我國城市土地供給存在的問題及對策研究.

1、目錄一、我國城市發(fā)展中存在的土地供給問題 (1(一土地征用補償?shù)姆绞絾我?、范圍狹窄 (2(二耕地占用失控 ,危害糧食安全 (3(三開發(fā)商違法占地、囤地現(xiàn)象嚴重 (3(四土地利用粗放 ,發(fā)展不可持續(xù) (4二、政府在土地資源配置中的應有責任 (5(一確立合理的土地配置目標 (5(二采用恰當?shù)暮暧^調(diào)控方式 ,引導土地價格健康合理發(fā)展 . 6(三積極利用稅收杠桿配置城市土地資源 (8(四擴大征地補償范圍 ,完善征地補償方式 (9三、小結(jié) (9我國城市土地供給存在的問題及對策研究李菁【內(nèi)容摘要】城市土地供給制度及土地管理模式極大地影響著土地價格,并進而影響著房地產(chǎn)市場的供給及房價。在當前我國房地產(chǎn)事業(yè)繁

2、榮發(fā)展的同時,我國城市土地供給中存在的問題也日漸顯現(xiàn)。本文從城市土地供給的角度,分析了當前我國城市土地供給存在的問題 ,并從政府責任的角度提出了解決這些問題的對策。關鍵詞】城市土地供給問題政府責任近幾年來 ,隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展 ,房地產(chǎn)業(yè)已成為支撐我國經(jīng)濟發(fā)展的重要 產(chǎn)業(yè)之一 ,然而 ,在日益旺盛的購房需求與繁榮發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)的共同作用下,超出百姓負擔能力的 “高房價”、“征地”、 “強拆 ”等詞也成為隱藏在房地產(chǎn)及其相關產(chǎn)業(yè)繁 榮發(fā)展外衣之下的問題 ,而土地作為房地產(chǎn)業(yè)賴以生存的根基 ,土地資源配置的合理 性與有效性、土地資源管理的機制等極大地影響著土地價格,并進而影響到房價 ,及房地產(chǎn)

3、業(yè)的健康發(fā)展。本文從城市土地供給的角度 ,分析當前高房價背景下我國城 市土地供給存在的問題 ,并從政府責任的角度闡述解決這些問題的對策 ,以及政府在 土地資源配置方面應該發(fā)揮的作用。一、我國城市發(fā)展中存在的土地供給問題土地供給制度是政府制定的關于土地管理以及土地資源配置方面的法規(guī)和規(guī) 定。目前 ,我國城市土地管理制度主要依賴土地征用制度和土地收購儲備制度 ?？偟膩砜?,上述土地管理制度為配合國家實行積極的財政政策及公共產(chǎn)品的積 累發(fā)揮了積極的作用 ,為現(xiàn)代化和全面建設小康社會發(fā)揮了強有力的支撐作用 ,為國 家聚集了巨額的可支配財力。但同時 ,我國現(xiàn)有的土地供給模式也存在一些不可忽視的問題。（一

4、土地征用補償?shù)姆绞絾我?、范圍狹窄在市場經(jīng)濟條件下 ,貨幣是最具流動性的資產(chǎn) ,得到金錢補償?shù)娜丝梢詫@一財 產(chǎn)進行靈活運用 ,因此 ,我國土地征用主要采取貨幣安置的方式。這種方式雖簡便 易操作 ,但對失地農(nóng)民來說 ,除了拿到有限的補償費之外 ,既失去了賴以生存的土地 ,又 沒有了原本所從事的農(nóng)業(yè)工作和比較穩(wěn)定的收入來源 ,還被排斥在我國現(xiàn)今的城鎮(zhèn) 社會保障體系之外 ,一旦補償費用完 ,他們的生活就更加沒有保障。雖然我國還存 在著一些其他的安置補償方式 ,例如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、異地安置等等 ,但這 些安置方式的實際可操作性并不強 ,例如農(nóng)轉(zhuǎn)非后 ,和原先的城鎮(zhèn)居民相比 ,農(nóng)民素質(zhì) 普遍偏低

5、 ,因而在就業(yè)方面顯然處于劣勢。同時 ,失地農(nóng)民的生活方式仍帶有很大的 農(nóng)村色彩 ,城市對其會產(chǎn)生比較大的排斥力 ,要在短期內(nèi)融入城市生活之中比較困 難。根據(jù) 1998年 8月修訂的中華人民共和國土地管理法第 47條第 2款的規(guī)定 : 占用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗的補償 費。而在日本 ,土地征用補償?shù)姆秶ㄍ恋匮a償、殘余地補償、地上物補償、遷 移費補償、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)模縮小的補償和其他損失補償 等。相比之下 ,我國征地補償?shù)姆秶@然不夠?qū)挿?,因征地而給農(nóng)民從事的事業(yè)帶 來的損失 ,其相鄰土地受到的影響以及其在福利和安定上的損失等 ,

6、也是值得我們在進行土地征用補償時給予充分考慮的。（二耕地占用失控 ,危害糧食安全近年來 ,隨著城市化的推進 ,城市用地的增加 ,政府征地賣地的行為使得我國耕地 面積大幅減少 ,2008年,我國可用耕地面積為 18.257億畝 ,比 2001年的 19.14 億畝減 少了 8830萬畝。在 2008年減少的 373.4萬畝耕地中 ,建設用地占用 287.4 萬畝,占 76.9%。由于耕地面積連年減少 ,糧食播種面積不斷下降 ,糧食總產(chǎn)量和人均糧食占有量 連續(xù)幾年持續(xù)下降。 2003年,我國糧食總產(chǎn)量降至上世紀 90 年代以來最低點 ,而糧 食消費量卻逐年增加 ,糧食產(chǎn)需平衡的年度缺口不斷擴大。今

7、后 ,隨著城市化水平的 繼續(xù)推進 ,人口增長和生活水平提高 ,我國糧食需求將繼續(xù)增加 ,耕地的連年減少已威 脅中國的糧食安全 ,如果不遏止耕地過快減少的趨勢 ,我國糧食安全的基礎就會被嚴 重削弱。只有合理有效平衡耕地與建設用地的關系 ,才能保證耕地的可持續(xù)利用 ,為 城市化推進提供充足的物質(zhì)保障。 （三開發(fā)商違法占地、囤地現(xiàn)象嚴重近年來房地產(chǎn)行業(yè)的囤地現(xiàn)象日益嚴重 ,主要歸咎于土地供應量的減少 ,土地價 格的快速上升。一方面 , “十一五”規(guī)劃要求保持 18億畝耕地 ,因此每年減少的耕地必 須控制在 600萬畝以內(nèi) ,平均每個省只有 18萬畝略多一點。另一方面 ,城市化帶來了 土地更集約的使用

8、 ,目前城鎮(zhèn)居民居住占地大約 3.4-3.8 萬平方公里 ,而農(nóng)民居住占地 大約 16.8萬平方公里 ,缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)方式。土地資源的緊缺為投機者創(chuàng)造機 會,土地價格的快速上漲使得房地產(chǎn)開發(fā)商能夠從持有土地中獲得收益 ,從而為囤積土地帶來動力 ,使得很多地方有大量囤積土地存在。 一部分開發(fā)商求地若渴 ,一部分開發(fā)商圈地不讓 ,造成土地市場供不應求 ,必然推動地 價的快速上漲。表 1 上市公司囤積土地規(guī)模單位:萬平米企業(yè)名稱囤地面積排名企業(yè)名稱囤地面積排名碧桂園 5400 1 萬科 2050 6富力地產(chǎn) 3110 2 中海發(fā)展 1800 7新世界 2400 3 綠城中國 1535 8雅居樂

9、2250 4 合生創(chuàng)展 1480 9世茂房地產(chǎn) 2063 5 瑞安房地產(chǎn) 1400 10注:以上數(shù)據(jù)截止到 2007年 8月（四土地利用粗放 ,發(fā)展不可持續(xù)近年來亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的問題 ,已經(jīng)到了觸目驚心的地步。從我 國現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地總量上來看 ,已足夠 16 億人口達到世界發(fā)達水平的用地需要。 但由于一方面土地資源稀缺 ,另一方面土地浪費嚴重 ,土地粗放利用 ,主要表現(xiàn)在非市 場化的用地上 ,如工業(yè)用地規(guī)模大、公共部門用地 （大馬路、大花園、大校園、大辦 公樓面積在政府的干預下大大擴張。有的地方近幾年來建設用地成倍增長,占地增長速度大大高于經(jīng)濟增長速度 ,有的地方在今后幾年內(nèi) ,

10、將用完除基本農(nóng)田的全部耕 地,面臨無地可用的局面。另有一組數(shù)據(jù)顯示 ,目前中國城鄉(xiāng)建設用地約 24 萬平方公里 ,城市人均建設用地 己達 133平方米 ,遠遠高于發(fā)達國家人均 82.4平方米和發(fā)展中國家人均 83.3平方米的水平 ;2004年全國村莊建設用地 2.48億畝,按當年農(nóng)業(yè)人口計算 ,人均村莊用地 218 平方米 ,高出國家定額最高值 (150 平方米 /人的 45.3%。如果按這種趨勢持續(xù)下去 ,新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程將難以為繼 ,城市化過程必將受阻。因此 ,政府和 開發(fā)商需倡導集約用地方式 ,提高土地利用的效率 ,最大限度的利用已有的土地面積 , 這樣一方面可以保護耕地 ,實現(xiàn)土

11、地資源的可持續(xù)利用 ,另一方面也可以在一定程度 上抑制房價大幅度上漲的壓力 ,保證城市化進程的平穩(wěn)進行。二、政府在土地資源配置中的應有責任中國目前處于城市化快速發(fā)展的階段 ,加上中國龐大的人口基數(shù)所必須面對的 糧食問題和耕地保護問題 ,使得中國城市土地資源配置問題的戰(zhàn)略性、重要性都十 分突出。針對上述我國城市土地管理中存在的問題 ,政府作為我國土地資源配置與 管理的主體 ,應該在合理的土地資源配置中發(fā)揮應有的作用。(一確立合理的土地配置目標城市土地資源配置的方法和效率對于房地產(chǎn)市場的供給起著非常重要的作用。 從我國國情來看 ,人多地少 ,耕地資源稀缺 ,又處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期 ,建設

12、 用地供需矛盾突出 ,因此 ,政府在土地利用和配置上的目標主要應有以下三個方面 :1. 保護耕地安全和土地的可持續(xù)利用。在未來一段時間內(nèi) ,我國人口總量將繼續(xù)增加 ,人口規(guī)模高峰將快速逼近 ,到 2030 年左右 ,我國將達到 15億的人口高峰 ,即我國人口仍然要持續(xù)增長 20 年以上,凈增 2 億左右。而現(xiàn)有我國人均土地和耕地面積均為世界平均水平的1/3,人均耕地在世界近 30 個 5000 萬人口以上的國家中排名倒數(shù)第二 ,人地矛盾在世界上發(fā)展中國家是 最尖銳的。因此 ,作為中央政府來說 ,如何確保我國的糧食供應是一個涉及國家安全和 社會穩(wěn)定的重要問題。2. 保障必要的建設用地需要。從我國

13、城鎮(zhèn)人口的增長情況來看 ,到 2020年城鎮(zhèn)化水平將達到 58%左右 ,將有 8 億人口居住在城鎮(zhèn) ,凈增約 2 億人左右。人口向城鎮(zhèn)集中 ,必然帶來城鎮(zhèn)用地的增加 , 與此同時 ,許多農(nóng)村人口雖然在城鎮(zhèn)生活、打工 ,但未并取得正式的城鎮(zhèn)戶籍 ,保留在 農(nóng)村的土地和宅基地是這部分進城人口的社會保障。此外 ,在快速城市化階段 ,交通 水利等基礎設施的用地需求量很大 ,建設用地在一定階段內(nèi)總規(guī)模依然會增加。3. 提高土地利用效率。提高土地利用效率是解決土地供需矛盾的有效方法 ,2007 年中央政府對一些低 水平重復建設的項目和大量耗費資源的建設項目實施了限制和禁止用地,促進工業(yè)用地結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整。根

14、據(jù)對北京、上海、廣州、南京等重點城市的監(jiān)測統(tǒng)計 ,2007 年 1 至 5 月份 ,工業(yè)用地供應量占土地供應總量的 35%,結(jié)構(gòu)開始趨于合理。從全國 的情況看 ,2007 第二季度工業(yè)用地比重降到 40%,房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他用地比例都 會繼續(xù)有所提高。（二采用恰當?shù)暮暧^調(diào)控方式 ,引導土地價格健康合理發(fā)展土地價格是現(xiàn)代城市化過程中非常重要的一個問題 ,也是影響房地產(chǎn)市場發(fā)展 的重要因素。地價應是社會經(jīng)濟發(fā)展狀況對土地稀缺程度的反映 ,如果地價過低 ,就 不能對資源進行優(yōu)化配置 ,地價過高 ,也會對城市經(jīng)濟產(chǎn)生不良的影響。只有合理的地價才可以用來提高城市土地集 約度、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、減少耕地

15、流失。目前我國土地價格的決定過程中存在的主要問題是政府間的競爭 ,各地政府紛 紛低價出讓工業(yè)用地 ,沒有按照市場機制來配置土地。土地低價出讓的根源在于各 地政府在考核機制的引導下 ,為了多出快出招商引資的業(yè)績而引發(fā)的競爭 ,實質(zhì)上是 由政府官員所面對的激勵機制所決定的。我國政府為吸引投資,拉動地方經(jīng)濟 ,普遍采用稅收優(yōu)惠、土地價格優(yōu)惠、優(yōu)化公共產(chǎn)品供給、改革產(chǎn)權制度等政策,使得工業(yè)用地的價格一直處在很低的水平 ,而商業(yè)用地和居住用地的價格卻出現(xiàn)大幅上 升。從縱向地價的增長情況來看 ,從 2000-2009年,商業(yè)用地價格變化最大 ,特別在 2008年,比上年增加了 1723元/m2,最低的增加

16、值為 51 元/m2,平均增長率為 22%;居 住用地的年增加值最高達到 1602元/ m2,最低為 43元/m2,年平均增長率為 35%;工 業(yè)用地年增加值最高為 76 元/m2,最低時甚至出現(xiàn)負增長 ,為-12元/m2,年平均增長率 為 4%;綜合用地年增加值最高為 775元/m2,最低為 35 元/m2,年平均增長率 19%?？?見 ,由于政府間的競爭和干預 ,全國工業(yè)用地的價格在年際間基本保持不變 ,而商業(yè)用 地和居住用地的價格都出現(xiàn)了大幅度的上升。從橫向的比較來看 ,2000 年至 2009年,商業(yè)用地的價格一直都是最高的 ,其次是 居住用地 ,最后才是工業(yè)用地。在 2000年,工業(yè)

17、用地 451 元/m2,比商業(yè)用地的 1599 元/m2低了 1148元/ m2,比居住用地的 918元/m2 低了 681元/m2;到 2009年,工業(yè)用地 597元/m2,而商業(yè)用地增加到 4712 元/m2,居住用地增加到 3824元/m2,分別高出了 4115 元/m2、3227元/m2,各種類型 用地價格之間差距擴大在很大程度上都和政府的行為有關,是政府主導的結(jié)果。因此 ,運用恰當?shù)暮暧^調(diào)控方式 ,合理調(diào)整各種類型用地之間的價格差距 ,引導土 地價格合理發(fā)展是政府責任的題中應有之義。 （三積極利用稅收杠桿配置城市土地 資源對土地課稅是隨著私有財產(chǎn)制度的確定而發(fā)展起來的 ,土地稅是歷史

18、上最古老 的稅收制度 ,也是現(xiàn)在各國地方政府的主要稅收和收入來源。據(jù)國土資源部提供的 數(shù)據(jù)表明 ,全國城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)共有閑置土地 107.93萬畝 ,空閑土地 84.24萬畝,批 而未供土地 203.44萬畝 ,三類土地總量為 395.61萬畝 ,相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量 的 7.8%。土地的大量閑置 ,造成了諸多不良影響 , 直接導致土地低效利用和資源的浪 費 ,影響了城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市功能的全面提升 ,需要政府通過稅收的方式解 決這一問題。對土地征稅 ,加快土地開發(fā)進度 ,減少囤積土地行為。通過稅收政策對保有土地 環(huán)節(jié)進行調(diào)控 ,尤其是對保有未開發(fā)閑置低效土地進行調(diào)控將會提高企業(yè)

19、的持地成 本 ,這一舉措可以有效減少囤積土地的行為。當保有成本的支出高到一定程度時,原 先愿意持有土地以待日后開發(fā)或籍希望通過土地轉(zhuǎn)讓來獲取收益的業(yè)主會提前出售 現(xiàn)有土地 ,造成市場上土地供應量加大 ,進而降低土地的轉(zhuǎn)讓價格。（四擴大征地補償范圍 ,完善征地補償方式針對我國征地補償方式單一 ,范圍狹窄的現(xiàn)狀 ,應借鑒國外相關經(jīng)驗 ,擴大征地補 償范圍 ,完善征地補償方式 ,形成多樣化、靈活、有效的征地補償制度。同時 ,加快相 關的立法工作 ,通過法律機制規(guī)范征地行為。三、小結(jié)土地是一國人民生存及國民經(jīng)濟發(fā)展賴以存在的重要基礎 ,在我國經(jīng)濟迅速發(fā) 展 ,現(xiàn)代化、城市化進程逐步深入的今天 ,合理配

20、置土地資源、有效管理土地供給 ,不 僅影響著整個國家經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展 ,更影響著人民生活水平及生活質(zhì)量的提高 , 可以說 ,土地供給、土地管理是事關國計民生的重要事業(yè)。政府作為土地管理的首 要主體 ,在土地資源的合理配置方面發(fā)揮著不可替代的重要作用 ,因此,切實履行政府 的土地管理責任 ,促進土地資源配置良性機制的形成 ,是解決目前我國城市土地管理 中存在的問題 ,促進土地供給市場、房地產(chǎn)業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必由之路。注釋: 土地征用是政府為了公共目的而強制取得私有土地并給予補償?shù)囊环N行為。 土地收購儲備制度指政府依照法律程序 ,運用市場機制 ,按照土地利用總體規(guī) 劃和城市規(guī)劃 ,對通過收

21、回、收購、置換等方法取得的土地進行前期開發(fā)、整理,變成可建設的 “熟地”并,進行儲備 ,根據(jù)城市土地年度計劃 ,通過招標、拍賣等方式有計 劃地將土地投入市場 ,以供應和調(diào)控城市各類建設用地的需求 ,確保政府能壟斷土地 一級市場、調(diào)控整個土地市場的一種土地制度。 由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施 ,將征用土地的土地補償費、 安置補償費、地上附著物補償費等各項費用 ,自征地補償、安置方案批準之日起 3 個月內(nèi)全額支付。 曹慧敏.論我國土地征用補償安置制度的現(xiàn)狀及完善途徑 J.人口與經(jīng)濟 , 2004(5. 如房租減少、臨時租房費用、動產(chǎn)搬遷費等的補償。 呂振臣 .我國土地征用出讓過程中和諧

22、土地利益機制構(gòu)建研究 D.上海:同濟 大學,2007. 甘藏春 .構(gòu)造中國特色的土地政策參與宏觀調(diào)控體系 J.中國土地 .2008(1.參考文獻 參考文獻 1畢寶德.土地經(jīng)濟學 M.北京:中國人民大學出版 社,2001,9. 1畢寶德.土地經(jīng)濟學 M.北京:中國人民大學出版社 ,2001,9. 畢寶德 M. 北京 2曹慧敏 論我國土地征用補償安置制度的現(xiàn)狀及完善途徑 J. 曹慧敏. J.人 2曹慧敏.論我國土地征用補償安置制度的現(xiàn)狀及完善途徑 J.人 口與經(jīng)濟, 2004(5. 口與經(jīng)濟 , 3 呂振臣 我國土地征用出讓過程中和諧土地利益機制構(gòu)建研究 D. 呂振 臣. 3呂振臣.我國土地征用出讓過程中和諧土地利益機制構(gòu)建研究 D. 上海：同濟 大學,2007. 上海：同濟大學 ,2007. 4楊波 楊亞西.淺析城市土地儲備經(jīng)營制度對房 地產(chǎn)市場的調(diào)控作 楊波,