外部成本是有限的。鑒于傳統(tǒng)能源發(fā)電所帶來的生態(tài)破壞,在能源供應領域采用污染者負擔的定價體系是非常合法合理的。為促進無排放、可持續(xù)的能源進入市場以取代傳統(tǒng)能源,德國可再生能源法規(guī)定了能源供應者之間嚴格一致、均等的責任共擔原則,這與環(huán)境保護領域“污染者付費”的原則是一致的。德國可再生能源法實施以來,取得了良好的成效。德國環(huán)境部2004年8月公布的

17、統(tǒng)計數(shù)字顯示,到2004年上半年,德國電力供應中可再生能源發(fā)電量占了10%,為德國創(chuàng)造了12萬個就業(yè)崗位,既保護了環(huán)境,又促進了經(jīng)濟,可謂一舉兩得。2004年8月,德國新修訂的可再生能源法生效,提出了新的目標:到2020年使可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量比例的20%。有了充分的法律保障,可再生能源的發(fā)展也就有了更堅實的基礎和更廣闊的空間。7德國可再生能源法對我國的借鑒意義我國同樣面臨著環(huán)境污染、能源緊缺的局面,可再生能源的發(fā)展卻相對滯后。我國可再生能源法的出臺,無疑是順應社會發(fā)展需要的。該法所確立的可再生能源總量目標制度、可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度、可再生能源上網(wǎng)電價與費用分攤制度和可再

18、生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施從總體上看,都是與國際上通行或先進的做法與制度相接軌的,對我國可再生能源的發(fā)展有著積極的推動和保障作用。但是,如果對照德國可再生能源法,就不難發(fā)現(xiàn),德國法律是遵照即可實施,而我國的法律主要規(guī)定了一些原則和制度,在如何操作方面,則需要不斷進行補充,該法也規(guī)定了由能源主管部門制定實施細則。這種由立法機關制定法律確定原則,行政機關制定法規(guī)規(guī)定實施方法的做法在中國的是比較常見的,在立法不能一步到位的情況下也是必要的。但是,行政法規(guī)的效力相對較低,穩(wěn)定性也相對較弱,在時機成熟的時候,有必要對可再生能源法進行修訂,做出系統(tǒng)明確的規(guī)定。這當然還需要一個過程,在目前制定實施細

19、則和未來立法的過程中,可以借鑒國際上,包括德國的先進立法,盡可能地使我國的法律法規(guī)具有可操作性,實現(xiàn)立法目標。有幾點值得注意:一是各類主體的職責、權(quán)利、義務要明確,包括行政主管部門、可再生能源發(fā)電裝置運營方、電網(wǎng)運營方(購電方等,在政府方面應避免不同部門職能的重復、交叉,主要發(fā)揮指導監(jiān)督的作用,對可再生能源發(fā)電的交易則充分運用市場機制,發(fā)揮經(jīng)濟激勵的功能。德國法在這方面都有非常明確的規(guī)定。二是一些重要指標的確立,像可再生能源總量目標、各種可再生能源發(fā)電的電價款,要考慮各種因素,包括區(qū)域差別,當前實際和未來發(fā)展,因此在提出一個相對固定值的同時還要保留變化空間,德國法中規(guī)定價款最低值、政府部門兩年

20、作一次調(diào)整建議等方式都值得學習。另外對于可再生能源的優(yōu)惠、鼓勵措施,應體現(xiàn)污染者付費的原則,通過對傳統(tǒng)污染嚴重能源的成本外部化和對可再生能源的成本內(nèi)部化,實現(xiàn)兩者成本的趨同,從而提高可再生能源的競爭力,并逐步提高其相對傳統(tǒng)能源的吸引力,通過政策法律的引導,使可再生能源成為市場的自主選擇。總之,一部好的法律要真正發(fā)揮其作用,最重要的還在于它的執(zhí)行情況和實施效果。希望我國的可再生能源法及其實施細則真正成為可操作、具實效的法律法規(guī),確實起到推動我國可再生能源發(fā)展,實現(xiàn)我國能源戰(zhàn)略的作用。Germanys Renewable Energy Law and Its Experience for LearningCHEN Hai-jun1(1.Foreign Economic Cooperation office of the State Environmental Protection Administration, Beijing 100034, ChinaAbstract: The Renewable Energy Law, which was passed by the Standing Co