地方政府招商引資優(yōu)惠政策研究

1、地方政府招商引資優(yōu)惠政策研究 摘要：資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，地方政府出于地區(qū)發(fā)展的需要，通過各種優(yōu)惠政策吸引外部資本。通過對(duì)招商引資優(yōu)惠政策類型、地方政府行為等分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行招商引資行為中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上給出了相應(yīng)的建議。 關(guān)鍵詞：地方政府；招商引資；優(yōu)惠政策 中圖分類號(hào)： D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 0 引言 招商引資是一種具有中國特色的政府行為，是政府出面游說投資方在轄區(qū)內(nèi)投資的行為1。地方政府作為公共管理者，可以通過招商引資活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善公眾福利等目標(biāo)。隨著我國財(cái)政體制改革的推進(jìn)與深化，地方政府成為真正的利益主體，地方政府之間的競爭也日趨激烈。如何獲取并保持在招商

2、引資活動(dòng)中的競爭優(yōu)勢便成為地方政府亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。 1 地方政府招商引資的動(dòng)因分析 1.1 履行政府職能 轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)等是地方政府的主要職能。通過招商引資，可以：增加當(dāng)?shù)氐耐顿Y，享受投資乘數(shù)帶來的好處。資本一直是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。錢納里和斯特勞特在1966年提出了著名的兩缺口模型理論。該理論認(rèn)為，發(fā)展中國家或地區(qū)在儲(chǔ)蓄、外匯等方面的內(nèi)部有效供給與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資本量之間存在著缺口，要靠引進(jìn)外資來彌補(bǔ)這個(gè)缺口。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過有選擇的招商引資活動(dòng)，可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。增加就業(yè)等。新增的投資行為會(huì)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，有

3、利于社會(huì)的穩(wěn)定。 1.2 政府官員追求自身利益 政府官員的自身利益主要包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。其中政治利益主要表現(xiàn)為在行政層級(jí)中的上移。 1.2.1 政治利益 地方政府官員的政治利益主要取決于更高層級(jí)政府對(duì)其的考核結(jié)果。GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)依舊是上級(jí)政府考核下一級(jí)政府官員的主要考核指標(biāo)。進(jìn)一步，因?yàn)檎卫婵梢赞D(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)利益，所以政府官員更關(guān)注政治利益。因此，追求GDP的增長速度就成為地方政府的一個(gè)重要目標(biāo)。 由GDP的構(gòu)成可以看出，居民的消費(fèi)能力取決于收入水平和消費(fèi)習(xí)慣，短期內(nèi)大幅度提高居民的消費(fèi)水平不太可能；地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)也不是短時(shí)間可以形成的；政府購買受制于政府收入2。對(duì)于任期有限的官員

4、來說，通過招商引資來加大投資就成為GDP快速增長的重要手段。 1.2.2 經(jīng)濟(jì)利益 當(dāng)政治利益無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益就顯得尤為重要。招商引資可能會(huì)演變?yōu)榫鹑〗?jīng)濟(jì)利益的重要途徑。一方面，通過招商引資活動(dòng)，地方政府可以擴(kuò)大財(cái)政收入來源和權(quán)力支配的空間。另一方面，地方政府官員可能假借招商引資，將公共資源或利益轉(zhuǎn)移到關(guān)聯(lián)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)手中。如以建設(shè)開發(fā)區(qū)、新區(qū)、園區(qū)等方式圈地，或以不正當(dāng)手段獲得項(xiàng)目建設(shè)權(quán)等不端行為。 2 地方政府招商引資優(yōu)惠政策分析 2.1 現(xiàn)有優(yōu)惠政策類型 通過梳理各地的招商引資優(yōu)惠政策可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)惠政策主要包括：稅費(fèi)、用地、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、保證、人才等。 （1）稅費(fèi)。在國家稅收優(yōu)惠政策的

5、基礎(chǔ)上，地方政府再給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。主要包括：延長免征、減征地方所得稅的時(shí)間；先征后返地方所得稅；流轉(zhuǎn)稅的優(yōu)惠；免收或減收除應(yīng)上繳上級(jí)政府行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)以外的其它規(guī)費(fèi)。 （2）用地。對(duì)于獲取土地使用權(quán)的，優(yōu)惠政策主要包括：無償提供土地；減收土地出讓金（或先收后返）。租賃土地的，一般會(huì)減收租金。 （3）獎(jiǎng)勵(lì)。為了增加投資機(jī)會(huì)的競爭力，地方政府對(duì)符合一定條件的投資活動(dòng)會(huì)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。如對(duì)于投資規(guī)模達(dá)到一定程度或擁有較多的專有技術(shù)等。 （4）補(bǔ)貼。對(duì)于企業(yè)的相關(guān)成本費(fèi)用給予一定的補(bǔ)貼。如對(duì)企業(yè)的資金成本給予補(bǔ)貼。 （5）保證。給予投資企業(yè)進(jìn)入市場、獲取資源等方面的保證。如保證用水用電等。 （6）

6、人才服務(wù)。對(duì)于投資企業(yè)所需用的人才，給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。如戶籍、配偶的工作、子女的入學(xué)等。 2.2 現(xiàn)有優(yōu)惠政策的分析 任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要遵循成本效益原則?，F(xiàn)有的優(yōu)惠政策，地方政府主要是通過減少收益或增加支出等手段，來降低投資方投資的成本或者增加投資方的收益，從而達(dá)到吸引投資的目的3。優(yōu)惠政策具體可以劃分為四種類型：第一，減少政府收益，同時(shí)降低投資方成本；第二，減少政府收益，同時(shí)增加投資方收益；第三，增加政府支出，同時(shí)增加投資方收益；第四，增加政府支出，同時(shí)降低投資方成本。 2.2.1現(xiàn)有優(yōu)惠政策的比較分析 不同優(yōu)惠政策的有效性存在較大差異。 （1）稅費(fèi)。稅費(fèi)減免減少政府收益，同時(shí)降低投資方成本

7、。目前，我國地方政府在法律上擁有開征地方稅種的權(quán)利，但在實(shí)踐中很少利用這種權(quán)利。不同地方政府之間的稅基稅率基本沒有差異。同樣的分析也適用于行政性規(guī)費(fèi)。稅費(fèi)方面的優(yōu)惠是企業(yè)可以直接得到的實(shí)惠，對(duì)企業(yè)具有較強(qiáng)的吸引力，尤其是很快就可以盈利的企業(yè)。但是，稅費(fèi)優(yōu)惠政策很容易被模仿，因此競爭力較弱。 （2）用地。土地是人類生存和發(fā)展的最基本生態(tài)環(huán)境要素，是人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的重要自然資源。土地管理法規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未開發(fā)的土地

8、也越來越少。因此，用地方面的優(yōu)惠對(duì)企業(yè)有很強(qiáng)的吸引力。同時(shí)，由于土地具有面積的有限性、位置的固定性、質(zhì)量的差異性等特性，用地優(yōu)惠政策不易被模仿，具有較強(qiáng)的競爭力。 （3）獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)可以是減少政府收益或增加政府支出方式。目前實(shí)踐中采用較多的是增加政府支出，同時(shí)增加投資方收入方式。獎(jiǎng)勵(lì)政策很容易被模仿，競爭力弱。 （4）補(bǔ)貼。補(bǔ)貼主要是增加政府支出，同時(shí)降低投資方成本。補(bǔ)貼政策很容易被模仿，競爭力弱。 （5）保證。保證主要是增加政府支出，同時(shí)降低投資方成本。保證政策很容易被模仿，競爭力弱。 （6）人才服務(wù)。人才服務(wù)主要是政府支出，同時(shí)降低投資方成本。人員流動(dòng)受多種因素的影響與制約，因此人才服務(wù)政策

9、雖然容易被模仿，但由于企業(yè)、地區(qū)等的差異，人才服務(wù)政府依然具有較強(qiáng)的競爭力。 2.2.2優(yōu)惠政策存在的問題 （1）收益與成本不匹配。優(yōu)惠策略的初衷是通過招商引資活動(dòng)，為地區(qū)發(fā)展注入新的資本，達(dá)到增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)機(jī)會(huì)和稅收等目的。優(yōu)惠政策中的政府增加的支出或減少的收益可以通過后期的投資增長、稅收增加、就業(yè)增加導(dǎo)致的社會(huì)福利增加等進(jìn)行補(bǔ)償。但是，隨著地方政府的競爭加劇，地方政府之間的優(yōu)惠博弈導(dǎo)致的問題也日漸嚴(yán)重4。一方面，地方政府的優(yōu)惠幅度越來越大，地方政府傾向于生產(chǎn)性公共物品的提供，減少公共衛(wèi)生、教育等其他公共服務(wù)的投入，導(dǎo)致社會(huì)福利的下降，引資活動(dòng)所帶來的收益超過所發(fā)生的成本的幅度急劇減

10、少，甚至出現(xiàn)收益不足以彌補(bǔ)成本的現(xiàn)象。另一方面，地方政府之間的不良競爭，可能導(dǎo)致對(duì)企業(yè)篩選標(biāo)準(zhǔn)降低，甚至可能違反國家產(chǎn)業(yè)政策，會(huì)損害國家整體的利益。 （2）破壞經(jīng)營環(huán)境。政府是否應(yīng)該干預(yù)市場、如何干預(yù)一直是學(xué)界爭議的話題。地方政府的特殊身份使得其通過優(yōu)惠政策來改變社會(huì)資源的配置成為可能，其結(jié)果可能會(huì)損害市場公平競爭。首先，政府的優(yōu)惠政策使得原本由企業(yè)承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)嫁為社會(huì)負(fù)擔(dān)，或原先無法獲取的收益變成現(xiàn)實(shí)。企業(yè)收益成本匹配的變化，其決策也會(huì)相應(yīng)的變化，導(dǎo)致市場信號(hào)失靈，影響資源的合理配置。其次，優(yōu)惠政策主要是針對(duì)擬引進(jìn)的資本，對(duì)市場中原有企業(yè)不公平。最后，優(yōu)惠政策的決定權(quán)在政府手中，因此，企業(yè)刻

11、意接近政府、腐蝕政府官員的行為就會(huì)屢禁不止5。行政力量勝過市場力量，惡化市場經(jīng)營環(huán)境。 3 地方政府招商引資優(yōu)惠政策的建議 3.1改善公共服務(wù)，完善經(jīng)營環(huán)境 資本流動(dòng)的動(dòng)力是利益，投資者除了考慮收益之外，還考慮相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；不僅考慮短期收益，更關(guān)注長期利益。一方面，投資者會(huì)關(guān)注優(yōu)惠政策的可操作性與可持續(xù)性，考慮短期收益與風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，投資者會(huì)考慮地區(qū)的整體投資環(huán)境，關(guān)注長期收益和風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)良好的經(jīng)營環(huán)境遠(yuǎn)比惡化的經(jīng)營環(huán)境要更受投資者青睞。 因此，地方政府應(yīng)將主要精力和資源投放于經(jīng)營環(huán)境的建設(shè)。通過交通、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善投資者的基礎(chǔ)運(yùn)營環(huán)境；通過法律法規(guī)的建設(shè)，保證投資者的合法權(quán)益

12、，降低投資者的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；增加公共衛(wèi)生、教育等的投入，為投資者提供高素質(zhì)的勞動(dòng)力，降低投資者人工成本。完善的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的法律法規(guī)體系和高效的社會(huì)服務(wù)體系建立起來后，整個(gè)社會(huì)效率會(huì)大大提高，市場就會(huì)有效地發(fā)展起來，投資者就會(huì)被吸引進(jìn)來。 3.2完善決策監(jiān)督機(jī)制 由于對(duì)地方政府的考核主要取決于上級(jí)政府，而上級(jí)政府的考核主要是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。面對(duì)較短的任期，地方政府傾向于選擇見效快的優(yōu)惠政策策略，而忽視見效慢的提供公共服務(wù)策略?？梢酝ㄟ^監(jiān)督機(jī)制的完善來完善地方政府的決策。一方面，加強(qiáng)信息披露要求。決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制要公開，每一個(gè)環(huán)節(jié)都透明化，減少模糊性與爭議。另一方面，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制6。除了人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)外，更要為專家、企業(yè)家等社會(huì)公眾提供參與監(jiān)督的機(jī)會(huì)會(huì)通道。 4 結(jié)論 資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，如何增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資本要素，是地方政府需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。地方政府在提供優(yōu)惠政策的同時(shí)，應(yīng)同時(shí)關(guān)注基礎(chǔ)經(jīng)營環(huán)境的改善，將地方的短期與長期利益相結(jié)合。 參考文獻(xiàn) 1 王丹，劉洪生，徐靜加入招商引資行為的稅收競爭模型J世界經(jīng)濟(jì)，2005（1）：35-46 2 江俊龍，鄒