停車位的供需矛盾及其解決方略

1、停車位的供需矛盾及其解決方略高克躍 2011-05-31摘 要： 本文針對我國城市停車供需矛盾突出這一問題，從深層次分析原因，認(rèn)為應(yīng)該從城市可持續(xù)發(fā)展的 高度，結(jié)合機動化發(fā)展戰(zhàn)略，在立法、公共政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，以及停車設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理 等方面，系統(tǒng)地提出解決問題的對策；在倡導(dǎo) “公交優(yōu)先 ”的同時，應(yīng)提出限制私人轎車擁有和使用 的政策；對城市公共停車設(shè)施應(yīng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，并將城市公共停車設(shè)施作為公共物品納 入城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；城市停車設(shè)施應(yīng)以公共停車設(shè)施為主，嚴(yán)格限制專用停車設(shè)施和商品化 停車泊位，以提高城市停車設(shè)施的利用率。關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃，公共停車設(shè)施，專用停車設(shè)施，公共

2、管理、引言隨著私人轎車保有量的快速增長，我國城市停車問題越來越凸顯出來。根據(jù)國家統(tǒng)計局 2010 年初公布 的數(shù)據(jù)， 2009 年末全國私人轎車保有量為 2605 萬輛，比上年末增長 33. 8%。自 2003 年我國統(tǒng)計公報中第 一次出現(xiàn)私人轎車保有量這一數(shù)據(jù)以來， 我國私人轎車年均增長率保持在 27%以上。 沿海發(fā)達地區(qū)私人轎車 保有量的年均增長率則保持在 30%以上。私人轎車保有量的快速增長，引發(fā)了一系列的城市停車問題。以往人們對城市停車問題的研究主要集中在如何緩解停車泊位供需矛盾和加大停車配建指標(biāo)上， 但這不 能從根本上解決城市停車問題。本文試圖從深層次查找城市停車問題的原因，并從城市

3、機動化發(fā)展戰(zhàn)略、立 法、公共政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、停車設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面，提出解決問題的對策。、城市停車面臨的問題一）供需矛盾突出2008年底，廈門市擁有小汽車 18.49 萬輛，目前城市停車泊位供需矛盾十分突出。以廈門市為例，截止 其中私人轎車14.06萬輛。小汽車停車泊位需求約為 23萬24萬個，但實際供給量僅在10萬12萬個左右 （指合法停車泊位）。居住區(qū)內(nèi)停車條件急劇惡化。根據(jù)廈門市前埔南小區(qū)的實地調(diào)查，該小區(qū)于1 998年開始建設(shè)， 2000年底建成，為建設(shè)部示范小區(qū)。小區(qū)建設(shè)占地 39. 47 公頃，居住人口 2.81 萬人，總戶數(shù) 6384 戶。 2008 年小汽 車停車需

4、求達到 2500 個泊位，而居住區(qū)實際配建停車泊位總數(shù)為 640 個，供需矛盾十分突出。因合法停車泊位匱乏，加上疏于管理，造成小區(qū)停車秩序混亂，亂停車、占用消防通道停車及停車糾紛 時有發(fā)生。（二）公共停車設(shè)施建設(shè)滯后目前，我國城市的公共停車設(shè)施主要由政府和城市公共建筑業(yè)主單位出資建設(shè)。政府主要承擔(dān)為大型交 通基礎(chǔ)設(shè)施配建的公共停車場建設(shè)，及少量的公共停車樓（庫）建設(shè)。城市公共建筑業(yè)主則主要承擔(dān)為公共 建筑配建的公共停車場（庫）建設(shè)。按照城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（GB50220- 95）第 8.1.1 條的規(guī)定，城市公共停車場用地面積按規(guī)劃城市人口每人 0.81.0平方米計算。 該規(guī)范在條文解釋

5、中明確說明這部分公共停車場用地不包含為公共建 筑和居住區(qū)配建的停車場（庫）用地，也就是說這部分設(shè)施是城市公共建筑（包括大型交通建筑）以外的公 共停車設(shè)施。但在具體實施過程中，這部分公共停車設(shè)施沒有被列為城市基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃、建設(shè)和管理， 一直處于無人建設(shè)的狀態(tài)，從而使我國許多城市的公共停車設(shè)施顯得十分匱乏。（三）部分公共停車空間被擠占城市公共停車空間是指為社會成員所共享的停車空間，在我國通常由四個部分組成。一是為居住區(qū)配建的公共停車空間；二是為城市公共建筑配建的公共停車空間；三是為大型交通基礎(chǔ)設(shè)施配置的公共停車空間;四是由政府主導(dǎo)建設(shè)的公共停車場或停車樓。目前，一些新建居住區(qū)和一些公共建筑的公

6、共停車空間正逐步被擠占。停車泊位商品化是引發(fā)居住區(qū)公共停車空間喪失的主要原因。按照我國目前的房地產(chǎn)開發(fā)體制，土地由 政府主導(dǎo)拍賣，開發(fā)商則通過市場競爭取得土地開發(fā)權(quán)。開發(fā)商取得土地開發(fā)權(quán)后，為使利益最大化，普遍 將停車泊位商品化。停車泊位商品化后，致使為居住區(qū)配建的公共停車泊位變?yōu)閷Ｓ猛＼嚥次?，而專用停?泊位一般屬私人或部分人專用物品，即使在泊位空閑時，也不允許其它社會成員使用，于是一些新建居住區(qū) 的公共停車空間便喪失了。一些公共建筑的公共停車空間被擠占，則主要是由于原配建標(biāo)準(zhǔn)過低，當(dāng)建筑內(nèi)職工擁車水平提高后， 單位職工的停車需求逐步加大。為優(yōu)先滿足單位職工的停車需求，一些單位便將為公共建筑

7、配建的公共停車 泊位轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝宦毠さ膶Ｓ猛＼嚥次?，從而致使外來車輛無法使用公共停車泊位。（四）多頭管理，政出不一目前我國城市停車設(shè)施建設(shè)主要由政府、開發(fā)商和公共建筑業(yè)主投入進行建設(shè)，在營運和管理時采用了 誰投資誰建設(shè)、誰受益誰管理的模式，即多頭管理的模式。多頭管理模式模糊了人們對公共停車設(shè)施屬性的認(rèn)識。公共停車設(shè)施是指為社會成員所共享的停車設(shè) 施。專用停車設(shè)施是指為私人或部分人專用的停車設(shè)施。但多頭管理模式按照投資所屬進行管理，使人們錯 誤地認(rèn)為城市公共建筑配建的公共停車設(shè)施是公共建筑使用單位的專屬設(shè)施。多頭管理模式致使政出不一，管理混亂。目前城市公共停車設(shè)施一部分由政府主導(dǎo)管理，一部分由物業(yè)

8、 公司管理，還有一部分由公共建筑業(yè)主管理。由于管理主體不同，其具體的管理辦法和收費標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。 于是，往往是收費停車場沒人去，不收費停車場扎堆停放。此外，一些地方政府為了破解停車難”，大量占用人行道和非機動車道建設(shè)公共停車泊位，極大地擠占了行人和非機動車的交通空間。五）缺乏統(tǒng)一的法律約束目前，我國城市停車管理主要由城市政府根據(jù)城市自身情況制定管理辦法， 如上海有上海市停車場 （庫） 管理辦法，廈門有廈門市機動車停車場管理辦法等。對停車設(shè)施的管理和建設(shè)主體確定也不盡一致， 如上海市指定城市交通管理局是城市停車場的行政主管部門， 廈門市由政府授權(quán)的城市管理部門是城市停車 場的行政主管部門?？梢娢?/p>

9、國目前尚未形成一部統(tǒng)一的城市停車法來指導(dǎo)城市停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、 營運和管理。三、城市停車?yán)Ь车脑蛟斐晌覈鞘型＼嚴(yán)Ь车脑蚴嵌喾矫娴模偟膩碚f可分為四個方面：一是認(rèn)識上的原因，主要是對 城市機動化發(fā)展，以及如何應(yīng)對城市機動化發(fā)展的認(rèn)識不足；二是政策上的原因，主要是應(yīng)對城市機動化發(fā) 展的政策措施不力或不當(dāng)；三是規(guī)劃建設(shè)體制和機制上的原因，主要是公共停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理體 制不順，建設(shè)機制不明確；四是管理上的原因，主要是缺乏規(guī)范管理和法律約束。（一）對城市私人轎車的發(fā)展認(rèn)識不統(tǒng)一對城市私人轎車發(fā)展的認(rèn)識不統(tǒng)一是造成私人轎車急劇增長的根本原因。目前，我國政界和學(xué)術(shù)界對我 國城市私人轎車

10、應(yīng)如何發(fā)展也沒有統(tǒng)一的看法。一部分人認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)展私人轎車，讓中國的家庭都擁有私 人轎車，這樣做一方面可以拉動國民經(jīng)濟發(fā)展，另一方面可提高人民生活水平；另一部分人則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限制 私人轎車的發(fā)展，這樣做既可以緩解城市交通壓力，又可以節(jié)約能耗，降低空氣污染，改善生存環(huán)境?？梢?我國在私人轎車發(fā)展問題上存在兩難選擇。但無論如何抉擇，城市私人轎車還是應(yīng)結(jié)合我國的具體情況來發(fā)展，不能照搬國外的發(fā)展模式。我國是GBJ137 -90 )一個人口眾多， 城市可建設(shè)用地緊張的國家。 按照我國城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)米/人。按照這樣的用地標(biāo)準(zhǔn)， 要實現(xiàn)每個家庭擁有私人轎車的發(fā)展目標(biāo)是不現(xiàn)實的。根據(jù)筆者測算，

11、按100平方米/人的城市建設(shè)用地指標(biāo)計算，用于住宅建設(shè)的用地約在14.3平方米/人（按多層建筑計算）。若每戶家庭僅擁有一部私人轎車，且停車不占用地面積，則住宅用地70%以上的地下空間（含住宅樓棟間距）應(yīng)開發(fā)為停車庫，才能滿足居住區(qū)停車的基本需求。若居住區(qū)容積率提高，則應(yīng)建設(shè)二層以上地下車庫才能滿 足居住區(qū)停車的基本需求（表1 ）。表1 :居住小區(qū)住宅建筑面積凈密度與停車面積需求關(guān)系表序號層數(shù)建筑氣候區(qū)劃（川、V區(qū)）戶均住宅用地面積（平方米/戶）住宅建筑面積凈密度控制指標(biāo)每公頃住宅用地可安排的住戶數(shù)（戶）每公頃住宅用地基本停車面積需求（平方米）1低層49.3-83.21.2120-2024200

12、-70702多層33.6-54.11.8185-2986475-104303中高層26.4-45.82.2218-3797630-132654高層17.6-31.23.5321-56811235-19880注：戶均住宅用地面積指標(biāo)根據(jù)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（GB50180 - 93 ） 2002年修訂版的控制指標(biāo)計算，戶均人口按3.2人計算；停車面積需求按每戶一部私人轎車，每部轎車需要35平方米停車面積計算。從表 1 可見，必須通過大量開發(fā)地下空間，我國的居住區(qū)才有可能容納每戶家庭擁有一部私人轎車的停 車需求。這在城市建成區(qū)已是難以實現(xiàn)的奢望。（二）城市機動化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)不明確，政策不配套2

13、004 年 5 月國家相關(guān)部門出臺了關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見，該意見第一次明確地將 “公交 優(yōu)先 ”作為城市交通的發(fā)展戰(zhàn)略，這無疑是一項正確的抉擇。但在推廣 “公交優(yōu)先 ”發(fā)展戰(zhàn)略的同時，沒有相 應(yīng)地提出私人轎車的發(fā)展目標(biāo)和私人轎車發(fā)展的限制政策。近幾年來，在短期利益的驅(qū)動下，私人轎車數(shù)量 在毫無節(jié)制的狀態(tài)下急劇擴張。這反過來對 “公交優(yōu)先 ”發(fā)展戰(zhàn)略的實施帶來了巨大的沖擊，也給城市停車帶 來了巨大的壓力。（三）對城市公共停車設(shè)施的屬性認(rèn)識不清 目前，我國對城市公共停車設(shè)施究竟應(yīng)是公共物品，還是部分公共物品，或是私用物品，尚沒有明確的 說法。從城市公共停車設(shè)施的基本內(nèi)涵上看，城市公共停車

14、設(shè)施應(yīng)是公共物品。但從其市場化營運機制和產(chǎn) 權(quán)所屬來看，又似乎是私用物品。于是一些同行認(rèn)為其是 “準(zhǔn)公共物品 ”。但筆者認(rèn)為城市公共停車設(shè)施應(yīng)屬公共物品。首先，從公共停車設(shè)施的基本概念上看，公共停車設(shè)施應(yīng) 具有廣泛共享性和高效的使用性，這種廣泛的共享性和高效使用性不能因為其產(chǎn)權(quán)所屬不同、營運模式不同 或管理者不同而隨意改變。其次，在我國城市可建設(shè)用地十分有限的條件下，今后城市公共停車設(shè)施應(yīng)成為 解決城市停車問題的主要設(shè)施。第三，從有利于規(guī)劃、建設(shè)和管理的角度，應(yīng)將城市公共停車設(shè)施納入公共 物品進行管理，否則就難以對城市公共停車設(shè)施進行統(tǒng)一管理和控制。目前，我國正是由于沒有明確地將城市公共停車設(shè)

15、施列為公共物品進行規(guī)劃、建設(shè)和管理，從而造成了 城市公共停車設(shè)施處于規(guī)劃用地控制不嚴(yán)、資金投入少、建設(shè)相對滯后的狀態(tài)。四）公共停車設(shè)施建設(shè)主體不明確城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（ GB50220 -95 ）雖然提出了城市公共停車設(shè)施的用地標(biāo)準(zhǔn)，但在具體 實施過程中，這部分規(guī)劃的公共停車設(shè)施沒有納入城市交通基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃、建設(shè)和管理，其建設(shè)主體也 不明確。像上海這樣的城市也只有將交通樞紐停車場（庫）用地列為交通基礎(chǔ)設(shè)施用地，而其它的公共停車 場用地均未列入交通基礎(chǔ)設(shè)施用地。由于沒有明確地將這部分公共停車設(shè)施列為城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府也就沒有責(zé)任進行建設(shè)。于是，這部分 公共停車設(shè)施即使有規(guī)劃，也是處于無

16、人建設(shè)的狀態(tài)。（五）缺乏規(guī)范管理和法律約束缺乏規(guī)范管理和法律約束是我國城市停車設(shè)施營運管理政出不一的主要原因。 由于沒有統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則 和停車管理策略，致使公共停車設(shè)施無法得到統(tǒng)籌利用，發(fā)揮最大的社會效益。例如，本可以通過收費政策 調(diào)節(jié)抑制城市中心區(qū)的停車需求， 但往往由于公共停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬和管理主體的不一， 又缺乏統(tǒng)一管理， 各自出于自身利益最大化的考慮，難以采取統(tǒng)一有效的行動。又如，一些地方收費停車設(shè)施和不收費停車設(shè) 施并存，造成收費停車設(shè)施得不到有效使用，不收費停車設(shè)施又不夠用的局面。四、城市停車的對策針對城市停車存在的問題，應(yīng)從城市機動化可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，探索擺脫城市停車?yán)Ь车?/p>

17、出路和切 合實際的應(yīng)對措施。一）提高認(rèn)識，走符合我國國情的城市機動化發(fā)展道路做任何事情都必須結(jié)合我國的國情，解決城市停車問題也不能例外。我國城市人口密度高，城市建設(shè)用 地少，不可能像一些西方發(fā)達國家那樣充分地發(fā)展私人轎車，任由城市向郊區(qū)彌散。此外，我國石油資源緊缺，也將極大地限制我國私人轎車的充分發(fā)展。我們應(yīng)該從城市機動化可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度認(rèn)真審視城市停車問題，按照低碳、節(jié)能、環(huán)保和集約使用城市土地和空間資源的原則，積極探索我國的城市機動化發(fā)展道路和解決城市停車問題的辦法。（二）加強私人轎車發(fā)展目標(biāo)研究，提出符合我國國情的發(fā)展目標(biāo)城市私人轎車發(fā)展目標(biāo)關(guān)系到城市停車需求的總量。顯而易見，每戶

18、0.5 輛和每戶 1 輛的私人轎車的發(fā) 展目標(biāo)對城市停車需求總量來說是完全不一樣的。 我們應(yīng)當(dāng)借鑒新加坡和香港的經(jīng)驗， 按照總量控制的原則， 提出符合我國國情的私人轎車發(fā)展目標(biāo)，從而在根本上抑制城市停車需求，保障城市交通正常運行。（三）大力發(fā)展公共交通，配套出臺私人轎車發(fā)展的限制政策目前， “公交優(yōu)先 ”的發(fā)展戰(zhàn)略已深入人心，取得了廣泛的共識。但在大力推進公交優(yōu)先的同時，應(yīng)配套出臺私人轎車發(fā)展的限制政策。限制政策重點應(yīng)放在擁有和使用兩個方面。應(yīng)逐步提高擁有門檻，并根據(jù)城市擁擠情況提出限制使用的范圍和提高使用的經(jīng)濟代價。（四）加強規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究，科學(xué)合理規(guī)劃城市停車設(shè)施我國現(xiàn)行城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)已難以適

19、應(yīng)城市機動化的發(fā)展，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是未嚴(yán)格區(qū)分城市公共停車設(shè)施和專用停車設(shè)施，不能適應(yīng)城市停車設(shè)施建設(shè)主體多元化和停車泊位商品化的發(fā)展趨勢；二是公共建筑配建的停車設(shè)施，未嚴(yán)格區(qū)分公共停車部分和單位專用停車部分，不能滿足適應(yīng)城市停車需求的增長。建議加強城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究，特別是城市公共停車設(shè)施建設(shè)指標(biāo)的研究，以強化城市公共停車設(shè)施規(guī)劃，確保城市擁有足夠的公共停車空間。同時對為居住區(qū)配建的停車設(shè)施，應(yīng)嚴(yán)格限制商品化泊位數(shù)量，以保障居 住區(qū)有足夠的公共停車空間，達到集約利用停車泊位的目的。（五）將城市公共停車設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軌道，明確建設(shè)責(zé)任應(yīng)該充分認(rèn)識城市公共停車設(shè)施對城市交通系統(tǒng)完善和城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要性， 將其納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的軌道，并明確政府的建設(shè)責(zé)任，責(zé)成城市政府統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、